Jurisprudencia CSJ

**CORTE SUPREMA DE JUSTICIA** CONSULTA CONSTITUCIONAL EN EL JUICIO: "VICTORIANO VILLALBA MARTINEZ C/ PROCURADORA GENERAL DE LA REP UBLICA S/ REINTEGRAL AL TRABAJO Y COBRO DE GUARANIES". N° 333. AÑO 2015. ACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO: Dientes ciento y nueve En la Ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay, a días del mes de septiembre , del a ño dos mil veintidós, estando en la Sala de Acuerdos de la Corte Suprema de Justicia, los Excmos. Se ñores Ministros de la Sala Constitucional, Doctores ANTONIO FRETES, CESAR DIESEL JUNGHANNS y VICTOR RIOS OJEDA, Ante mí, el Secretario autorizante, se trajo al acuerdo el expediente caratulado: CONSUL TA CONSTITUCIONAL EN EL JUICIO: "VICTORIANO VILLALBA MARTINEZ C/ PROCURADORA GENERAL DE LA REPUBLICA S/ REINTEGRAL AL TRABAJO Y COBRO DE GUARANIES", a fin de resolver la consulta sobre constitucionali dad realizada por el Tribunal de Apelación del Trabajo, Segunda Sala. Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, reso lvió plantear y votar la siguiente: **CUESTION:** ¿Es inconstitucional el Art. 5° de la Ley N° 1626/00 "DE LA FUNCIÓN PÚBLICA"? A la cuestión planteada el Doctor ANTONIO FRETES dijo: El Tribunal de Apelación del Trabajo, Segunda Sala, por medio del A.I. N° 598 del 30 de diciembre de 2014, elevó los autos a esta Sala Constituci onal basado en el Art. 18 inciso a) del C.P.C. que establece: "Facultades ordenatorias e instructori as. Los jueces y tribunales podrán, aún sin requerimiento de parte: a) remitir el expediente a la Co rte Suprema de Justicia, ejecutoriada la providencia de autos, a los efectos previstos por el artícu lo 200 de la Constitución, siempre que a su juicio una ley, decreto y otra disposición normativa pue da ser contraria a reglas constitucionales..." La norma remitía el alcance de la medida a lo dispuesto en el art. 200 de la Constitución de 1967 en tonces vigente, cuyo precepto normativo se reitera en los arts. 132 y 260 de la Constitución de 1992 , y atribuye a la Corte Suprema de Justicia -Sala Constitucional o integrada en Pleno- la facultad p ara declarar la inconstitucionalidad de las normas jurídicas y de las resoluciones judiciales, en la forma y con los alcances establecidos en esta Constitución y en la ley, esto es, y en caso de ser v iolatorias declarar la inaplicabilidad de las normas al caso concreto y con efecto en relación al mi smo, y la nulidad de las resoluciones judiciales. Ello condice con el control centralizado de la con stitucionalidad atribuido a la misma en nuestro sistema jurídico. La mencionada facultad ordenatoria se conoce doctrinariamente como "Consulta constitucional", y su v iabilidad está supeditada a la ejecutoriedad de la providencia de autos y a la duda del magistrado r especto de la constitucionalidad de disposición aplicable al caso. Dicho esto tenemos que la consult a puede elevarse una vez que la cuestión este en estado de resolver, esto es así en cuanto el parece r de la máxima instancia constituye una cuestión prejudicial al dictamen de la sentencia, en cuya op ortunidad el magistrado consultante posee todos los elementos de hecho y derecho para resolver y det erminar la norma aplicable al caso, Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Dr. ANTONIO FRETES Ministro Dr. Victor Rios Ojeda Ministro <signature>Signature of Cesar M. Diesel Junghanns</signature> <signature>Signature of Dr. Antonio Fretes</signature> <signature>Signature of Dr. Victor Rios Ojeda</signature> Ady. Julio C. Pavón Martínez Secretario

encuentra que dicha norma -a su entender- resulta contraria a la constitución; lo cual se relaciona con el segundo requisito que consiste en la duda que alberga el magistrado respecto de la norma que debe aplicar al caso concreto. Así tenemos que corresponde evacuar la llamada "consulta constitucional" cuando el órgano consultant e manifiesta que la norma cuya aplicación es determinante para resolver el caso concreto, a la vista de todos los elementos de juicio, es -a su fundado criterio- violatoria de la Constitución. En este punto es preciso recalcar que resulta indispensable que el magistrado realice la interpretación de las disposiciones en conflicto, -la norma que considera violatoria respecto de la norma constitucion al violada-, para ello debe efectuar la labor hermenéutica resultante del análisis sistemático, tele ológico de las normas en cuestión atribuyéndoles un significado y alcance, arribando a la conclusión que los preceptos normativos son incompatibles por contradicción, y configurando la inconstituciona lidad de la norma cuestionada. Al respecto, la doctrina española sostuvo: "Los problemas interpretativos se han centrado en la defi nición de los supuestos afectados por la notoriedad de la falta de fundamentación. A este respecto e l Tribunal Constitucional ha exigido desde el principio que el Auto del órgano jurisdiccional se enc ontrase suficientemente motivado. La motivación debía ser expresa y razonable y versaría principalme nte en torno a dos cuestiones: la duda de la constitucionalidad (juicio de constitucionalidad) y la justificación de la conexión de la norma con el proceso y su necesaria aplicación para definir el fa llo (juicio de relevancia). La ausencia de motivación, la deficiencia en el juicio de constitucional idad (SSTC 17/1981 y 4/1988: AATC 296/1992 y 73/1996) o en el juicio de relevancia (SSTC 76/1990, 14 /1981, 301/1993, entre otras) han sido las causas más frecuentes invocadas en la inadmisión". (s.a. "Procedimiento de la cuestión constitucional", Obtenido Derecho Constitucional: http://www.derechoco nstitucional.es/2013/01/procedimiento-de-la-cuestion-de-inconstitucionalidad.html 14-01-2013). En este punto es pertinente realizar un análisis de las actuaciones de autos a fin de determinar si se reúnen los presupuestos señalados para la procedencia de la consulta. Vistas las constancias de a utos se advierte que se encuentran reunidos los presupuestos señalados para la procedencia de la con sulta: Los Miembros del Tribunal, en voto mayoritario, elevan la consulta como cuestión previa a la resolución del tema *decidendum* sometido a su estudio, consistente en el recurso de apelación inter puesto contra el A.I. N° 642 del 03 de septiembre de 2014, dictado por el Juzgado de Primera Instanc ia en lo Laboral del Quinto Turno, que resolvió hacer lugar a la excepción de incompetencia de juris dicción opuesta por la parte demandada. Al respecto, el órgano consultante refiere que sería aplicable al caso el Art. 5° de la ley N° 1626/ 00, y alberga la duda respecto de la constitucionalidad de la mencionada norma en razón que el accio nante se desempeña como guardia de seguridad contratado por la entidad demandada, y de los términos del contrato de prestación de servicios surgen elementos de subordinación laboral propios del contra to laboral, sin embargo la norma en cuestión, somete el litigio al fuero civil, con lo cual se concl uirían los derechos laborales consagrados en los Arts. 86, 89, 91, 92, 94, 95, 96 y 98 de la Constit ución Nacional. Expresa además que con la aplicación del Art. 5 existiría un trato desigual entre lo s contratados del sector público y privado, en cuanto a los primeros no se les reconocería los derec hos laborales consagrados en la Constitución. Concluye que el Art. 5, a su juicio, vulnera la Consti tución, en cuanto impone el deber de ceñir los contratos enumerados a lo dispuesto en el Código Civi l, y al establecer la competencia de dicho fuero para resolver las cuestiones litigiosas que surjan sin tener en consideración la naturaleza de la tarea desempeñada. En cuanto a la norma de cuya constitucionalidad se duda se advierte que el denominado "CONTRATO" a q ue hace referencia la Ley 1626/00 "De la Función Pública" en su artículo 5° es aquel contrato de pre stación de servicios que celebra el Estado en aquellas casos en los que ese servicio específico no p uede ser suministrado por personas vinculadas a la entidad oficial contratante (de su cuadro permane nte) o cuando el mismo requiere de conocimientos especializados. Este es el origen y fin último de e ste tipo de relación jurídica prevista en la ley de la Administración, cuya esencia es la excepciona lidad y temporalidad de su utilización. Por tanto, estas relaciones están, sin lugar a dudas, regida s por el Código Civil, máxime aun cuando que cada uno de los funcionarios contratados, ha firmado y se ha sometido consiente y voluntariamente a dicho régimen. No obstante, aclarado el punto anterior, tampoco podemos sustraernos de la realidad de nuestras admi nistraciones públicas y a la enraizada "mala práctica" en la utilización de este tipo de contratacio nes y a su consiguiente desnaturalización. Y es éste el escenario en el que en la

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA CONSULTA CONSTITUCIONAL EN EL JUICIO: "VICTORIANO VILLALBA MARTINEZ C/ PROCURADORA GENERAL DE LA REP UBLICA S/ REINTEGRAL AL TRABAJO Y COBRO DE GUARANIES". N° 333. AÑO 2015. actualidad está inmerso este grupo de personas que cumple actividades propias de los funcionarios qu e integran la plantilla estable de la Institución, de manera continuada indefinida en el tiempo, más sin la protección propia de los primeros. Pero en puridad es esta la situación que debe ser, a trav és de los mecanismos pertinentes y apropiados, revisada y modificada para lograr que la figura de la contratación prevista en nuestra normativa (Art. 5° de la Ley 1626/00) sea utilizada estricta y lim itadamente para la contratación temporal y excepcional en las circunstancias establecidas en la mism a ley, a saber "...combatir brotes epidémicos, realizar censos, encuestas o eventos electorales; ate nder situaciones de emergencia pública y ejecutar servicios profesionales especializados...". Pero p retender la inconstitucionalidad de la normativa citada precedentemente, no es la salida, ni menos a ún la equiparación administrativa del contratado con el funcionario permanente, lo cual es irrealiza ble a la luz de un simple análisis de la situación de los mismos, al encuadre legal en el cual se en cuentran y a las consecuencias económicas que ello implicaría a la Administración. Además resulta importante recordar que esta Magistratura ya en otro caso ha dictaminado en el sentid o de rechazar el pedido de inconstitucionalidad en contra del Art. 5° de la Ley 1626/00 en cuestión (Ac y Sent. N° 1072/12); con lo que se reafirma la postura asumida por esta máxima instancia en rela ción a la normativa en análisis. En atención a lo precedentemente expuesto, y visto el parecer del Ministerio Público, evacuar la con sulta constitucional elevada respecto a la constitucionalidad del Artículo 5 de la Ley N° 1626/200 " De la Función Pública" en el sentido que no corresponde declarar su inconstitucionalidad. Es mi voto . A su turno el Doctor VICTOR RIOS OJEDA dijo: Por A.I. N° 598 de fecha 30 de diciembre de 2014, dicta do por el Tribunal de Apelación del Trabajo de la Segunda Sala de la Capital, se ordenó la remisión de los autos "VICTORIANO VILLALBA MARTINEZ C/ PROCURADORA GENERAL DE LA REPUBLICA S/ REINTEGRAL AL T RABAJO Y COBRO DE GUARANIES" a la Corte Suprema de Justicia. La citada remisión, dice el fallo, fue realizada en virtud a lo establecido en el art. 18 inc. a) de l Código Procesal Civil, a efectos de que esta Sala de la Corte se expida sobre la constitucionalida d o no del artículo 5 de la ley 1626/2020, disposición que el Tribunal considera aplicable al caso a rriba referido. El artículo 18 del Código Procesal Civil establece cuanto sigue: "Facultades ordenatorias e instruct orias. Los jueces y tribunales podrán, aun sin requerimiento de parte: a) remitir el expediente a la Corte Suprema de Justicia, ejecutoriada la providencia de autos, a los efectos previstos por el art ículo 200 de la Constitución, siempre que, a su juicio, una ley, decreto u otra disposición normativ a pueda ser contraria a reglas constitucionales..." En primer lugar, la norma de remisión contenida en el artículo 18 inciso a) del Código Procesal Civi l, que facilita la elevación de los autos a la Corte a los efectos previstos en el Artículo 200 de l a Constitución, se refiere, en realidad, a la Constitución dictada en el año 1967 que a la fecha se encuentra total y absolutamente derogada. Cabe aclarar que el propio artículo 200 de la Constitución de 1967 tampoco hacia referencia a la vía de la consulta constitucional, contemplando únicamente la acción y excepción de inconstitucionalidad. Es decir, "el artículo 18 inciso a) hace una remisión a una Constitución delegada que en su propio contenido desconoce Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Dr. Antonio Fretes Ministro Abog. Julia G. Pavon Martinez Secretaria

la existencia de la vía que motiva la remisión en primer lugar". Al derogarse la Constitución de 196 7, el mencionado art. 18 inc. a) del CPC quedó automáticamente sin el más mínimo sustento en nuestro Estado Constitucional y Democrático que no ha validado estas dos normas (Constitución de 1967 y art . 18 inc. a) del CPC) aprobadas en plena dictadura. El Artículo 137 de la Constitución Nacional vigente, es claro en cuanto a la prelación de las normas jurídicas, y contundente al determinar que carecen de validez todas las disposiciones o actos de au toridad opuestos a lo establecido en ella. En cuanto a la administración de justicia, el Artículo 24 7 de nuestra carta magna, al tiempo de señalar que el poder judicial en todas sus instancias es el c ustodio de la misma, le atribuye la función de interpretar, cumplir y hacerla cumplir. Es importante también agregar que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha precisado que los E stados no solo deben realizar el control de constitucionalidad, sino también el de convencionalidad, "evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales corresp ondientes...", estableciendo, finalmente, que el control de convencionalidad recae en "cualquier aut oridad pública y no solamente el Poder Judicial". Respecto al caso sometido a estudio - consulta constitucional, las leyes dictadas con posterioridad a la Constitución del año 1992, carecen de regulación sobre el tema. Establecida nuestra tesis de ca rencia normativa para el planteamiento oficioso del control de constitucionalidad -mal denominada co nsulta constitucional- cabe ahora preguntarse ¿qué camino debe seguir un juzgador ante la situación de tener que resolver un litigio al que resulta aplicable una norma que considera inconstitucional? La respuesta se encuentra establecida en la norma fundamental y es coherente con todo nuestro diseño constitucional. La interpretación de normas constitucionales y convencionales es una labor que comp ete a todos los órganos del Poder Judicial, y a todas las autoridades con competencia para aplicar n ormas jurídicas, no es competencia única y exclusiva de la Corte Suprema de Justicia, que si tiene l a facultad de declarar la inaplicabilidad de las normas y la nulidad de las resoluciones judiciales (Artículos 259 numeral 5 y 260 de nuestra Carta Magna). Néstor Pedro Sagües, enseña que la interpretación por parte de todos los miembros del Poder Judicial , se corresponde con la dimensión "constructiva" del Control de Constitucionalidad. En ese sentido, expresa que "... en rigor de verdad, en este trabajo, todos los jueces son jueces constitucionales.. . ningún juez podría darse el lujo de hacer funcionar una norma subconstitucional, prescindiendo del enfoque constitucionalista de esa misma norma. Es decir, que le toca, inevitablemente, interpretarl a, adaptarla, conformarla, armonizarla, rescatarla, reciclarla y aplicarla, según la Constitución". Juan Carlos Mendonça, concretamente afirmó: "Hoy día, bajo la vigencia de la Constitución de 1992, l a cuestión quedó resuelta en el sentido apuntado: a favor de la competencia de todos los órganos jur isdiccionales para hacer la interpretación de la Constitución, como integrantes del Poder Judicial. O sea que la facultad de control es compartida en este caso por la Corte Suprema de Justicia con los demás órganos jurisdiccionales". 1 En la Carta Magna del año 1967, encontramos por primera vez regulado de forma expresa el control c onstitucional, concretamente en su artículo 200. El mismo rezaba cuanto sigue: "La Corte Suprema de Justicia tendrá facultad para declarar la inconstitucionalidad de las leyes y la inaplicabilidad de las disposiciones contrarias a esta Constitución, en cada caso concreto y en fallo que solo tendrá e fecto con relación a ese caso. El procedimiento podrá iniciarse por acción ante la Corte Suprema de Justicia, y por excepción en cualquier instancia, y se elevarán sus antecedentes ante la Corte Supre ma de Justicia, hasta el estado de sentencia". - Ortiz Rodríguez, J. F. (2017) Control Constituciona l: la consulta constitucional. Revista Jurídica La Universidad Americana, 5(1). Recuperado a partir de https://revistacientifica.uamericana.edu.py/index.php/revistasjuridicas/article/view/171 2 Corte IDH. Sentencia del 24 de noviembre de 2006. Caso Trabajadores Cesados del Congreso Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo Reparaciones y Costas. 3 Corte IDH. Sentencia de 24 de febrero de 2011. Fondo y Reparaciones y Costas. Caso Gelmart vs. Uru guay. "No es una consulta que el Juez o Tribunal formula a la Corte Suprema de Justicia. Es un sometimient o oficioso de una cuestión constitucional, es decir, un sometimiento de oficio a la Corte Suprema de Justicia en una cuestión en que la norma aplicable a la solución del conflicto puede ser declarada inconstitucional". - Montenegro, M. (2013) Consultas constitucionales (p. 86). Asunción: Liticolor S .R.L. 4 Empalme entre el control de constitucionalidad y el de convencionalidad. La "Constitución Convenci onizada" Néstor Pedro Sagües. Librotecnia. Centro de Estudios Constitucionales de Chile. Santiago de Chile, 2014. 5 Algunos problemas constitucionales. Juan Carlos Mendonça. Intercontinental Editora. 2011. Pág. 47.

**CORTE SUPREMA DE JUSTICIA** CONSULTA CONSTITUCIONAL EN EL JUICIO: "VICTORIANO VILLALBA MARTINEZ C/ PROCURADORA GENERAL DE LA REP UBLICA S/ REINTEGRAL AL TRABAJO Y COBRO DE GUARANIES". N° 333. AÑO 2015. Puntualmente, respecto de esta norma, también, Juan Carlos Mendonca, advertía que: "La norma consagr a dos principios: 'el de la lex superior', al declarar que la Constitución es la ley suprema de la R epública; y el principio de jerarquía', al establecer el orden de prelación de los instrumentos norm ativos, que lleva la consecuencia de que la norma más débil cede ante la norma más fuerte. En lo cua l consiste finalmente, el principio de lex superior". El principio de supremacía constitucional "postula que todo el complejo normativo jurídico se organi za en base a un orden de prelación de normas que necesariamente debe ser respetado a fin de evitar c ontradicciones internas que hagan colapsar el sistema. Según el modelo adoptado (o si se prefiere, a daptado) por la República del Paraguay, es la Corte Suprema de Justicia la encargada final de velar por el respeto y el mantenimiento de dicho orden..." Pablo Villalba Bernié, ha dicho de manera lúcida que "La noción de supremacía constitucional es uno de los puntos angulares sobre los que reposa el ordenamiento jurídico, implicando reconocer a la Con stitución como norma fundamental del Estado, ubicada en la cima de la pirámide jurídica, todo el eje legal estructurado alrededor del imperio de la Constitución, nada por sobre ella, todo dentro de el la. Trasluce enrigir a la Constitución en fuente y fundamento del orden legal, cuya misión fundament al consiste en regular la vida humana en sociedad". Finalmente, el Dr. Manuel Ramírez Candia, sin duda, ya expresó con anterioridad la tesis que hoy sos tienen, al referir que: "...para dejar de aplicar una norma que se considera inconstitucional no se requiere que previamente sea declarada su inconstitucionalidad, pues el magistrado tiene la obligaci ón de fundar su fallo, en primer lugar, en la Constitución, por lo que de encontrar una antinomia en tre la Constitución y la ley, debe proceder a la aplicación de la Constitución, en aplicación al cri terio de jerarquía. Esto implica que el magistrado podrá dejar de aplicar la ley que reputa inconsti tucional, por el criterio de jerarquia como mecanismo de resolución de antinomia, sin necesidad de r equerir la declaración de inconstitucionalidad por vía de la Consulta". En definitiva, en todo proceso, el juzgador, cualquiera fuera su instancia, al advertir la incompati bilidad de un acto normativo cualquiera aplicable al caso, con principios, derechos y garantías cons titucionales; deberá -por el principio de jerarquía- aplicar directamente la Constitución o los Trat ados, Convenios y Acuerdos Internacionales aprobados y ratificados por el Paraguay, es decir, todos los jueces y todas las juezas de la República deben ejercer los controles de constitucionalidad y co nvencionalidad de las leyes. Con ello se satisface igualmente el mandato del artículo 256 de la norm a fundamental, que, con claridad y, en primer término, expresa: "Toda sentencia judicial debe estar fundada en esta Constitución...". En consecuencia, ante la falta de normas que estipulen la vía de c onsulta como mecanismo de control de constitucionalidad y en atención a las facultades interpretativ as y de aplicación con que cuentan todos los jueces de la República, la pretensión esbozada por el T ribunal de Apelación del Trabajo de la Segunda Sala de la Capital, debe ser rechazada por improceden te. La interpretación literal en el Derecho. Juan Carlos Mendonca. Intercontinental. Año 2016. Pág. 85. Amaya, J. A. (2014). La Jurisdicción Constitucional. Asunción, Paraguay: La Ley Paraguaya. Pág. 58. Villalba Bernié, Pablo, Sistema Interamericano de Derechos Humanos, La ley Paraguaya, Asunción, 2014 , Pág. 26. Control de Constitucionalidad. Manuel Ramírez Candia. Arandurá, 2013. Pág. 75 Cesar M. Diesel Junghans Ministro CSJ. Dr. ANTONIO FRETES Ministro Abog. Julio C. Paz Guirarte Secretario <signature>Signature of Dr. Víctor Ríos Ojeda</signature> <signature>Signature of Dr. Antonio Fretes</signature> 5

A su turno, el Doctor **CESAR DIESEL JUNGHANNS** manifestó que se adhiere al voto del Doctor FRETES por los mismos fundamentos. Con lo que se dio por terminado el acto, firmando SS.EE., todo por ante mí, de que certifico, quedan do acordada la sentencia que inmediatamente sigue: **Cesar M. Diesel Junghanns** Ministro CSJ **Dr. ANTONIO FRETES** Ministro **Ante mí:** Abog. Julio C. Pavon Martinez Secretario **Dr. Víctor Rios Ojeda** Ministro SENTENCIA NÚMERO: 509. Asunción, **28 de septiembre de 2022**. VISTOS: Los méritos del Acuerdo que anteceden, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Sala Constitucional RESUELVE: TENER por evacuada la consulta constitucional, en el sentido de declarar la constitucionalidad del A rt. 5 de la Ley 1626/2000, de conformidad al exordio de la presente resolución. ANOTAR y registrar **Cesar M. Diesel Junghanns** Ministro CSJ. **Dr. ANTONIO FRETES** Ministro **Ante mí:** Abog. Julio C. Pavon Martinez Secretario **Dr. Víctor Rios Ojeda** Ministro