Jurisprudencia CSJ

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA g0 EXPEDIENTE: CATALINO TROCHE MERCADO C/ RES. N° 292/19 DEL 26 DE FEBRERO DICT. POR ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE NAVEGACIÓN Y PUERTOS. $ ACUERDO Y SENTENCIA N° Quinientos cuarenta y nueve. TEV ESTADISTICA Enfla Ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay, - los ochodias del mes de agosto del año dos mil veintidós, estando reunidos en la Sala de Acuerdos los Excmos. Señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, los Dres. LUIS MARÍA BENÍTEZ RIERA, MANUEL DEJESÚS RAMÍREZ CANDIA Y MARÍA CAROLINA LLANES OCAMPOS, ante Mí, la Secretaria autorizante, se trajo a acuerdo el expediente caratulado: "CATALINO TROCHE MERCADO C/ RES. N° 292/19 DEL 26 DE FEBRERO DICT. POR ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE NAVEGACIÓN Y PUERTOS", a fin de resolver los Recursos de Nulidad y Apelación contra el Acuerdo y Sentencia N° 241 de fecha 29 de julio de 2020, dictado por el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala. Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, resolvió plantear y votar las siguientes:- CUESTIONES: ¿Es nula la Sentencia apelada? En caso contrario, ¿se halla ella ajustada a derecho? Practicando el sorteo de ley para determinar el orden de votación dio el siguiente resultado: LUIS MARÍA BENÍTEZ RIERA, MANUEL DEJESÚS RAMÍREZ CANDIA Y MARÍA CAROLINA LLANES OCAMPOS.- A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA, EL MINISTRO DR. BENÍTEZ RIERA dijo: QUE, la Administración Nacional de Navegación y Puertos, se presentó a interponer recurso de nulidad (fs. 86) contra el Acuerdo y Sentencia N° 241 de fecha 29 de julio de 2020; y el mismo le fue concedido por AI N° 915 del 30/12/2020 (fs. 90). Sin embargo de la lectura del escrito de fundamentación de recursos de fs. 93/98, se constata que la recurrente desiste expresamente del recurso de nulidad planteado, por lo que se la debe tener por desistida de dicho recurso. Por otro lado, no se observan en la resolución recurrida vicios o defectos que ameriten la declaración de/ofico de su nulidad en los términos autorizado por los Arts. 113 y 404 del código Procesa ENi/ ES MI VOTO.-.... A su/turga, log Ministros Dres. RAMÍREZ CANDIA Y LLANES OCAMPOS, manifiestart que se adhieren al voto que antedede por los mismos fundamentos. Luis María Benítez Riera Ministro ам Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candi: MINISTRO Abg. Norma Domínguez V Secretaria

A SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. BENÍTEZ RIERA dijo: Por Acuerdo y Sentencia N° 241 de fecha 29 de julio ‹le 2020, dictado por el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala resolvió 1) HACER LUGAR a la demanda contencioso administrativa instaurada por el Sr. CATAL NO TROCHE MERCADO y en consecuencia, 2) REVOCAR la Resolución N ° 292/19 del 26 de febrero dictada por el Presidente del Directorio de la Administración Nacional de Navegación y Puertos - ANNP y ORDENAR la inmediata reincorporación del Señor Catalino Troche Mercado, al mismo cargo que ostentaba, o en su cao a otro de igual categoría y remuneración, con el correspondiente pago de los salarios caídos, aguinaldos, vacaciones y demás beneficios sociales, desde la fecha de su destitución, conforme al Art. 44° de la Ley N° 1626/00, 3) IMPONER LAS COSTAS a la parte perdidosa, 4) ANOTAR, registrar, notificar y remitir copia a la Exima. Corte Suprema de Justicia. Que, contra la decisión del Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, precedentemente señalada se alza la Abogadi Rossana Guerrero Ferreira, en representación de la Administración Nacional de Vavegación y Puertos, a través del recurso de apelación interpuesto, cuyos fundanientos los expresan en el escrito obrante a fs. 93/98; argumentando que el señor Catalino Troche fue nombrado en un cargo de confianza y al momento de su destitución no contaba con una carrera administrativa, siendo además su ingreso a la institución sin concurso previo de oposición. Agregó que los juzgadores incurrieron en arbitrariedad e incongruencia al aplicar un criterio desacertado sin tener en cuenta normas legales y principios procesales. Luego de hartas transcripciones de dis ›osiciones legales y jurisprudencias, termina solicitando se dicte sentencia revocando el Acuerdo y Sentencia N° 241 del 29/07/2020.-— Que, antes de entrar a estudiar el fondo (le la cuestión sometida a estudio debemos realizar una síntesis de los acontecim entos en sede administrativa que dieron origen a la litis que hoy se nos plantea. Así, consta en autos que: - Por Resolución N° 65 de fecha 23/08/2013 la Administración Nacional de Navegación y Puertos resolvió nombrer a Catalino Troche Mercado como Administrador Portuario de Ciudad del lEste.- - Por Resolución N° 292 de fecha 26/02,2019 la Administración Nacional de Navegación y Puertos resolvió dar por terminadas las funciones de Catalino Troche Mercado, en base a lo dispuesto en el art. 18 de la Ley N° 1626/00. Bien, analizadas las constancias de autos, el meollo de la cuestión se circunscribe a determinar si el actor de la presente demanda, Sr. Catalino Troche Mercado, fue o no nombrado en un cargo de confianza al ingresar a la Administración Nacional de Navegación y Puertos - ANNP, si era un funcionari con estabilidad al momento de ser desvinculado y si su desvinculación estuvo ajustada a las normas legales vigentes.-..-

DEl CORTE SUPREMA DE USTICIA 00 EXPEDIENTE: CATALINO TROCHE MERCADO C/ RES. N° 292/19 DEL 26 DE FEBRERO DICT. POR ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE NAVEGACIÓN Y PUERTOS. PE٢٥ 11/20 ESTADISTIC Como primer paso debemos definir cuál es el marco legal que rige la cuestión debatida. Asi, tratándose de un funcionario público y no existiendo (no hay pruebas en autos) una sentencia que declare inconstitucional su aplicación para la Administración Nacional de Navegación y Puertos - ANNP, la Ley N° 1626/2000 De la Función Pública, es la normativa legal aplicable al caso que nos ocupa.- Que, lo primero a dilucidar es la cuestión del cargo de confianza. La demandada (Administración Nacional de Navegación y Puertos - ANNP) sostuvo a lo largo del juicio, y con más énfasis en el escrito de fundamentación de agravios, que el cargo en cual fue nombrado el funcionario Catalino Troche Mercado, es un cargo de confianza, en base a lo establecido en el artículo 8 inciso e) de la Ley N° 1626 De la Función Pública. Al respecto, el artículo 8 de la Ley 1626/00 prescribe: "Son cargos de confianza y, sujetos a libre disposición, los ejercidos por las siguientes personas: a) los ministros y viceministros del Poder Ejecutivo, los funcionarios designados con rango de ministros, el Procurador General de la República y los funcionarios que detenten la representación del Poder Ejecutivo en las entidades binacionales u órganos administrativos; b) los secretarios, los directores; los jefes de departamentos, divisiones y secciones, de la Presidencia de la República; c) el Secretario General, el Secretario Privado, el Director Administrativo y el Director Financiero que prestan servicio en el Gabinete de los ministros del Poder Ejecutivo; los presidentes y los miembros de los consejos o directorios de las entidades descentralizadas; d) los embajadores, cónsules y representantes nacionales ante organizaciones internacionales o eventos en los que la República participe oficialmente de conformidad con la Ley del Servicio Diplomático y Consular; y, e) los directores jurídicos, económicos o similares de los organismos o, entidades del Estado, con excepción de los que integran la carrera de la función pública. Esta enumeración es taxativa...". Ahora bien, de la lectura de la resolución que nombra al actor como funcionario público de la ANNP (Resolución N° 65 de fecha 23/08/2013), se lee expresamente que el mismo fue NOMBRADO funcionario permanente de dicha Administración en el cargo de Administrador Portuano. Nótese que dicho cargo no es enunciado por la Ley N° 1626/2000 De la Función Pública ni por la Ley N° 1066/65 Que crea la Administración Nacional de Navegagión y Puertos como cargo de confianza, por la que mal podríamos equipatat dicho cargo a los que se nombran en el artículo & de la Ley No Luis Maríe Bebiez Riera หารสนๆ Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candi: MINISTRO -Abg. Norma Dominguez V. Secretaria

1626/2000. Debemos instruir que la enumeración de los cargos de confianza es taxativa, es decir posee un sentido limitativo, no susceptible de ampliación ni interpretación.- Es decir, queda claro que el actor ingresó a la función pública en un cargo a cual llamaremos "regular" y no en un cargo de confianza, por lo que, el siguiente paso es a analizar la cuestión de la estabilidad. Así debemos partir de la base que el Sr. Catalino Troche Mercado fue nombrado como funcionario permanente de la ANNP por Resolución N° 65 de fecha 23/08/2013 y la des itución de dicho funcionario se dió cinco años y seis meses después, por Resolución IV° 292 de fecha 26/02/2019. Aquí es preciso hacer notar que la mencionada destitución fue dispuesta sin que se haya instruido sumario administrativo previo.— Que, en este contexto, corresponde a esta magistratura entrar a analizar los efectos y alcances de la estabilidad provisoria, dispuesta en artículo 18 de la Ley N° 1626: "El nombramiento de un funcionario tendrá carácter provisorio durante un período de seis meses, considerándose éste como un plazo de pruebo. Durante dicho período cualquiera de las partes podrá dar por terminada la relación jurídica sin indemnización ni preaviso alguno". Seguidamente el artículo 19 del mismo cuerpo legal establece: "Cumplido el periodo de prueba sin que las partes hayan hecho uso d: la facultad establecida en el artículo anterior, el funcionario adquirirá estabilidad provisoria hasta el cumplimiento del plazo previsto en el Capítulo VII de esta ley". En ese sertido, también debemos tener en cuenta lo dispuesto por el artículo 43 de la mencionada Ley, el cual dispone: "La destitución del funcionario público será dispuesta por autoridad que lo designó y deberá estar precedida de fallo condenatorio recaído en el correspon tiente sumario administrativo". De la lectura de los transcriptos artículos, podemos concluir que la Ley de la Función Pública no hace distinción alguna entre un funcion rio con estabilidad provisoria y un funcionario con estabilidad definitiva, ergo, el funcionario público nombrado que cuente con estabilidad, cualquiera sea, solo puece ser destituido previa resolución condenatoria recaída en un sumario administrativo instruidole con anterioridad. Que, así, del cotejo de fechas realizado má; arriba, la destitución del actor de esta demanda, como funcionario de la ANNP, fue decretada cuando el mismo contaba, con creces, con la estabilidad definitiva (art. 47 Ley N° 1626/00). Dicha destitución fue llevada a cabo, como dijéramos sin el previo fallo condenatorio recaído en el correspondiente sumario administrativo. Consecuentemente, queda claro que no se podía ni correspondía dar por terminadas las funciones del Sr. Troche Mercado en la forma en que se hizo, por tratarse de un funcionario con estabilidad (Artículo 48 de la Ley No 1626 de la Función Pública: La terminación de la relación jurídica entre el Estado y los funcionarios públicos con estabilidid, se regirá por lo establecido en esta ley y, supletoriamente, por el Código del Trabajo). Que, con relación a las quejas del apelante sostenidas a lo largo del proceso contencioso administrativo, sobre que el nombramiento del funcionario Catalino Troche Mercado adolece de falta de consideración del procedimiento establecido para

20 CORTE SUPREMA PE USTICIA EXPEDIENTE: CATALINO TROCHE MERCADO C/ RES. N° 292/19 DEL 26 DE FEBRERO DICT. POR ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE NAVEGACIÓN Y PUERTOS. ESTACIS el egreso a da función pública, lo que conlleva incluso la nulidad implícita del acto administrativo de/nombramiento, ya he sostenido el criterio que dicho concurso es 9/ atribución de la Administración, quien debe cargar con la realización de dicho concurso, no pudiendo atribuirse la negligencia de la Administración al administrado. En ese sentido, conviene instruir que el actuar de la ANNP con dicho argumento, se encuadra en lo que se conoce como Teoría de los Actos Propios. Esta teoría constituye una regla de derecho que sanciona como inadmisible toda pretensión contradictoria respecto del propio comportamiento anterior efectuado por el mismo sujeto. Nadie puede ponerse de tal modo en contradicción con sus propios actos, y no puede, por tanto, ejercer una conducta incompatible con la asumida anteriormente. Sostiene Diez-Picazo que "el fundamento de la sanción aplicada a la conducta contradictoria se encuentra en la necesidad de guardar una conducta coherente". La seguridad jurídica se encontraría gravemente resentida si pudiera lograr tutela judicial la conducta de quien traba una relación jurídica con otro y luego procura cancelar parcialmente lo hecho para impedir consecuencias o para aumentar su provecho. Por ello debe declararse inadmisible la pretensión de quien sea de colocarse en contradicción con su conducta anterior deliberadamente. Es decir, la ANNP no puede alegar nulidad de su propia resolución de nombramiento y menos aún tanto tiempo después de quedar firme. Este criterio ya fue sostenido por esta Magistratura en reiterados fallos (Acuerdo y Sentencia NP 326 del 15/05/2015, Acuerdo y Sentencia NP 464 del 26/06/2015, Acuerdo y Sentencia N° 563 del 9/06/2017). Consecuentemente, por todo lo anteriormente expuesto y fundamentado, corresponde NO HACER LUGAR al recurso de apelación interpuesto por Administración Nacional de Navegación y Puertos; CONFIRMAR el Acuerdo y Sentencia N° 241 de fecha 29 de julio de 2020, dictado por el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala. En cuanto a las costas de esta Instancia, las mismas deberán ser impuestas al apelánte art. 203 inc. a) del CPC). ES MI VOTO.- A su tutro, el Ministro Dr. MANUEL DEJESÚS RAMÍREZ CANDIA dijo: Disiento respetuosamente con la opinión del Ministro preopinante, por los fundamentos/que pase a exponer: Luis Mafia/Behite /Riera Miniatr Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra Dr. Manuel Dejesús Ramírez Cand: MINISTRO Abg. Norme Dominguez Secretaria

La resolución administrativa impugnada N' 292 de fecha 19 de febrero de 2019 resuelve: "Artículo 1º Dar por terminadas las funciones del señor Catalino Troche Mercado, con C.I.C. N° 386969, como funcionario de la Administración Nacional de Navegación y Puertos, en virtud a la ‹lisposición contenida en el Art. 18 de la Ley N° 1626/00 "De la Función Pública..." El referido acto administrativo se justifica en que el citado funcionario ocupaba un cargo de confianza dentro de la institución estatal, además de que su ingreso a la función pública no se realizó a través del Concurso Público de Oposición, de conformidad a las disposiciones del Art. 8° de la Ley "De la Función Pública", en las disposiciones en la Ley N° 1.066/65 "Orgánica de la ANNP", ", y el Decreto N° 3857/15 de fecha 6 de agosto de 2015 "Por el cual se aprueba el Reglamento General de Seleccion para el Ingreso y Promoción en la Función Pública".-.-. La presente causa tuvo sus origenes en los siguientes actos administrativos: - RESOLUCIÓN N° 65/13 de fecha 2: de agosto de 2013, por el cual se nombró al Sr. Catalino Troche Mercado, asignado en el cargo de ADMINISTRADOR DE LA TERMINAL PORTUARIA DE CIUDAD DEL ESTE, según han señalado ambas parte:s. - RESOLUCIÓN N° 292 de fecha 26 ‹le febrero de 2019, dictado por la Administración Nacional de Navegación y Puertos, que en lo pertinente dispuso: "Artículo 1° Dar por tern inadas las funciones del señor Catalino Troche Mercado, con C.I.C. N° 386969, como funcionario de la Administración Nacional de Navegación y Puertos, en virtud a la disposición contenida en el Art. 18 de la Ley N° 1626/00 "De la Función Pública..". Ahora bien, una vez establecidos los principales; antecedentes administrativos, la cuestión a resolver en el presente caso radica en determinar, si la desvinculación del funcionario Catalino Troche Mercado se ajusta a derecho. Para dar solución a la controversia es necesario analizar el acto administrativo objeto de la presente acción. Si bien en el resuelve de la mencionada Resolución N° 292/2019 (fs. 1/2) se consigna el Art. 18 de la Ley N° 1626/00, sin erbargo, conforme al Considerando del mismo Presidente del Directorio de la Administración Nacional de Navegación y Puertos resolvió dar por terminadas las funciones del funcionario Catalino Troche Mercado, justificando la decisión, entre otros argumentos, en que el ingreso a la función pública no se dio por medio de un concurso público de oposición, por ende el acto jurídico por el cual fue nombrado es nulo de conformidad a lo dispuesto en el Art. 17 de la Ley Nro. 1626/00. •Al respecto, se debe analizar lo dispuesto en la norma aplicada por la Entidad Pública demandada para justificar la des itución del funcionario accionante. El Art. 17 de la Ley Nro. 1626/00 dispone: "El act ) jurídico por el que se dispuso el

CORTE SUPREMA BEJUSTICIA EXPEDIENTE: CATALINO TROCHE MERCADO C/ RES. N° 292/19 DEL 26 DE FEBRERO DICT. POR ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE NAVEGACIÓN Y PUERTOS.- 27 RECIBIDO ESTADISTICA Lo ingresa a la función pública en trasgresión a la presente ley o sus reglamentos será nulo, „cualquiera sea el tiempo transcurrido".- artículo trascripto establece que serán nulos los ingresos "(nombramientos) a la función pública en trasgresión a la Ley N° 1626/00, por lo tanto es necesario verificar lo que la Ley establece en cuanto al ingreso a la función pública, para luego determinar si, en el caso de autos, el nombramiento se dio en trasgresión a la Ley y por ende corresponde su nulidad, por expresa disposición normativa.- En ese sentido, el Art. 15 de la Ley 1626/00 señala: "El sistema de selección para el ingreso y promoción en la función pública será el de concurso pública de oposición". Del análisis de las normas mencionadas, se observa que la Ley N° 1626/00 establece que el mecanismo de ingreso a la función pública —para aquellos cargos que así lo requieran- es por medio de concurso público de oposición, y su incumplimiento constituye una trasgresión, cuya consecuencia es la nulidad del acto administrativo de nombramiento, en cumplimiento a lo dispuesto en el Art. 17 ya transcripto en el paragrafo anterior, es decir, el nombramiento de un funcionario público en trasgresión al Art. 15 (concurso público de oposición) es un acto nulo. Es necesario remarcar que el ingreso a la función pública permanente debe ser previo concurso público de mérito y oposición, en virtud del principio de igualdad en el acceso a la función pública no electiva, conforme se establece en el Art. 47 de la Constitución Nacional. Por consiguiente, el hecho de que el funcionario accionante haya ingresado a la función pública sin concurso público, convierte al acto administrativo de su designación en acto nulo conforme establece el Art. 137 de la Constitución Nacional, que dispone el orden de prelación normativa. Esta misma postura he sostenido en casos análogos, entre otros, cito los siguientes: Acuerdo y Sentencia N° 705 de fecha 11 de octubre de 2019; Acuerdo y Sentencia Nº 932 de fecha 10 de diciembre de 2019; Acuerdo y Sentencia N° 607 de fecha 4 de agosto de 2020.-— En conclusio acto administrativo impugnado es regular por haber procedido a destituir /un funcionarie que ha ingresado a la función pública sin concurso públito et abierta violación del Art. 47 de la Constitución, por lo que corresponde su confirmación y la revocación del fallo impugnado, con castas a la parte actora, conforme al Art, 203 inc. b) del CPC. ES MI VOTO.- Luis Muria Benítez Riera Miristo Dra. Ma. Carolina Llanes O. Vinistra Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candi: MINISTRO Abg. Norma Reminguar V. Sacretaria

A su turno, la Ministra Dra. MARÍA CAROLINA LLANES OCAMPOS dijo que se adhiere al voto emitido por el Ministro Dr. MANUAL DEJESÚS RAMÍREZ CANDIA, por sus mismos fundamentos. se dio por terminado el acto f rmando S.S.E.E. todo por ante m que lo dertifid quedando acordada la sentencia que inmediatamente sigue: але Dra. Ma. Carolina Llanes u. Ministra Luis Matia Bonifez Riera Ministre Dr. Maridel Dejesús Ramírez Candi: MINISTRO ANTE/MI: ожет Abg. Norma Domingues V. Asunción, os deagosto 2.022.- VISTOS los méritos del Acuerdo que ant acede, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA PENAL RESUELVE: 1) TENER POR DESISTIDA a la Administración Nacional de Navegación y Puertos del recurso de nulidad interpuesto.- 2) HACER LUGAR al recurso de apelación interpuesto por la Administración Nacional der Navegación y Puertos y, en con: ecuencia, 3) REVOCAR el Acuerdo y Sentencia N° 241 de fecha 29 de julio de 2020, dictado por el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, CONFIRMANDO el acto administrato impugnado, Resolución No 292/19 del 26/02/19 dictada por la AdministradiórNaciohal de Navegación y Puertos. 4) IMPONER la costas a la parte actora, conforme al Art. 203 inc. b) del CPC. 5) ANÓTESE, registrese. Luis Muria Benítez Riera Dr. Manv el Dejesús Ramírez Candi: MINISTRO Dra. Ma. Carolina Llanes O Ministra ANTE MI: Мопла Abg. Norma Domínguez V. Secretaria * SECF ETARIA JUD CIAL N CONTENCIOSO STICIA