Jurisprudencia CSJ

JUICIO: “LUIS ALBERTO MARÍA SALDIVAR MARTÍNEZ C/ RES. 55. ACTA 28, DEL 13/06/19 Y RES. CONFIRMATORIA FICTA DICT. POR EL CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN DE LA CAJA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DE EMPLEADOS DE BANCOS Y AFINES” Asunción, 21 de septiembre de 2022 VISTO: Los recursos de nulidad y apelación interpuestos por la parte actora contra el A.I. N° 815 de fecha 23 de noviembre de 2020, dictado por el Tribunal de Cuentas Primera Sala, y: **CONSIDERANDO** OPINIÓN DE LA MINISTRA MARÍA CAROLINA LLANES: Por la resolución recurrida el Tribunal de Cuentas Pri mera Sala resolvió: “1) HACER LUGAR, a la Excepción de Falta de Acción opuesta por la parte demandad a en el presente juicio promovido por Luis Alberto Saldivar contra la Resolución N° 55. Acta N° 28 d el 13 de junio de 2019 dictada por el Consejo de Administración de la Caja de jubilaciones y Pension es de Empleados de Bancos y Afines y, en consecuencia; 2) DECLARAR LA INADMISIBILIDAD, de la present e demanda Contencioso Administrativa, conforme a los fundamentos esgrimidos en la presente resolució n; 3) ORDENAR el archivo de estos autos; 4) COSTAS a la perdida, conforme al Art. 192 y 194 del C.P. C.; 5) ANOTAR, registrar, notificar y remitir ejemplar a la Excmo. Corte Suprema de Justicia” RECURSO DE NULIDAD: la parte recurrente no fundó de manera expresa este recurso. Por otro lado, no s e observan en la resolución recurrida vicios o defectos que ameriten la declaración de oficio de su nulidad en los términos autorizados por los Arts.113 y 404 del C.P.C. Por ello corresponde declarar desierto este recurso. Es mi voto. RECURSO DE APELACIÓN: El representante de la parte actora- Luis Alberto Saldivar- expresa agravios e n los términos del escrito obrante a fs. 70/72 de autos, y manifiesta textualmente: “…Como se puede observar claramente, mi mandante ha cumplido el Art.22 que trasccribe y menciona el Tribunal de Cuen tas, puesto que, al haber presentado el recurso de reconsideración dentro del término legal, los pla zos procesales se suspenden puesto que citando nuevamente el Art.22 de la Ley 2856/2006: recién una vez “Resuelta la reconsideración, ésta podrá ser recurrida ante el Tribunal de Cuentas, de acuerdo a lo establecido en el Artículo 63 de la presente Ley… con manifiesta parcialidad el Tribunal de Cuen tas hace mención a lo dispuesto en el Art.62 de la Ley 2856/2006, que se contrapone al Art. 22 del m ismo cuerpo legal, sin analizar que existe duda verdadera en cuanto al sentido o alcance de la norma s legales contrapuestas, de las cuales mi mandante no es responsable, ante lo cual apelamos al princ ipio jurídico que establece que en caso de duda en la hermenéutica de la norma, como es el caso pres ente, se favorecerá al trabajador, "In dubio pro operario...En virtud de las disposiciones antes” Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candil MINISTRO Ma. Carolina Llanes O. Ministra

transcriptas la actora tiene las opciones de promover la demanda solo contra la resolución del Conse jo de Administración de la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Empleados de Bancos y Afines o tambié n contra el recurso de reconsideración que puede o no promover, que en el caso de autos se promovió, pero la demandada, no resolvió, lo que significa que el plazo para recurrir ante los Aquens aún no se ha iniciado... El Tribunal de Cuentas, en la resolución recurrida, toma como notificación la fech a de la promoción del recurso de reconsideración, pero desecha el mismo recurso de reconsideración e n tanto y en cuanto que aún no ha corrido el plazo porque la reconsideración nunca se ha resuelto, e s ficta...La resolución del Tribunal de Cuentas declara inadmisible la demanda por el tiempo transcu rrido para plantearlo, pero se olvida que se ha promovido una demanda que consta de dos partes insep arables y que aún no ha transcurrido el plazo para la promoción de la demanda en el tiempo de promov erlo...Que el Art. 62 de la ley No. 2856/06 en concordancia con el Art. 1de la ley 4046 / 2010 arrib a transcripto dice: "Las resoluciones que dicte el Consejo serán apelables ante el Tribunal de Cuent as dentro del plazo de (DIEZ Y OCHO) días de la notificación que pueda ser hecha por nota, acta nota rial o telegrama colacionado, se concederán...si nos fijamos en autos, no se encuentra ninguna nota, ni acta notarial ni telegrama colacionado, por lo que hasta la fecha mi poderdante aún no ha sido n otificado de la resolución recurrida por lo que a la fecha de la presentación de esta demanda, nueva mente sostenemos no ha corrido NINGUN plazo para accionar ante el Tribunal de Cuentas, por lo que la excepción de falta de acción es improcedente...". Concluye sus pretensiones solicitando -previo trá mite de rigor- se dicte sentencia revocando la resolución recurrida y haciendo lugar a la excepción de prescripción. El representante de la parte demandada- Caja de Jubilaciones y Pensiones de Empleados Bancarios y Af ines-, contesta los agravios conforme se desprende del escrito obrante a fs. 76/78, sosteniendo en r esumidas líneas que "...el argumento expuesto por la adversa resulta ser, justamente, el motivo por el cual mi parte considera procedente la excepción de falta de acción en contra de la supuesta resol ución ficta por cuanto que, al no haber resolución ficta denegatoria respecto del recurso de reconsi deración, la acción contenciosa administrativa no se halla habilitada, puesto que tal acción presupo ne la existencia de una resolución, cosa que como el propio recurrente menciona , hasta la fecha, no hay....Con relación a la Resolución 55/2019, el Sr. Luis Saldivar sostuvo que e s falso que la acción contenciosa administrativa haya sido promovida fuera del plazo legal de 18 día s hábiles, puesto que dicho plazo legal había quedado suspendido por efecto de la presentación del r ecurso de reconsideración en fecha 25 de junio del 2021...Empero, contrariamente a lo manifestado po r el recurrente, el art. 62 de la Ley 2856/06, en concordancia con el art. 1 de la Ley 4046/2010, ex presa que la acción contenciosa administrativa debe ser promovida dentro del plazo de 18 días hábile s, sin que dependa del recurso de reconsideración. Esto significa que el recurso de reconsideración no interrumpe el plazo de 18 días hábiles para promover la respectiva acción contenciosa administrat iva. Lo único que hace el recurso de reconsideración es tratar de generar una nueva resolución admin istrativa, la cual, en su caso, también puede ser objeto de impugnación a través de la acción conten ciosa administrativa dentro del plazo de 18 días hábiles, pero bajo ninguna circunstancia el recurso de reconsideración interrumpe el plazo, para promover la acción contenciosa...Pues bien, se había m encionado que el Sr.

JUICIO: “LUIS ALBERTO MARÍA SALDIVAR MARTÍNEZ C/ RES. 55. ACTA 28, DEL 13/06/19 Y RES. CONFIRMATORIA FICTA DICT. POR EL CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN DE LA CAJA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DE EMPLEADOS DE BANCOS Y AFINES” Luis Saldivar, al momento de interponer el recurso de reconsideración en fecha 25 de junio del 2019, en contra de la Resolución 55/2019, también se había dado por notificado de la misma, lo que signif ica que el plazo de 18 días hábiles para promover la presente acción contra dicha resolución tuvo in icio el día 26 de junio del 2019 y, por tanto, culminó el día el 22 de julio del 2019, a las 09:00 h oras...”. Empero, el Sr. Luis Saldivar recién promovió la demanda contenciosa administrativa el día 26 de agosto del 2019. En otras palabras, la acción contenciosa administrativa en contra de la Resol ución 55/2019 se encuentra totalmente caduca por el mero transcurso del tiempo, razón por la cual aq uel carece de acción para promoverla...” Finaliza el escrito de contestación, solicitando sea confir mado el auto apelado. Expuestas las pretensiones de las partes, corresponde analizar si la resolución dictada por el Tribu nal de Cuentas, por la cual se hace lugar a la excepción planteada y declara la inadmisibilidad de l a demanda, se encuentra ajustada a las disposiciones legales. Haciendo un recuento de las actuaciones de autos, se observa que en fecha 13 de junio de 2019, el Co nsejo de Administración de la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Empleados de Bancos y Afines, dict ó la Resolución N° 55/19 resolviendo la autorización de traslado del funcionario Luis Saldivar. Post eriormente, en fecha 25 de junio de 2019, el accionante plantea reconsideración contra la mencionada resolución, sin respuesta por parte de la administración. Cabe mencionar que el recurso de reconsideración se encuentra previsto en la Ley N° 2586/05 que sust ituyen las leyes Nros. 73/91 y 1802/01 “DE LA CAJA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DE EMPLEADOS BANCARIO S DELPARAGUAY” en su Artículo 22 al establecer: “Las resoluciones del Consejo podrán ser objeto de r econsideración, dentro de los cinco días hábiles de la notificación a los interesados. Resuelta la r econsideración, ésta podrá ser recurrida ante el Tribunal de Cuentas, de acuerdo a lo estipulado en el Artículo 63 de la presente Ley”. Por otro lado, el art 62 del mismo cuerpo legal dispone: “La Caja actúa como órgano administrativo e n relación al otorgamiento de las jubilaciones y pensiones, y en todo lo que se refiere a la aplicac ión de esta Ley. Las resoluciones que dicte el Consejo, serán apelables ante el Tribunal de Cuentas dentro del plazo de ocho días de la notificación, que puede ser hecha por nota, acta notarial o tele grama colacionado. Se concederán los mismos sin efecto suspensivo. Los recursos contra las resolucio nes del Consejo de Administración de la Caja deberán ser interpuestos en forma diligente ante el Tri bunal de Cuentas, sin que dependa de la reconsideración previa señalada en el Artículo 22 de la pres ente Ley”. Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candil MINISTRO Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra

Conforme a la normativa transcripta, la resolución del consejo es recurrible directamente ante el Tr ibunal de Cuentas, ello independientemente de haber sido opuesta la reconsideración contra el acto a dministrativo, pues ésta no impide que se plantee la demanda judicial. Así, establecida que la reconsideración no interrumpe el plazo para plantear la demanda, corresponde determinar cuál es el plazo con que cuenta el señor Luis Alberto María Saldivar Martínez para recur rir la resolución N° 55/2019. Al respecto la Ley N° 4046/10, establece en relación al plazo para interponer la demanda en su art. 1º al disponer: “...Art. 4º El recurso de los contencioso administrativo contra toda resolución admi nistrativa deberá interponerse dentro del plazo de dieciocho días…” y por otro lado al tratarse la p resente causa de un funcionario de la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Empleados Bancarios y Afin es es aplicable el Código Laboral, ello conforme al art. 4º de la Ley N° 2586/05 dispone que: “La Ca ja en su relación laboral con el personal se regirá por el Código Laboral.” De esta disposición se t iene que las cuestiones relacionadas a los funcionarios de la Caja se rigen por el Código Laboral y en relación a las prescripciones esta normativa dispone: Art. 399º. “Las acciones acordadas por este Código o derivadas del contrato individual o colectivo de condiciones de trabajo, prescribirán al a ño de haber ellas nacido, con excepción de los casos previstos en los artículos siguientes. Art. 400 º.- Prescribirán a los sesenta días: a) La acción para pedir nulidad de un contrato de trabajo celeb rado por error. En este caso, el término correrá desde que el error se hubiese conocido; b) La acció n de nulidad de un contrato de trabajo celebrado por intimidación. El término se contará desde el dí a en que cesase la causa; c) La acción para dar por terminado un contrato de trabajo por causas lega les. El término correrá desde el día en que ocurrió la causa que dio motivo a la terminación; d) La acción para reclamar el pago por falta del preaviso legal. El término correrá desde la fecha del des pido; y, e) La acción para reclamar indemnización por despido injustificado del trabajador, o el pag o de daños y perjuicios al empleador, por retiro injustificado del trabajador. El término correrá de sde el día de la separación de aquél”. Los artículos de las leyes transcriptas se encuentran vigentes, pues no fueron derogadas por ninguna normativa de manera expresa. Estas leyes establecen diferentes plazos de prescripciones para accion ar en sede judicial; por ello, debemos analizar cuál de estas normativas debe ser aplicada en la pre sente causa, al respecto, cabe señalar que estamos ante una acción donde se discute cuestiones relac ionadas a un trabajador de la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Empleados de Bancos y Afines; es d ecir, se ventilan cuestiones de contenido laboral y como tal debemos velar que sea aplicada la norma que precautele los derechos de los mismos, es decir la norma que especialmente rija para resolver c uestiones laborales, ellos teniendo en cuenta que la norma especial desplaza a la general para su ap licación al caso concreto. Así, la Ley N° 2586/05, norma de manera especial a la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Empleados de Bancos y Afines, por ello prevalece sobre la ley N° 4046/2010, que es una ley general para todas las acciones contencioso administrativa. No obstante, esta ley regula para todas las actividades de la institución demandada y teniendo

**CORTE SUPREMA DE JUSTICIA** JUICIO: “LUIS ALBERTO MARÍA SALDIVAR MARTÍNEZ C/ RES. 55. ACTA 28, DEL 13/06/19 Y RES. CONFIRMATORIA FICTA DICT. POR EL CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN DE LA CAJA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DE EMPLEADOS DE BANCOS Y AFINES” en cuenta que la propia normativa de esta institución, para la cuestiones relacionadas al trabajador y la Caja, remite al Código Laboral de manera expresa (art 4° de la Ley N° 2586/05), entonces consi derando que la propia ley que rige para la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Empleados de Bancos y Afines, remite para dirimir las cuestiones suscitadas entre los funcionarios y esta institución y q ue esta Ley es exclusivamente para los trabajadores, corresponde que sea aplicada el Código Laboral para determinar cuál es el plazo que tenía el señor para reclamar la legalidad o ilegalidad de la Re solución N° 55 de fecha 13 de junio de 2019. Entonces, conforme a lo expuesto, el plazo con que cuenta el señor Luis Alberto María Saldivar Martí nez para plantear la demanda contra la Resolución N° 55 de fecha 13 de junio de 2019, dictada por el Consejo de Administración de la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Empleados de Bancos y Afines, e s la establecida en el Código Laboral. Al respecto el art. 399 transcripto líneas más arriba, establece el plazo de sesenta días y un año, el primer plazo es para 1) La acción para pedir nulidad de un contrato de trabajo celebrado por erro r; b) La acción de nulidad de un contrato de trabajo celebrado por intimidación; c) La acción para d ar por terminado un contrato de trabajo por causas legales; d) La acción para reclamar el pago por f alta del preaviso legal; y, e) La acción para reclamar indemnización por despido injustificado del t rabajador, o el pago de daños y perjuicios al empleador, por retiro injustificado del trabajador y e l segundo es para las acciones acordadas por este Código o derivadas del contrato individual o colec tivo de condiciones de trabajo. Analizada la Resolución recurrida se constata que la cuestión es relacionada a las condiciones de tr aslado del funcionario, entonces el plazo que tenía para recurrir en sede jurisdiccional es el de 1 año. Dicho esto, corresponde analizar las constancias de autos a fin de determinar desde cuando comenzó a computarse el plazo (1 año) para plantear la demanda. Así se tiene que el accionante tomó conocimie nto de la Resolución N° 55 de fecha 13 de junio de 2019 el 25 de junio de 2019, fecha en que plantea el recurso de reconsideración ( Fs. 325-327), y la demanda fue plantada en fecha 26 de agosto de 20 19; es decir dentro del plazo de 1 año. Por tanto, corresponde hacer lugar el recurso de apelación y en consecuencia revocar el A.I N° 815 d e fecha 23 de noviembre de 2020, dictado por el Tribunal de Cuentas Primera Sala, por los fundamento s expuestos más arriba. Firma: López Francisco Fecha: 21 SEP. 202 Abog. Karimy Penoni Secre. Jurídica Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candil MINISTRO Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra

En cuanto a las costas, las mismas deben imponerse en el orden causado, ello considerando la manera que fue resuelta la cuestión y la facultad conferida por el art. 9 de la Ley 1462/35. Es mi voto. **OPINIÓN DEL MINISTRO RAMÍREZ CANDIA:** En cuanto al **recurso de nulidad**, me adhiero al voto de la Ministra MARÍA CAROLINA LLANES OCAMPOS, por compartir los mismos fundamentos. En cuanto al **recurso de apelación**, concuerdo con la conclusión expuesta por la Ministra Preopina nte, pero en base a los siguientes fundamentos: Como antecedente del presente caso, se observa que en la instancia inferior el representante de la C AJA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DE EMPLEADOS DE BANCOS Y AFINES (parte demandada) ha opuesto **EXCEP CIÓN DE FALTA DE ACCIÓN** como de previo y especial pronunciamiento (fs. 46/52), habiendo resuelto e l Tribunal de Cuentas HACER LUGAR a dicha excepción por medio del Auto Interlocutorio recurrido, sos teniendo que la demanda fue instaurada fuera del plazo de 18 días que determina la Ley Nro. 4046/10. Examinada la fundamentación expuesta en la excepción se verifica que, si bien el Abg. MARTIN RIERA D UARTE denomina su planteamiento como **"EXCEPCIÓN DE FALTA DE ACCIÓN"**, en realidad la cuestión pla nteadas refiere más a la **prescripción de la acción**, pues la fundamentación del excepcionante se centra en el plazo para que opere la denegatoria ficta y el vencimiento del plazo para accionar, por lo que –independiente a la denominación de la excepción- debe ser analizada la cuestión que efectiv amente fue planteadada por el demandado, en aplicación de la máxima **"cura novit curia"** (el Juez conoce el derecho), establecido en el art. 159 inc. e) del C.P.C. A tal efecto, en el análisis propuesto, se debe iniciar con la mención del acto administrativo impug nado. En ese sentido, la demanda contencioso-administrativa se promueve en fecha 26 de agosto de 201 9 (fs. 23/26) contra: **1) Resolución Nro. 55, Acta Nro. 28, del 13 de junio de 2019** (fs. 35), dic tada por el CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN de la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Empleados de Bancos y Afines, por la que se resolvió AUTORIZAR el traslado del funcionario LUIS SALDIVAR a la División A portes dependiente de la Agencia Quinta Ycuá Ybumí de la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Emplead os de Bancos y Afinés, a partir del 19 de junio de 2019; **2) Resolución confirmatoria ficta**. Al analizar la cuestión sometida a consideración, es necesario mencionar que en el presente caso **n o está en discusión la norma aplicable en cuanto al plazo legal** para la interposición de la demand a contencioso-administrativa, pues ambas partes (actor y demandado) sostienen la aplicación de la Le y Nro. 4046/2010 que determina el plazo de **18 días**. No obstante, debido a lo expuesto por la Min istra Preopinante, corresponde realizar las siguientes consideraciones: Es cierto que la Ley Nro. 2856/05 "Que sustituye las Leyes Nros. 73/91 y 1.802/01 de la Caja de Jubi laciones y Pensiones de Empleados Bancarios del Paraguay" establece en sus artículos 4 y 26 que, en relación al régimen jurídico aplicable a la relación laboral

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA JUICIO: “LUIS ALBERTO MARÍA SALDIVAR MARTÍNEZ C/ RES. 55. ACTA 28, DEL 13/06/19 Y RES. CONFIRMATORIA FICTA DICT. POR EL CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN DE LA CAJA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DE EMPLEADOS DE BANCOS Y AFINES” Entre la Caja Bancaria y su personal, se deberán regir en lo pertinente por el Código de Trabajo; pe ro, en cuanto al plazo para interponer la demanda contencioso-administrativa, se debe analizar las s iguientes normas y los plazos que disponen: 1) La Ley Nro. 2856/05 establece el plazo de 8 días para recurrir las resoluciones dictadas por el Consejo (art. 62); 2) El Código de Trabajo, sancionado po r Ley Nro. 213/93, establece el plazo de un año y de 60 días para accionar judicialmente (arts. 399 y 400); 3) La Ley Nro. 4046/2010 “Que modifica el artículo 4 de la Ley Nro. 1.462/1935 que establece el Procedimiento para lo Contencioso Administrativo” establece el plazo de 18 días para la promoció n de la demanda. Así, conforme a lo planteado concurre la situación de antinomia normativa, porque las normas legales citadas establecen plazos diferentes para la promoción de la demanda. En ese sentido, es importante señalar que la antinomía es un conflicto de normas, se da cuando un caso concreto es susceptible de dos o más soluciones con base a normas presentes en el sistema jurídico, como ocurre en el presente caso. En efecto, se plantea un conflicto de normas (antinomia), por lo que, a fin de resolver esta cuestió n, se debe recurrir a la dogmática jurídica que establece tres criterios para la solución de las ant inomias legales, que conforme al autor Italiano Bobbio (1997) son los siguientes: 1) Criterio Cronol ógico; 2) Criterio Jerárquico; 3) Criterio de especialidad. Al respecto, el citado autor señala que: El criterio cronológico, denominado también de la lex posterior, es aquel según el cual entre dos n ormas incompatibles prevalece la posterior: lex posterior derogat priori… El criterio jerárquico, de nominado también la lex superior, es aquel según el cual de dos normas incompatibles prevalece la no rma jerárquicamente superior: lex superior derogat inferiori... El tercer criterio, llamado precisam ente el de la lex specialis, es aquel con base en el cual de dos normas compatibles, la una general y la otra especial (o de excepción) prevalece la segunda: lex specialis derogat generali (Bobbio, 19 97, p.192-195). Antes de determinar cuál es el criterio de solución de antinomia aplicable al caso en estudio, corre sponde señalar que entre las normas en conflicto se presentan las siguientes particularidades: 1) La Ley Nro. 4046/10 es una norma dictada con posterioridad a la Ley de Nro. 2856/05 y al Código de Tra bajo que fue sancionado por Ley Nro. 213/93; 2) Las tres normas en conflicto son de igual jerarquía; 3) La Ley Nro. 2856/05 es una norma especial para la Caja Bancaria; El Código de Trabajo es una nor ma de aplicación general a los trabajadores, aplicable en algunos casos –como el presente Cesar M. Diesel Dunghanns Ministro CSI Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra 1 Bobbio, N. (1991). Teoría General del Derecho (2da. ed.). Santa Fe de Bogotá, Colombia: Editorial Temis S.A. Abog. Karinna Paredes Secretaria Manuel Dejesús Ráez Candi Ministro de Justicia y Derechos Humanos

juicio- para trabajadores del sector público; La Ley Nro. 4046/10 es una norma general aplicable a t odos los procesos contenciosos administrativos. Por consiguiente, aplicando el **criterio cronológico**, se tiene que la Ley Nro. 4046/10 es una nor ma posterior a la Ley Nro. 2856/05 y al Código de Trabajo, por lo que -conforme a este criterio de s olución de antinomia- el plazo para promover la acción contencioso-administrativa es de 18 días. Por otra parte, aplicando el **criterio de especialidad**, se tiene que la norma establecida en la L ey Nro. 2856/05 es especial para la Caja Bancaria, mientras que el Código del Trabajo y la Ley Nro. 4046/10 son normas generales, la primera (Ley Nro. 2856/05) establece el plazo de 8 días para impugn ar las resoluciones del Consejo ante el Tribunal de Cuentas. Cuando se presenta un problema hermenéutico, en este caso, un conflicto entre los criterios cronológ icos y de especialidad, **se debe aplicar el criterio cronológico** por ser la última voluntad del l egislador, conforme enseña el autor Bobbio (1997) en los términos siguientes: “El criterio cronológi co; denominado también lex posteriori, es aquel que entre dos normas incompatibles prevalece la post erior: lex posterori derogat priori”. Es regla general del derecho que la voluntad de una misma pers ona, es válida el último en el tiempo. La regla contraria obstaculizaría el progreso jurídico y la g radual adaptación del derecho a las exigencias sociales” (p.192)². Por lo tanto, ante un conflicto entre normas de igual jerarquía, como en el caso que nos ocupa, la s olución al conflicto es la aplicación del **criterio cronológico**. La norma anterior en el tiempo d ebe considerarse abrogada, porque la norma posterior prima sobre la anterior, esto teniendo en cuent a que, si bien la Ley Nro. 2856/05 es la norma especial, la determinación de cuál es la ley aplicabl e no puede ser resuelta con el criterio de especialidad, pues la Ley Nro. 4046-julio/10 es una norma posterior y, además, en su art. 2 -última parte- determina que “**quedan derogadas todas las dispos iciones legales que establecen un plazo distinto al establecido en esta Ley**, por lo que existe una derogación general de cualquier otra norma que establezca un plazo diferente al de los 18 días, es decir, la norma deja sin efecto en forma genérica toda disposición contraria, sea que esté contenida en una ley especial o general, por lo tanto, la Ley Nro. 2856/05 y el Código del Trabajo –al establ ecer plazos distintos- son alcanzadas por la derogación en cuanto al plazo para interponer la acción contencioso-administrativa, quedando sin efecto. Por consiguiente, con la derogación establecida en la Ley Nro. 4046/10 en su art. 2 –última parte- s e “deja sin efecto en forma genérica «todas las disposiciones contrarias» al mismo, «contenidas en l as leyes genéricas o especiales»… la derogación es tácita, porque si es cierto que también en este c aso la voluntad derogatoria está explícitamente manifestada por el legislador, la derogación resulta rá de que las disposiciones anteriores devengan contrarias a las nuevas” (Mendonca, 2000, p.108)³. ² Bobbio, N; op. cit. ³ Mendonca, J.C. (2000). **Conocimiento, validez y derogación de normas jurídicas: Los principios Ge nerales**. Asunción, Paraguay: Litocolor SRL.

JUICIO: "LUIS ALBERTO MARÍA SALDIVAR MARTÍNEZ C/ RES. 55. ACTA 28, DEL 13/06/19 Y RES. CONFIRMATORIA FICTA DICT. POR EL CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN DE LA CAJA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DE EMPLEADOS DE BANCOS Y AFINES" De esta forma, a partir de la promulgación de la Ley Nro. 4046/10, los distintos plazos establecidos en el sin número de leyes que regulan el ámbito del derecho administrativo han sido derogadas para unificarse en un plazo de 18 días para la interposición de la acción contencioso-administrativa ante el Tribunal de Cuentas o los Tribunales Electorales en su caso. En efecto, al encontrarse plenamente vigente la Ley Nro. 4046/10 al tiempo de dictarse la resolución administrativa hoy impugnada y al ser una norma posterior que deja sin efecto (deroga) los plazos d istintos, resulta aplicable en cuanto al plazo que tiene el funcionario para la promoción de la dema nda contencioso-administrativa el contemplado en la Ley Nro. 4046/10, que establece el plazo de 18 d ías. En este punto, resulta importante volver a señalar que las partes (actor y demandado) coinciden en q ue la norma aplicable en cuanto al plazo para la interposición de la demanda contencioso-administrat iva es la Ley Nro. 4046/10 (18 días), lo cual coincide con lo expuesto en los párrafos que anteceden . Aclarado el punto referente al plazo para interponer la demanda contencioso-administrativa, correspo nde determinar desde cuándo debe realizarse el cómputo de este plazo, en este caso, se discute dos c uestiones: 1) Si era necesario interponer el recurso de reconsideración; 2) La falta de plazo para q ue la Autoridad Administrativa se expida respecto al recurso de reconsideración. Para poder resolver las cuestiones planteadas, corresponde señalar que la Ley Nro. 2856/05 establece en su artículo 22 que: "Las resoluciones del Consejo podrán ser objeto de reconsideración, dentro d e los cinco días hábiles de la notificación a los interesados. Resuelta la reconsideración, ésta pod rá ser recurrida ante el Tribunal de Cuentas, de acuerdo a lo establecido en el Artículo 63 de la pr esente Ley. Igualmente, en su artículo 62 dispone que: "...Las resoluciones que dicte el Consejo, se rán apelables ante el Tribunal de Cuentas dentro del plazo de ocho días de la notificación, que pued e ser hecha por nota, acta notarial o telegrama colacionado. Se concederán los mismos sin efecto sus pensivo. Los recursos contra las resoluciones del Consejo de Administración de la Caja deberán ser i nterpuestos en forma fundada ante el Tribunal de Cuentas, sin que dependa de la reconsideración prev ia señalada en el Artículo 22 de la presente Ley". De las normas transcriptas en el párrafo precedente se desprende que, la interposición del recurso d e reconsideración no es obligatoria sino optativa cuando la resolución es dictada por la máxima auto ridad, es decir, la Ley Nro. 2856/05 habilita a recurrir en forma directa las resoluciones del Conse jo de la Administración por la vía contencioso-administrativa, en este caso, si bien la Resolución N ro. 55/2019 fue emitida Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candi MINISTRO Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra

por la máxima autoridad, el accionante optó por interponer el recurso administrativo que la ley le p roporciona (art. 22 de la Ley Nro. 2856/05), por lo que a los efectos del cómputo del plazo para acc ionar judicialmente debe ser considerado el acto administrativo que resuelva dicho recurso o, en el caso de no obtener respuesta, la denegatoria ficta. Además de lo expuesto, se debe considerar que la Ley Nro. 1.462/35 “Que establece el procedimiento p ara lo contencioso administrativo” en su artículo 3 establece que: “La demanda contenciosa administr ativa podrá deducirse por un particular o por una autoridad administrativa, contra las resoluciones administrativas que reúnen los requisitos siguientes: a) Que causen estado y no haya por consiguient e recurso administrativo contra ellas…” Para una mayor comprensión del tema, es importante señalar que el recurso de reconsideración -además de constituir un requisito legal de admisibilidad de la demanda contencioso administrativa- se fund a en la posibilidad que posee la Administración de revisar y revocar su propia decisión. “La función básica de los recursos administrativos es brindar a la Administración la oportunidad de pronunciars e sobre la pretensión particular antes de la intervención del órgano judicial, dándole la posibilida d de que pueda corregir sus errores (Mairal, p. 321)”. Al respecto, el autor Dromi (1987) señala que “la razón jurídico-política que justifica la exigencia de un acto administrativo previo que cause estado o, por lo menos, una reclamación previa, está dad a por la convivencia de filtrar contienda que lleguen a pleitos, sea provocando una especie de conci liación administrativa, sea dando oportunidad al Estado de reconsiderar el asunto” (p. 372)5. Entonces, la interposición del recurso de reconsideración constituye un requisito legal de admisibil idad de la acción contencioso-administrativa y -a su vez- es una posibilidad que posee el Estado de reconsiderar su decisión; por ende, al ser interpuesto por el funcionario este recurso (independient e a que en la ley especial aplicable al caso no sea obligatorio sino optativo) debe ser considerado a los efectos del cómputo del plazo para accionar judicialmente. Ahora bien, aclarada la cuestión referente a la interposición del recurso de reconsideración por par te del funcionario, corresponde analizar la cuestión referente al plazo que tiene la Autoridad Admin istrativa para que se expida respecto al recurso administrativo, a los efectos de poder realizar el cómputo del plazo para acción judicialmente. En ese sentido, tal como lo exponen las partes, la Ley Nro. 2856/05 solo establece el plazo para la interposición del recurso de reconsideración (art. 22), guardando silencio respecto al plazo en el cual se debe expedir el Consejo de Administración. Ante esta situación, como en el presente caso no existe pronunciamiento de la Autoridad Administrati va respecto al recurso de reconsideración que fuera interpuesta y tampoco la norma determina el plaz o para su contestación, se plantea nuevamente la 4 Mairal, H. Control Judicial de la Administración Publica. Volumen I, Depalma. 5 Dromi, J. R. (1987). Manual de Derecho Administrativo. Tomo I, Buenos Aires, Editorial Astrea.

**CORTE SUPREMA DE JUSTICIA** JUICIO: “LUIS ALBERTO MARÍA SALDIVAR MARTÍNEZ C/ RES. 55. ACTA 28, DEL 13/06/19 Y RES. CONFIRMATORIA FICTA DICT. POR EL CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN DE LA CAJA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DE EMPLEADOS DE BANCOS Y AFINES” cuestión si en sede administrativa se produjo efectivamente la denegatoria ficta del recurso o, en s u caso, era necesario la interposición del amparo de pronto despacho (que alega el excepcional), par a que quede expedita la vía judicial a los efectos del cómputo del plazo para acción. En primer lugar, corresponde volver a señalar que en autos se impugna una resolución dictada por la máxima autoridad (Res. Nro. 55/19), por lo que -al existir un pronunciamiento de la Autoridad Admini strativa- ya no es necesario promover un amparo de pronto despacho, pues si bien el amparo constituy e una herramienta válida y necesaria para provocar el pronunciamiento de la administración, su utili zación no procede cuando lo que se pretende es la resolución de un recurso administrativo previo, pu es el recurso es interpuesto al solo efecto de agotar la vía administrativa, siendo objeto de contro l la resolución originaria impugnada, por lo tanto, si existe silencio administrativo (respecto al r ecurso de reconsideración) los administrados se encuentran plenamente habilitados a recurrir ante el Tribunal de Cuentas. En este apartado, cabe señalar que para los casos en que la norma aplicable expresamente determine e l plazo dentro del cual el recurso debe ser resuelto y la consecuencia del silencio, no es necesaria la notificación, pues el plazo para accionar se inicia automáticamente desde el cumplimiento del pl azo. Diferente es la situación cuando la norma no dispone un plazo dentro del cual la administración se debe expedir, como ocurre en el presente caso, con lo cual si no existe pronunciamiento y el adm inistrado luego de un plazo prudencial se presenta a promover la acción contencioso-administrativa, lógicamente el plazo para demandar no corre, pues es necesaria una comunicación previa. Lo expuesto también se sustenta en el principio de “*in dubio pro actione*", que establece que debía prevalecer la interpretación más favorable al ejercicio de la acción, para asegurar, más allá de la s dificultades de índole formal, un pronunciamiento sobre la regularidad del acto administrativo obj eto de impugnación, establecer que, en este caso en particular, al producirse el silencio administra tivo (respecto al recurso de reconsideración), la instancia contenciosa-administrativa se encuentra habilitada, es decir, el funcionario accionante agotó la instancia administrativa y, ante la imposib ilidad del cómputo del plazo (18 días) conforme ya fue señalado, corresponde considerar que la deman da fue instaurada en forma y tiempo. Por consiguiente, corresponde HACER LUGAR al recurso de apelación interpuesto por la parte accionant e y, en consecuencia, REVOCAR el Auto Interlocutorio recurrido. En cuanto a las costas, me adhiero a la Ministra Propinante que deben ser impuestas en el orden causado, considerando la manera en fue r esuelta la cuestión, que requirió una interpretación normativa. Es mi voto. César M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. <signature>Mano de César M. Diesel Junghanns</signature> Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra Abogado: <signature>Mano de Abogado</signature> Secretaria

OPINIÓN DEL MINISTRO DEL MINISTRO CÉSAR M. DIESEL JUNGHANNS: manifiesta que se adhiere al voto del M inistro Ramírez Candia, por compartir sus mismos fundamentos. Por tanto, la Excelentísima, **CORTE SUPREMA DE JUSTICIA** **SALA PENAL** **RESUELVE** 1. **DECLARAR DESIERTO**, el recurso de nulidad interpuesto. 2. **HACER LUGAR** al recurso de apelación interpuesto por la parte actora- Luis Alberto María Saldi var Martínez. 3. **REVOCAR**, el A.I N° 815 de fecha 23 de noviembre de 2020, dictado por el Tribunal de Cuentas P rimera Sala; y en consecuencia rechazar la Excepción planteadada por la parte demandada, de conformi dad a los fundamentos expresados en el Considerando de la presente resolución. 4. **ANOTAR**, registrar, y notificar. Ante mí: Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Abog. Karinna Penoni Secretaria Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra Este documento es confidencial y no debe ser divulgado sin el consentimiento previo de la autoridad competente. [Signature of Cesar M. Diesel Junghanns] [Signature of Dra. Ma. Carolina Llanes O.]