Jurisprudencia CSJ

EXPEDIENTE: "COMACO S. R. L. C/ RES. N° 595/2020 DEL 7 DE FEBRERO, DE LA DIRECCIÓN NACIONAL DE CONTR ATACIONES PÚBLICAS - D. N. C. P.". N° 1011, AÑO 2021. ACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO Leiscentes ochenta En la Ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los días del mes de octubre del añ o dos mil veintidós, estando reunidos en la Sala de Acuerdos los Excmos. Señores Ministros de la Cor te Suprema de Justicia, Sala Penal, los DRES. LUIS MARÍA BENÍTEZ RIERA, MANUEL DEJESÚS RAMÍREZ CANDI A Y MARÍA CAROLINA LLANES OCAMPOS, por ante mí la Secretaria autorizante, se trajo a estudio el expe diente caratulado: "COMACO S. R. L. C/ RES. N° 595/2020 DEL 7 DE FEBRERO, DE LA DIRECCIÓN NACIONAL D E CONTRATACIONES PÚBLICAS - D. N. C. P.", a fin de resolver los recursos de nulidad y apelación, int erpuestos contra el Acuerdo y Sentencia N° 259, de fecha 23 de setiembre de 2021, dictado por el Tri bunal de Cuentas, Segunda Sala. CUESTIONES: ¿Es nula la sentencia apelada? En caso contrario, ¿Se halla ajustada a derecho? Practicado el sorteo de ley para determinar el orden de votación, dio el siguiente resultado: BENÍTE Z RIERA, RAMÍREZ CANDIA, LLANES OCAMPOS. A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA, EL DR. BENÍTEZ RIERA dijo: Si bien el representante convencional de la parte actora, la firma COMACO S. R. L., interpuso recurso de nulidad (fs. 182) y éste fue conced ido por A. I. N° 1043, de fecha 1 de noviembre de 2021 (fs. 184), no ha fundado dicho recurso, por l o que éste debe ser declarado desierto. Por otro lado, no se observan en la resolución en análisis, vicios o defectos que ameriten la declaración de nulidad de oficio, en los términos autorizados por los artículos 113 y 404 del Código Procesal Civil. Corresponde en consecuencia, declarar desierto es te recurso. ES MI VOTO. A su turno, los Ministros RAMÍREZ CANDIA y LLANES OCAMPOS, manifestaron que se adhieren al voto que antecede, por los mismos fundamentos. A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA, EL DR. BENÍTEZ RIERA DIJO: Por Acuerdo y Sentencia N° 259, de fecha 23 de setiembre de 2021, el Tribunal de Cuentas Segunda Sala, resolvió: "NO HACER LUGAR, a la prese nte acción contencioso administrativa instaurada en autos por la firma COMACO S. R. L. con RUC N° 80 056552-5, por los fundamentos expuestos en el exordio de la presente resolución; y, en consecuencia: 2. CONFIRMAR los actos administrativos impugnados, Resolución DNCP No.1406/20 del 02 de abril, dict ada por la Dirección..." Luis María Benítez Riera Ministro Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candia MINISTRO Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra

...//... Nacional de Contrataciones Públicas - DNCP; y en consecuencia: 3. ORDENAR, el levantamiento de la Medida Cautelar decretada por A. I. N° 299/20 del 18 de junio. 4. IMPONER LAS COSTAS a la per didosa. 5. ANOTAR, registrar y remitir copia a la Excmo. Corte Suprema de Justicia". El apelante, al expresar sus agravios, alegó principalmente cuanto sigue: "(...) Mi parte se agravia contra lo resuelto por el Acuerdo y Sentencia N° 259, pues considera que la misma es injusta (...) Cabe aclarar que no han sido tomados en cuenta los medios probatorios ofrecidos por nuestra parte ni en el presente juicio y mucho menos en el proceso sumario del que más que parte fuimos víctimas, ha biendo la DNCP actuado de manera totalmente contraria a derecho, causando a la empresa grandes pérdi das por la sanción de 3 meses de suspensión impuesta". Posteriormente el apelante hizo un relato cro nológico de lo acontecido en autos, para luego manifestar que en el sumario instaurado, se han expue sto las causales por las cuales no se ha podido dar cumplimiento a un ítem de los cinco adjudicados, conforme al contrato suscripto entre la firma COMACO S. R. L. y SENEPA, pero aún así, se ha procedi do a sancionar a la firma, amparándose en el artículo 72 inciso b de la Ley N° 2051/03. Aclaró igual mente que la firma COMACO S. R. L. no tenía poder, autoridad o potestad para prever la logística de la Distribuidora NGO S.A.E.C.A., en consecuencia, la falta de previsión no podía ser imputada a su r epresentada. Por tales argumentos solicitó que se revocase el Acuerdo y Sentencia N° 259, de fecha 2 3 de setiembre de 2021 (fs. 187/190). Los Abogados María Eugenia Otazo Aponte y José Arévalo Kunert, en representación de la Dirección Nac ional de Contrataciones Públicas, al momento de contestar los agravios del recurrente, señalaron que el incumplimiento del contrato no es un hecho controvertido, pues ambas partes afirman su existenci a, alegando la actora una causal de fuerza mayor que no fue probada. Sostuvieron además: "(...) en f echa 7 de agosto de 2017 fue entregada la orden de compra, con un plazo de entrega de 10 días hábile s, más la única prueba presentada para justificar la fuerza mayor (nota de NGO de supuesto desabaste cimiento) fue emitido en fecha 26 de abril de 2018, OCHO MESES LUEGO DE VENCIDO EL PLAZO DE CUMPLIMI ENTO, y con serias inconsistencias (...) Debe recordarse que, para considerar fuerza mayor el evento o situación debe provenir de causales externas al proveedor y deben tener fuerza tal que se configu ren en imprevisibles e inevitables y hablando en materia de contratos del Estado, deben ser document almente probadas (...)". En concreto, afirman los representantes de la DNCP que, existiendo un incum plimiento contractual no desvirtuado ni discutido, no habiéndose probado la fuerza mayor, la aplicac ión de la sanción resulta ajustada a derecho. "La accionante al presentarse al procedimiento de cont ratación y suscribir contrato se ha comprometido a dar cumplimiento a lo dispuesto en él y a las bas es concursales, de cuyas obligaciones asumidas, COMACO S.R.L. era plenamente consciente al tiempo de presentar su oferta, asumiéndolas plenamente con la suscripción del contrato ...//...

EXPEDIENTE: "COMACO S. R. L. C/ RES. N° 595/2020 DEL 7 DE FEBRERO, DE LA DIRECCIÓN NACIONAL DE CONTR ATACIONES PÚBLICAS - D. N. C. P.". N° 1011, AÑO 2021. ACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO............680 - II - El debate en esta instancia se circunscribe a determinar si la resolución del Tribunal de Cuentas, S egunda Sala, se halla o no ajustada a derecho. En virtud a dicho fallo, se ha rechazado la demanda c ontencioso administrativa promovida por la firma COMACO S. R. L. contra la Resolución N° 595, del 7 de febrero de 2020 y la Resolución N° 1406/20, del 2 de abril de 2020, dictadas por la Dirección Nac ional de Contrataciones Públicas. A los efectos del correcto análisis del caso, pasamos a hacer un recuento de los antecedentes admini strativos: Entre el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social y la firma COMACO S. R. L., en el marco de l a Contratación Directa N° 29/2016, suscribieron el contrato N° 07/2017, de fecha 11 de julio de 2017 para la "Adquisición de muebles y enseres para el SENEPA, ID N° 303.970". Posteriormente, el Minist erio de Salud Pública y Bienestar Social, mediante Resolución N° 510/18, del 5 de julio, procedió a rescindir parcialmente el contrato señalado, por supuesto incumplimiento de los compromisos contract uales en relación al ítem 8 que refiere a la entrega de bienes correspondientes a "10 heladeras de 1 puerta, 280 litros, marca Tokyo", por causa imputable a la contratista. La firma COMACO S. R. L. pr esentó recurso de reconsideración contra la resolución citada, el cual fue rechazado por Resolución AJ N° 01, de fecha 3 de enero de 2019. Ante la denuncia presentada por la Unidad Operativa de Contrataciones del Ministerio de Salud Públic a y Bienestar Social, de fecha 20 de mayo de 2019, se ordenó el sumario administrativo a la firma CO MACO S. R. L. (Res. DNCP N° 3777/19, 24 de setiembre), el que fuera iniciado por A. I. N° 1480/2019, de fecha 24 de setiembre de 2019. La empresa sumariada fue debidamente notificada del inicio del sumario y presentó su descargo por es crito, acompañando las pruebas que hacen a su derecho (fs. 95 /14). Por Dictamen DNCP/DJ N° 1967/20, del 7 de febrero, el Juez Instructor concluyó que la conducta de la firma se encuentra...///... Luis María Benítez Riera Ministro Dr. Manuel Delgado Ramírez Candi MINISTRO Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra

...//...subsumida dentro del inciso b) del art. 72 de la ley N° 2051/03, por lo que recomendó la apl icación de una sanción. Finalmente, por Resolución DNCP N° 595/20, del 7 de febrero, la Dirección Na cional de Contrataciones Públicas dio por concluido el sumario y dispuso -entre otros puntos- la san ción de inhabilitación a la firma COMACO S. R. L. para contratar con el Estado, por el plazo de (3) tres meses, contados desde la incorporación al registro de inhabilitados. Esto fue confirmado por Re solución DNCP N° 1406/20, del 2 de abril, por la cual se rechazó el recurso de reconsideración plant eado. La firma sancionada promovió demanda contencioso administrativa contra las Resoluciones DNCP N° 595/ 20 y 1406/20, del 7 de febrero de 2020 y 2 de abril de 2020, respectivamente. Luego de los trámites de rigor, el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, dictó el Acuerdo y Sentencia N ° 259, de fecha 23 de setiembre de 2021, objeto de revisión en esta instancia. Los principales argumentos del Tribunal para el rechazo de la demanda promovida por la empresa COMAC O S. R. L. fueron: 1. La actora no ha demostrado ni ha podido desvirtuar que el acto administrativo impugnado carezca de validez, pues fue dictado a raíz del sumario administrativo instruido, respetán dose el debido proceso, como ser el derecho a la defensa consagrado en la Constitución Nacional. 2. Los hechos imputados fueron plenamente demostrados sin que la firma sumariada pueda desvirtuarlo med iante pruebas, razón por la cual los actos administrativos dictados son perfectamente válidos y lega les. 3. La calificación de la conducta realizada en la instancia administrativa por medio de la reso lución atacada se halla ajustada a derecho y la sanción impuesta resulta adecuada a la gravedad de l a transgresión. Los agravios expuestos por el apelante pueden ser resumidos básicamente en dos: el primero es el ref erido a que supuestamente no se han tenido en cuenta los medios probatorios ofrecidos. Al respecto, debe señalarse que, según se observa en las constancias de autos y en los antecedentes administrativ os, tanto en el sumario ante la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas como ante el Tribunal de Cuentas, se ha respetado el derecho de defensa de las partes. El apelante tuvo plena intervención en el proceso, oportunidad de ofrecer y diligenciar pruebas para demostrar sus alegaciones. El cole giado analizó la actividad probatoria tanto de la actora como de la adversa. Es decir, el procedimie nto fue tramitado conforme a derecho, por tanto, este agravio debe ser desestimado.

**CORTE SUPREMA DE JUSTICIA** EXPEDIENTE: "COMACO S. R. L. C/ RES. N° 595/2020 DEL 7 DE FEBRERO, DE LA DIRECCIÓN NACIONAL DE CONTR ATACIONES PÚBLICAS - D. N. C. P.", N° 1011, AÑO 2021. ACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO 680 -III- Con relación al segundo agravio referido a que la empresa COMACO S. R. L. fue sancionada, a pesar de haber alegado la imposibilidad de cumplir con el item 8 del contrato, por motivos de "fuerza mayor" , cabe realizar -prima facie- unas precisiones sobre el concepto de dicha figura. Nuestro Código Civil, en su Título II regula todo lo referente al "Derecho de las obligaciones". Se trata de las disposiciones normativas aplicables a la relación jurídica en virtud de la cual una per sona (acreedora) tiene la facultad de exigir de otra (deudora) un determinado comportamiento positiv o o negativo (prestación). El incumplimiento de las obligaciones concertadas, obviamente genera cons ecuencias jurídicas. Al respecto, el artículo 421 del C. C. impone al deudor la responsabilidad por los daños y perjuicios que su dolo o culpa provocare al acreedor en el cumplimiento de la obligación . Ahora bien, en esta relación jurídica podrían darse situaciones en las que el cumplimiento o ejecuci ón de la obligación se hiciera imposible, por causas que no pudieron ser controladas por el deudor, es decir, por acontecimientos ajenos a su voluntad. Sobre el punto, el artículo 426 del C. C. hace m ención a la "fuerza mayor" y al "caso fortuito", señalando que el deudor, en tales supuestos, no ser á responsable de los daños e intereses que se originan por falta de cumplimiento de la obligación, s alvo que haya tomado a su cargo las consecuencias del caso fortuito, o éste hubiera ocurrido por su culpa, o ya hubiere incurrido en mora. En el ámbito del Derecho Administrativo, específicamente, en las contrataciones con el Estado, tambi én se hallan regulados estos supuestos que constituyen causas eximentes de responsabilidad. Es así q ue la Ley N° 2051/03 "De Contrataciones Públicas", en su artículo 78 dispone: "Existentes de respons abilidad. No se impondrán sanciones cuando se haya incurrido en la infracción por causa de fuerza ma yor o de caso fortuito, o cuando se observe en forma espontánea el precepto que se hubiese dejado de cumplir. No se considerará que el cumplimiento es espontáneo cuando sea anterior a su descubrimient o o verificación por las autoridades o el requerimiento, visita, excitativa o denuncia de las autori dades". Roberto Dromi enseña que hay circunstancias que eximen de responsabilidad al contratista de la Admin istración Pública en caso de incumplimiento (inejecución) del contrato. Estos casos son los...

...//..."fuerza mayor" y "el hecho de la Administración Pública". Respecto a la "fuerza mayor", afir ma que se trata de un acontecimiento que implica un impedimento para que el obligado cumpla sus obli gaciones. Dicho acontecimiento debe reunir los siguientes caracteres: a) Debe ser exterior, ajeno a la persona obligada; b) imprevisible, es decir, que no puede ser razonablemente considerado por el c ontratante en el momento de celebrar el contrato; c) inevitable, irresistible o insuperable; d) actu al. Por otra parte, sostiene el citado autor, la fuerza mayor puede tener efectos definitivos (resol utorios) o provisionales (dilatorios). El efecto es definitivo cuando la imposibilidad de cumplir el contrato es insuperable para el contratante que invoca esa circunstancia y se concreta en la rescis ión del mismo. En cambio, es provisional o transitorio cuanto motiva la paralización o suspensión de la ejecución del contrato. Desaparecido el obstáculo, renace la obligación de ejecutar o cumplir el contrato. Este retardo no sería imputable a ninguna de las partes. Cualquiera sea el efecto de la f uerza mayor, la consecuencia es la liberación de la responsabilidad del obligado o deudor (Derecho A dministrativo, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1995, p. 359). En el caso examinado, la parte actora-apelante arguye que ha intentado por todos los medios salvar l a situación de desabastecimiento en el mercado de los productos que debían ser entregados al Ministe rio de Salud Pública y Bienestar Social (SENEPA), ofreciendo productos que significaban incluso un m ayor costo, sobrepasando lo requerido por las especificaciones técnicas del Pliego de Bases de Condi ciones del llamado con ID 303.970. Por otra parte, sostiene que no tenía posibilidad de prever la lo gística de la Distribuidora NGO S.A.E.C.A. para la provisión de "heladeras de una puerta de la marca Tokyo" en el mercado nacional, por lo que esta situación no pudo ser prevista por la firma COMACO S . R. L. y mucho menos evitada, razón por la cual la falta de previsión no puede ser imputada a su pa rte. En primer lugar debe tenerse en cuenta el artículo 63 de la Ley N° 2051/03 que dispone: "(...) Queda prohibido realizar modificaciones contractuales que se refieran a precios, anticipos, pagos progres ivos, especificaciones y, en general, cualquier cambio que implique otorgar condiciones más ventajos as a un proveedor comparadas con las establecidas originalmente (...)". De conformidad a tal norma, la institución contratante consideró improcedente el ofrecimiento de un producto que difería del ofe rtado, por lo que dispuso la rescisión parcial del contrato.

EXPEDIENTE: "COMACO S. R. L. C/ RES. N° 595/2020 DEL 7 DE FEBRERO, DE LA DIRECCIÓN NACIONAL DE CONTR ATACIONES PÚBLICAS - D. N. C. P.". N° 1011, AÑO 2021. ACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO...680............... -IV- En cuanto a la alegación de "fuerza mayor", de los antecedentes administrativos surge que la empresa COMACO S. R. L., suscribió el contrato en fecha 11 de julio de 2017. La orden de compra fue entrega da a la firma en fecha 7 de agosto de 2017 (fs. 27) contando con un plazo de 10 días hábiles para la entrega de los productos. Sin embargo, la única prueba arrimada, a los efectos de demostrar la impo sibilidad de cumplir con el contrato (item 8), consiste en una nota de la firma NGO S.A.E.C.A., con fecha 26 de abril 2018 (ocho meses después del vencimiento del plazo para el cumplimiento de la obli gación), dirigida al Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, en la cual informa que sufriero n un "quiebre de stock del producto, sin visibilidad de ingreso por falta de materia prima en origen " (fs. 44). En este contexto, si bien pudo existir una circunstancia de desabastecimiento del producto ofrecido, la empresa debió actuar con la debida diligencia y previsión. En cambio, COMACO S. R. L. se present ó a suscribir el contrato (11 de julio de 2017) e incluso recibió la orden de compra (7 de agosto de 2017), para luego comunicar la imposibilidad del cumplimiento. Dichos extremos evidencian que no se encuentran dados los requisitos para configurar la fuerza mayor alegada, en especial, la imprevisib ilidad, pues -se insiste-, era obligación de la firma, antes de suscribir el contrato, cerciorarse d e la existencia de stock de los productos que se obligaba a entregar a la institución pública contra tante. En concreto, la posibilidad de "desabastecimiento" debió ser considerada por la firma, antes de suscribir el contrato, de tal forma a tomar los recaudos necesarios para dar cumplimiento a sus o bligaciones dentro del plazo estipulado. En el sumario ante la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas se ha comprobado que la sumariad a (COMACO S. R. L.) al momento de presentar su oferta, conocía perfectamente las especificaciones té cnicas, los plazos y las condiciones del contrato. Efectivamente se ha demostrado el incumplimiento del ítem 8 del contrato, sin que la sumariada haya presentado pruebas suficientes que la eximan de r esponsabilidad. En este entendimiento, debe recordarse que la carga de la prueba, recae sobre la par te que afirma ciertos hechos o situaciones que motivaron o justificaron su actuar u omisión. No bast a con alegar "fuerza mayor" sino que se deben probar las circunstancias invocadas. En tal sentido, a utorizada doctrina sostiene: "(...) El contratista deberá probar, ciertamente, que el hecho es const itutivo de un supuesto calificable como fuerza mayor, así...//...

...///...como los correspondientes daños. Pero es la Administración quien, en su caso, habrá de prob ar que el contratista no actuó con diligencia suficiente en orden a prevenir o evitar las consecuenc ias resultantes del mismo (...)” (Fernández Farreres, G. (2021), La distribución de riesgos en la ej ecución de los contratos administrativos. Revista de Administración Pública, 216, 47-90. Doi: https: //doi.org/10.18042/cepc/rap.216.02). Finalmente, y en base a las pruebas obrantes en el expediente sumarial, la Dirección Nacional de Con trataciones Públicas, dictó los actos administrativos cuestionados (Res. DNCP N° 595/20 y N° 1406/20 ), los que cumplen con los requisitos de regularidad y validez. La autoridad administrativa ha estud iado el caso suscitado, ha analizado las pruebas aportadas y ha fallado, dando fundamentos jurídicos sólidos para aplicar la sanción a la firma sumariada. Tal como lo sostuvo el Tribunal de Cuentas, l os actos administrativos gozan de la presunción de validez, que consiste en la suposición de que el acto fue emitido conforme a derecho. Por tanto, todo cuestionamiento contra ellos, debe ser alegado y probado suficientemente en juicio, lo cual no ha acontecido en estos autos. Por tanto, en base a las fundamentaciones esbozadas, corresponde NO HACER lugar al recurso de apelac ión interpuesto. En relación a las costas, deben ser impuestas a la parte perdidosa, en ambas instan cias, conforme al artículo 203, inciso a) del C. P. C. A su turno, los Dres. RAMÍREZ CANDIA y LLANES OCAMPOS, manifiestan que se adhieren al voto del Minis tro preopinante, por compartir los mismos fundamentos. Con lo que se dio por terminado el acto, firmando S.S.E.E. todo por ante mí que lo certifica quedand o acordada la sentencia que inmediatamente sigue: Ante mí: Luis María Benítez Ríos Ministro Dr. Manuel Dajecón Ramírez Candia MINISTRO Abg. Norma Domínguez V. Secretaria Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra

EXPEDIENTE: "COMACO S. R. L. C/ RES. N° 595/2020 DEL 7 DE FEBRERO, DE LA DIRECCIÓN NACIONAL DE CONTR ATACIONES PÚBLICAS - D. N. C. P.", N° 1011, AÑO 2021. ACUERDO Y SENTENCIA N°...680.... -V- Asunción, de octubre 2022.- VISTOS: los méritos del Acuerdo que antecede, la Excelentísima; CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA PENAL RESUELVE: 1. DECLARAR DESIERTO el recurso de nulidad interpuesto. 2. NO HACER LUGAR al recurso de apelación interpuesto y, en consecuencia, CONFIRMAR el Acuerdo y Sen tencia N° 259, de fecha 23 de setiembre de 2021, dictado por el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala. 3. IMPONER LAS COSTAS A LA PERDIDOSA, en ambas instancias. 4. ANOTAR registrar y notificar. Ante mí, Luis María Benítez Riera Ministro Dr. Manuel Defensor Parra Candi MINISTRO Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra Abg. Norma Domínguez V. Secretaria