Jurisprudencia CSJ

DEL CORTE SUPREMA DEJUSTICIA CONSULTA CONSTITUCIONAL EN EL JUICIO: "VICTOR RAMON CABALLERO TORRES C/ INDERT S/ ACCION AUTONOMA DE NULIDAD". ANO: 2021 - N° 1811. 嗯 SACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO: Doscientos ochenta y catro 2 Enez fal Ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los Roque westente fo dias del mes de Marzo del año dos mil veintitres, séstando reunidos en la Sala de Acuerdos de la Corte Suprema de Justicia, los Excmos Ministros la Sala Constitucional, Doctores, CÉSAR MANUEL DIESEL JUNGHANNS, VICTOR RIOS OJEDA y ALBERTO JOAQUIN MARTINEZ SIMON, quien integra esta sala por inhibición del Ministro, Doctor ANTONIO FRETES, Ante mí, el Secretario autorizante, se trajo al acuerdo el expediente: CONSULTA CONSTITUCIONAL EN EL JUICIO: "VICTOR RAMON CABALLERO TORRES C/ INDERT SI ACCION AUTONOMA DE NULIDAD", a fin de resolver la consulta sobre constitucionalidad realizada por el Tribunal de Apelación en lo Civil y Comercial, Primera Sala, de la Capital.- Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, resolvió plantear y votar la siguiente: CUESTION: ¿Es inconstitucional el Art. 29 inciso d) de la Ley N° 2419/04 "Que crea el Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra"? Practicado el sorteo de ley para determinar el orden de votación, dio el siguiente resultado: Diesel Junghanns, Ríos Ojeda y Martínez Simón.- A la cuestión planteada el Doctor DIESEL JUNGHANNS dijo: Mediante A.I. N° 509 de fecha 29 de julio de 2021 (fs. 323/324), el Tribunal de Apelación en lo Civil y Comercial, Primera Sala, de la Capital, resuelve remitir estos autos en Constitucional, a los efectos de que la misma declare si el Art. 29 inciso d) de la Ley N° 2419/2004 "Que crea el Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra" al imperativo de aplicar la ley que rige la materia, el Tribunal requirente considera que el referido Art. 29 inciso d) de la Ley N° 2419/2004 podría quebrantar la garantía constitucional de la igualdad, y, teniendo en cuenta que la declaración de inconstitucionalidad puede producirse solamente en el seno de la Sala Constitucional o por decisión del Pleno de la Corte, remite estos autos para que la Sala se expida respecto de la constitucionalidad -o no- del aludido artículo.-..... Ante supuestos como el sub examine, la ley prevé expresamente una vía, la indicada en el Art. 18 inciso "a)" del Código Procesal Civil, vía que provoca un pronunciamiento decisivo sobre la constitucionalidad de la ley, decreto o disposición de que se trata, ya sea afirmativa o negativamente. El texto del referido artículo dice, en el inciso señalado: "Art. 18.- Facultades ordenatorias e instructorias. Los jueces y tribunales podrán, aún sin requerimiento de parte: a) remitir el expediente a la Corte Suprema de Justicia, ejecutoriada la providencia de autos, a los efectos previstos por el Articulo 200 de la Constitución, siempre que, a su juicio, una ey, decreto u otra disposición normativa pueda ser contraria a reglas constitucionales, A pesar del uso, en la práctica tribunalicia, del término "consulta" para referirse a la vía procesal prevista en el citado Art. 18, inciso "a)", procediéndose -incluso- a usar el término en el caratulado del expediente respectivo (como se ve también en estos autos), dicha vía, por Naog. _uio c. PSU naturaleza, lejos esta de constituirse en una "consulta", en el sentido del requer imiento de Çecreuna simple información, opinión o consejo. El trámite causa un pronunciamiento, por lo que mal podría admitirse que el uso cotidiano e impropio de un nombre para designar cierto tramite tenga la virtualidad de cambiar su naturaleza y efectos.- Alberto ez Simo Cesar M. Diesel Sunghanns Ministro CSJ. Dr. Victorios Ojeda Ministro

Delimitada la procedencia y finalidad de ésta vía, corresponde analizar el cumplimiento de los requisitos exigidos por el Art. 18 del C.P.C. para la viabilidad de este planteamiento Ellos son: 1) La ejecutoriedad de la providencia de autos; y, 2) La mención por el requirente de la disposición normativa acerca de cuya constitucionalidad tiene duda, así como de los preceptos constitucionales que presume son vulnerados por aquella, expresando claramente los fundamentos de dicha duda. En cuanto al primer requisito, a f. 319 se dictó la providencia de fecha 10 de mayo de 2021, que llama "Autos para Sentencia". Con respecto al segundo requisito -fundamentación suficiente de la duda-, el mismo se halla cumplido en la especie, con los argumentos expuestos por el Tribunal requirente acerca de la posible inconstitucionalidad de la norma cuestionada, por colisionar con los Arts. 46 y 47 de la Carta Magna, al establecer una desigualdad de condiciones procesales, con privilegios a favor de la mencionada institución estatal (INDERT). Dicho esto, paso a tratar el tema que nos ocupa. .- La disposición legal puesta en tela de juicio -Art. 29 inciso d) de la Ley N° 2419/04, "Que crea el Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra", establece: Artículo 29.- PRIVILEGIOS, FRANQUICIAS Y EXONERACIONES. El Instituto gozará de los siguientes privilegios, franquicias y exoneraciones tributarias. a)...; b)...; c)...; y, d) las costas en cualquier tipo de juicios en que actuare el Instituto, serán siempre en el orden causado.- El estudio de la constitucionalidad o no de la referida disposición, debe hacerse a la luz de lo consagrado en los artículos 46 y 47 de la Carta Magna, ante su estrecha vinculación al fondo del asunto, siendo éstos los principios superiores y rectores de la cuestión a ser dilucidada.-... . El Art. 46 de la Constitución consagra la garantía constitucional de igualdad, en estos términos: "Todos los habitantes de la República son iguales en dignidad y derechos. No se admiten discriminaciones. El Estado removerá los obstáculos e impedirá los factores que las mantengan o las propicien. Las protecciones que se establezcan sobre desigualdades injustas no serán consideradas como factores discriminatorios sino igualitarios". Asimismo, el Art. 47, dispone: "El Estado garantizará a todos los habitantes de la República: 1) la igualdao para el acceso a la justicia, a cuyo efecto allanará los obstáculos que la impidiesen: 2) la igualdad ante las leyes..." De tal garantía constitucional, se deduce que la igualdad jurídica consiste en que la ley debe ser igual para todos los que se encuentren en igualdad de circunstancias, y que no se puede establecer privilegios que concedan a unos lo que se niega a otros bajo las mismas circunstancias. En este aspecto, resulta oportuno traer a colación las palabras de Robert Alexy: "Si no hay ninguna razón suficiente para la permisión de un tratamiento desigual, entonces está ordenado un tratamiento igual' (ALEXY, Robert. Teoría de los Derechos Fundamentales. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid. España. 1993. Pág. 395). En relación con el tema sometido a consideración de esta Sala, se puede percibir que la disposición legal objetada -Art. 29 inciso d) de la Ley N° 2419/2004- lesiona ostensiblemente la garantía constitucional de la igualdad ante la ley, al establecer que las costas procesales en cualquier tipo de juicios en que sea parte el INDERT se impondrán siempre "en el orden causado" Si el Estado como persona jurídica debe litigar con un particular, lo debe hacer en igualdad de condiciones, y el hecho de resultar perdidoso, mal puede constituir una razón para exonerarlo de las costas, en detrimento de los derechos de la contraparte. Resulta oportuno, además, poner de relieve que la cuestión implicada en el presente planteamiento -inconstitucionalidad o no del Art. 29 de la Ley N° 2419/2004- ya fue motivo de análisis de la Sala Constitucional, en ocasión del dictado del Acuerdo y Sentencia N° 493 de fecha 22 de octubre de 2010, en los autos caratulados: "CONSULTA CONSTITUCIONAL EN EL JUICIO: RENATO NETTO SACOMAN Y OTROS C/ INDERT S/ DEVOLUCIÓN DE SUMA DE DINERO Expte N°. 523/2008" Comparto plenamente el criterio expuesto en dicho fallo, y me permito traer a colación los siguientes fundamentos vertidos en el mismo: "...la desigualdad discutida se presenta cuando atendiendo a la norma en estudio, resulta que a los abogados en el posible caso de obtener un resultado favorable a sus pretensiones en el juicio respectivo, no percibirían el monto establecido en la Ley N° 1.376/88 "De Honorarios de Abogado y Procuradores", ni se 2

CORTE SUPREMA DEJUSTICIA 2023 CONSULTA CONSTITUCIONAL EN EL JUICIO: "VICTOR RAMON CABALLERO TORRES C/ INDERT S/ ACCION AUTONOMA DE NULIDAD". ANO: 2021 - N° 1811.-....- 21 •aplicaría la regla establecida en el Código Procesal Civil que prescribe ".La parte vencida en 612131) el juicio deberá pagar todos los gastos de la contraria, aun cuando ésta no lo hubiere si solicitado"(Art. 192), sino que las costas según la normativa cuestionada deberán ser impuestas en todos los casos en el orden causado, sea cual fuera el resultado del juicio, lo cual claramente constituye una desigualdad discriminatoria, en consideración a que ante situaciones iguales deben darse tratamientos iguales. Produciéndose el quiebre del principio de igualdad, cuando dándose los requisitos previos de una igualdad de situaciones entre los sujetos afectados por la norma, se produce un tratamiento diferenciado de los mismos, en razón de una conducta arbitraria o no justificada de los poderes públicos..." Para abonar esta postura, me permito agregar lo que, en esa misma línea, señala Zarini, en cuanto a que el concepto de igualdad debe tomarse en sentido amplio. No solo la igualdad ante la ley como expresa textualmente el Art. 46, sino en la vasta acepción con que la emplea Bidart Campos: "igualdad jurídica". Es decir, que no es sólo la igualdad ante el legislador que sanciona la ley, sino también ante todo acto normativo (decreto, resolución, ordenanza, etc.). Se extiende, además, a los otros campos de actuación del Estado (igualdad ante la Administración y ante la jurisdicción) y comprende, asimismo, la esfera privada (igualdad ante y entre particulares). (Zarini, Helio Juan, obra "Derecho Constitucional" Editorial Astrea, Bs. As. año 1992, Pág. 385). En definitiva, la garantía de igualdad ante ley debe ser observada también por el Estado y sus entes en su relación con los particulares, no solo en el ámbito administrativo, sino también en el ámbito jurisdiccional, mas, la norma legal cuestionada propicia un trato privilegiado a favor del Estado y en perjuicio de quienes litiguen contra el mismo, ya sea como demandante o demandado. .- Por los fundamentos que anteceden, considero que corresponde declarar la inconstitucionalidad del Art. 29 de la Ley N° 2419/04, en su parte cuestionada, especificamente el inc. d), por ser violatorio de la garantía constitucional de la igualdad consagrada en los Arts. 46 y 47 de la Constitución. Así voto. A su turno el Doctor RÍOS OJEDA dijo: . 1. Por A.I. N° 509 de fecha 29 de julio de 2021, dictado por el Tribunal de Apelación Civil y Comercial, Primera Sala, de la Capital, se ordenó la remisión de los autos "VICTOR RAMON CABALLERO TORRES C/ INDERT SI ACCION AUTONOMA DE NULIDAD" a la Corte Suprema de Justicia. La citada remisión, dice el fallo, fue realizada en virtud a lo establecido en el art. 18 inc. a) del Código Procesal Civil, a efectos de que ésta Sala de la Corte se expida sobre la constitucionalidad o no del artículo 29 de la ley 2419/2004 "Que crea el Lastituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra", disposición que el mencionado órgano, colegiado colisionaría con los artículos 46 y 47 de la Constitución Nacional. -... 18 del Código Procesal Civil, establece cuanto sigue: "Facultades A ordenatorias e instructorias. Los jueces y tribunales podrán, aun sin requerimiento de parte: a) remitir el expediente a la Corte Suprema de Justicia, ejecutoriada la providencia de autos, a los efectos previstos por el artículo 200 de la Constitución, siempre que, a su juicio, una ley, decreto u otra disposición normativa pueda contraria a reglas constitucionales.. 4. En primer lugar, la norma de remisión contenida en el artículo 18 inciso a) del Código Procesal Civil, que faculta la elevación de los autos a la Corte a los efectos previstos en el Artículo 200 de la Constitución, se refiere, en realidad, a la Constitución dictada en el año 1967 que a la fecha se encuentra total y absolutamente derogada. Cabe aclarar que el propio articulo 200 de la Constitución de 1967 tampoco hacia referencia a la via de la consulta constitucional, contemplando únicamente la acción y excepción Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Dr. Xíctor Blos Ojeda Ministro

de inconstitucionalidad. Es decir, "el artículo 18 inciso a) hace una remisión' a una Constitución derogada que en su propio contenido desconoce la existencia de la via que motiva la remisión en primer lugar." . Al derogarse la Constitución de 1967, el mencionado art. 18 inc. a) del CPC quedó automáticamente sin el más mínimo sustento en nuestro Estado Constitucional y Democrático que no ha validado estas dos normas (Constitución de 1967 y art. 18 inc. a) del CPC) aprobadas en plena dictadura. 5. El Artículo 137 de la Constitución Nacional vigente, es claro en cuanto a la prelación de las normas jurídicas, y contundente al determinar que carecen de validez todas las disposiciones o actos de autoridad opuestos a lo establecido en ella. 6. En cuanto a la administración de justicia, el Artículo 247 de nuestra carta magna, al tiempo de señalar que el poder judicial en todas sus instancias es el custodio de la misma, le atribuye la función de interpretar, cumplir y hacerla cumplir. Es importante también agregar que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha precisado que los Estados no solo deben realizar el control de constitucionalidad, sino también el de convencionalidad, "evidentemente en el marco sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes... , estableciendo, finalmente, que el control de convencionalidad recae en "cualquier autoridad pública y no solamente el Poder Judicial'3 7. Respecto al caso sometido a estudio - consulta constitucional, las leyes dictadas con posterioridad a la Constitución del año 1992, carecen de regulación sobre el tema. Establecida nuestra tesis de carencia normativa para el planteamiento oficioso del control de constitucionalidad -mal denominada consulta constitucional*- cabe ahora preguntarse ¿qué camino debe seguir un juzgador ante la situación de tener que resolver un litigio al que resulta aplicable una norma que considera inconstitucional? La respuesta se encuentra establecida en la norma fundamental y es coherente con todo nuestro diseño constitucional. La interpretación de normas constitucionales y convencionales es una labor que compete a todos los órganos del Poder Judicial, y a autoridades con competencia para aplicar normas jurídicas, no competencia única y exclusiva de la Corte Suprema de Justicia, que sí tiene la facultad de declarar la inaplicabilidad de las normas y la nulidad de las resoluciones judiciales (Artículos 259 numeral 5 y 260 de nuestra Carta Magna). 8. Néstor Pedro Sagües, enseña que la interpretación por parte de todos los miembros del Poder Judicial, se corresponde con la dimensión "constructiva" del Control de Constitucionalidad. En ese sentido, expresa que "...en rigor de verdad, en este trabajo, todos los jueces son jueces constitucionales... ningún juez podría darse el lujo de hacer funcionar una norma subconstitucional, prescindiendo del enfoque constitucionalista de esa misma norma. Es decir, que le toca, inevitablemente, interpretarla, adaptarla, conformarla, armonizarla, rescatarla, reciclarla y aplicarla, 9. Juan Carlos Mendonca, concretamente afirmó: "Hoy día, bajo la vigencia de la Constitución de 1992, la cuestión quedó resuelta en el sentido apuntado: a favor de la competencia de todos los órganos jurisdiccionales para hacer la interpretación de la 'En la Carta Magna del año 1.967, encontramos por primera vez regulado de forma expresa el control c onstitucional, concretamente en su artículo 200. El mismo rezaba cuanto sigue: "La Corte Suprema de Justicia tendrá facultad para declarar la inconstitucionalidad de las leyes y la inaplicabilidad de las disposiciones contrarias a esta Constitución, en cada caso concreto y en fallo que sólo tendrá efecto con relación a ese caso. El procedimiento podrá iniciarse por acción ante la Corte Suprema de Justicia, y por excepción en cualquier instancia, y se elevarán sus anteced entes a dicha Corte. El incidente no suspenderá el juicio, que proseguirá hasta el estado de sentencia". - Ortiz Rodríguez, J. F. (2017). Control Constitucional - la consulta constitucional. Revista Jurídica De La Universidad Americana, 5(1). Rec uperado a partir de https://revistacientifica.uamericana.edu.py/index.php/revistajuridicaua/article/view/171. = Corte IDH. Sentencia del 24 de noviembre de 2006. Caso Trabajadores Cesados del Congreso Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo Reparaciones y Costas. " Corte IDH. Sentencia de 24 de febrero de 2011. Fondo y Reparaciones y Costas. Caso Gelman vs. Urug uay. 4 "No es una consulta que el Juez o Tribunal formula a la Corte Suprema de Justicia. Es un sometimie nto oficioso de una cuestión constitucional; es decir, un sometimiento de oficio a la Corte Suprema de Justicia en una c uestión en que la norma aplicable a la solución del conflicto puede ser inconstitucional" Mendonca, J.C. (2007). Cuestiones constitucionales (p.86). Asunción: Litocolor S.R.L. " Empalmes entre el control de constitucionalidad y el de convencionalidad. La "Constitución Convenc ionalizada". Néstor Pedro Sagües. Librotecnia. Centro de Estudios Constitucionales de Chile. Santiago de Chile. 2014. 4

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA CONSULTA CONSTITUCIONAL EN EL JUICIO: "VICTOR RAMON CABALLERO TORRES C/ INDERT SI ACCION AUTONOMA DE NULIDAD". ANO: 2021 - N° 1811.- 20 , como integrantes del Poder Judicial. O sea que la facultad de control es compartida en este caso por la Corte Suprema de Justicia con los demás órganos jurisdiccionales"® Ja norma consagra dos principios: 'el de la lex superior, al declarar que la Constitución es la ley suprema de la República; y el principio de jerarquía', al establecer el orden de prelación de los instrumentos normativos, que lleva la consecuencia de que la norma más débil cede ante la norma más fuerte. En lo cual consiste finalmente, el principio de lex superior" 11. El principio de supremacía constitucional "postula que todo el complejo normativo jurídico se organiza en base a un orden de prelación de normas que necesariamente debe ser respetado a fin de evitar contradicciones internas que hagan colapsar el sistema. Según el modelo adoptado (o si se prefiere, adaptado) por la República del Paraguay, es la Corte Suprema de Justicia la encargada final de velar por el respeto y el mantenimiento de dicho orden... 12. Pablo Villalba Bernié, ha dicho de manera lúcida que "La noción de supremacía constitucional es uno de los puntos angulares sobre los que reposa el ordenamiento jurídico, implicando reconocer a la Constitución como norma fundamental del Estado, ubicada en la cima de la pirámide jurídica, todo el ejido legal estructurado alrededor del imperio de la Constitución, nada por sobre ella, todo dentro de ella. Trasluce erigir a la Constitución en fuente y fundamento del orden legal, cuya misión fundamental consiste en regular la vida humana en sociedad'9 13. Finalmente, el Dr. Manuel Ramírez Candia, sin duda, ya expresó con anterioridad la tesis que hoy sostenemos, al referir que: " ...para dejar de aplicar una norma que se considera inconstitucional no se requiere que previamente inconstitucionalidad, pues el magistrado tiene la obligación de fundar su fallo, en primer lugar, en la Constitución, por lo que de encontrar una antinomia entre la Constitución y la ley, debe proceder a la aplicación de la Constitución, en aplicación al criterio de jerarquía. Esto implica que el magistrado podrá dejar de aplicar la ley que reputa inconstitucional, por el criterio de jerarquía como mecanismo de resolución de antinomia, sin necesidad de requerir la declaración de inconstitucionalidad por vía de la Consulta"°. 14. En definitiva, en todo proceso, el juzgador, cualquiera fuera su instancia, al advertir la incompatibilidad de un acto normativo cualquiera aplicable al caso, con principios, derechos y garantías constitucionales; deberá -por el principio de jerarquía- aplicar directamente la Constitución o los Tratados, Convenios y Acuerdos Internacionales aprobados y ratificados por el Paraguay, es decir, todos los jueces y todas las juezas de la República deben ejercer los controles de constitucionalidad y convencionalidad de las leyes. Con ello se satisface igualmente el mandato del artículo 256 de la norma fundamental, que, con claridad y, en primer término, expresa: "Toda sentencia Judicial debe estar fundada en esta Constitución... 15. En consecuencia, ante la falta de normas que estipulen la vía de consulta como mecanismo de control de constitucionalidad y en atención a las facultades interpretativas y de aplicación con que cuentan todos los jueces de la República, la ° Algunos problemas constitucionales. Juan Carlos Mendonca. Intercontinental Editora. 2011. Pág. 47. La interpretación Literal en el Derecho, Juan Carlos Mendonca. Intercontinental. Año 201g. Pág. 85 8 Amaya, J.A. (2014). La Jurisdicción Constitucional. Asunción, Paraguay: La Ley Paragyaya. Pág.88. 2 Dia Bernis, Pablo, Sistema Interamericana de Derechos Humanos, Na Ley Jaraguz a, Asunción, I° Controloc Constitucionalidad. Manuel Ramirez Candia. Arandurá. 201P. PAg. 7 Liberto Zuez 1bog.f or Kakon Martin cocretai

pretensión esbozada por el Tribunal de Apelación Civil y Comercial, Tercera Sala, de la Capital, debe ser rechazada por improcedente. A su turno el Doctor MARTÍNEZ SIMÓN manifestó que se adhiere al voto del Ministro preopinante, Doctor DIESEL JUNGHANNS, por los mismos fundamentos.- Con lo que se dio por terminado el acto, firmando SS.EE., todo por ante mí, de que certifico, quedando acordada la séntencia que inmediatamente sigue: Dr. Victor Ríos Ojeda Ministro Ahog. suilo c. Pal Secret SENTENCIA NÚMERO: 284 Asunción, 20 de Marto de 2023 .- VISTOS: Los méritos del Acuerdo que anteceden, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Sala Constitucional RESUELVE: TENER por evacuada la consulta y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad del Art. 29 de la Ley N° 2419/04 Que crea el Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra", específicamente el inc. d), con relación al caso concreto. ANOTAR y registrar. 4tiaez Sim listro Dr. Victor Ríos Ojeda Ministro Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Ante mí: iCI SM eenere 1VO