Jurisprudencia CSJ

**CORTE SUPREMA DE JUSTICIA** Juicio: ÁNGEL LEGUIZAMÓN CÁCERES C/ RES. N° 678 DEL 20/09/2019 Y OTRA DEL SERVICIO NACIONAL DE CALID AD Y SANIDAD VEGETAL Y DE SEMILLAS A.I. No: **516**. Asunción, 21 de junio de 2022. **VISTO:** Los recursos de nulidad y apelación interpuestos por la parte demandada contra el A. I. N ° 79 de fecha 02 de febrero de 2021, dictado por el Tribunal de Cuentas, Primera Sala y: **CONSIDERANDO:** Ante la casuística planteada, la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, realiza el siguiente an álisis: **OPINIÓN DE LA MINISTRA DRA. MARÍA CAROLINA LLANES:** Que, por la resolución mencionada, se resolvi ó: “1) NO HACER LUGAR a la Excepción de Prescripción planteada por el Abg. Manuel Guanes Nicoli, en representación del Servicio Nacional de Calidad y Sanidad Vegetal y de Semillas (SENAVE), en el expe diente caratulado: "ANGEL LEGUIZAMON CACERES C/ RESOLUCION N° 678 del 20 de setiembre de 2019 y Otra dictada por el SERVICIO NACIONAL DE CALIDAD Y SANIDAD VEGETAL Y DE SEMILLAS (SENAVE)" fundado en el exordio de la presente resolución. 2) IMPONER LAS COSTAS a la perdida. 3) ANOTAR, notificar, regist rar y remitir copia a la Exema Corte Suprema de Justicia.-”. **RECURSO DE NULIDAD:** en cuanto al mismo, ha sido fundamentado por la Abg. Tania Villagra, en los siguientes términos: “la excepción resuelta por el aquí recurrido A.I., fue opuesta por el SENAVE co mo medio general de defensa... la excepción debió ser resuelta como primer punto de la sentencia def initiva que debe dictarse al finalizar el proceso, y no como previo y especial pronunciamiento, por medio de un auto interlocutorio al inicio de la discusión de la causa... por tanto, en atención a la falta de congruencia corresponde declarar la nulidad del A.I. N° 79... en consecuencia ordenar el r eenvío...”. Corrido el traslado correspondiente, el representante convencional de la parte actora, Abg. Eduardo Perez Avid, manifiesta cuanto sigue: “el recurso de nulidad se da contra resoluciones dictadas en vi olación de las formas o solemnidades establecidas en la ley y en el caso del A.I. N° 79 no existe ni nguna omisión, ni irregularidad procesal por lo que, la nulidad deducida es improcedente”. Expuestas las pretensiones de las partes, resulta necesario determinar si la resolución recurrida se encuentra o no ajustada a derecho y, por ende, si la misma fue dictada de manera incongruente y arb itraria como lo sostiene el recurrente. De la lectura de los antecedentes, se tiene que el Abg. Manuel Guanes Nicoli, en representación del Servicio Nacional de Calidad y Sanidad Vegetal y de Semillas (SENAVE), su presenta a oponer Excepció n de Prescripción como medio general de defensa y contesta la demanda, para que las mismas sean resu eltas una vez concluido el proceso y al momento en que se resuelva el pleito, sin embargo, el Tribun al de Cuentas **Leis María Benítez Riera** Ministro Secretaria **Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candela** MINISTRO <img>Handwritten signature of Dra. Ma. Carolina Llanes O.** **Dra. Ma. Carolina Llanes O.** Ministra

decidió resolver la excepción de prescripción como de previo y especial pronunciamiento, es decir, e studió la prescripción planteada antes de que se tenga por contestada la demanda y la Litis sea trab ada. El Código de forma, enumera taxativamente cuales son las excepciones que se pueden resolver antes de trabajada la Litis (art. 224 del C.P.C.), entre ellas encontramos a la excepción de prescripción, p ues de prosperar la excepción de prescripción, sería superfluo la tramitación del pronunciamiento, e s decir, sería imposible poder resolver sobre el fondo de la cuestión. Hecha esta aclaración, corresponde determinar si la resolución impugnada es incongruente como lo sos tiene el recurrente y, si el Tribunal de Cuentas ha violado las disposiciones establecidas en el art ículo 15 del Código Procesal Civil, para ello se advierte que es deber del Juez resolver necesaria y únicamente sobre lo que es objeto de petición de conformidad a lo que dispone el citado artículo en su inc. d), el principio de congruencia sostiene que los jueces tienen el deber de pronunciar ínteg ramente el derecho de todas las partes, concediendo o denegando (según corresponda) únicamente lo qu e ha sido objeto de petición, sin conceder lo que no se pidió, o más de lo que se pidió. En el caso que nos ocupa, el Tribunal de Cuentas, Primera Sala, se ha pronunciado exactamente respec to de lo que se peticionó, es decir, la excepción de prescripción que se ha opuesto y ella debe ser estudiada, por su naturaleza, antes que cualquier trámite procesal, pues, de hacerse lugar, la susta nciación del proceso sería totalmente innecesario, aquí la SENAME solicitó la prescripción y ella fu e resuelta. No debemos olvidar que la nulidad es una tacha reservada a extremos insoslayables -última ratio- y d e carácter restrictivo, se da cuando no existe otra vía para recomponer la omisión, el vicio o defec to constitucional señalado, sin embargo, lo precedente NO se da en el caso de marras. Por lo demás, los vicios procesales aludidos por la nulidicente no configuran lo que dispone el artículo 404 del C ódigo Procesal Civil, asimismo, no concurren motivos para la declaración de oficio de la nulidad de la sentencia, por las causales previstas en el art. 113 del Código Procesal Civil. Por los argumentos mencionados precedentemente corresponde no hacer lugar al Recurso de Nulidad soli citado por el representante de la parte demandada, la Abogada Tania Villagra Sosa. RECURSO DE APELACIÓN: la parte agraviada, manifiesta al respecto principalmente cuanto sigue: “CONCL USIÓN. En consecuencia, por todo lo expuesto; y sobre la base de los argumentos precedentemente mani festados, y teniendo en cuenta que la Resolución No. 678 de fecha 20 de setiembre de 2019, emanada d e la máxima autoridad institucional, fue notificada en fecha 23 de setiembre de 2019, ha vencido el plazo para promover la demanda contencioso administrativa en fecha 18 de octubre de 2019, y no siete meses después como consta en autos, por lo que corresponde HACER LUGAR A LA EXCEPCIÓN OPUESTA, por corresponder así en derecho.”

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Juicio: ÁNGEL LEGUIZAMÓN CÁCERES C/ RES. N° 678 DEL 20/09/2019 Y OTRAS DEL SERVICIO NACIONAL DE CALIDAD Y SANIDAD VEGETAL Y DE SEMILLAS Al contestar el traslado, el Abg. Ángel Leguizamón Cáceres, en resumen dice: Que, el Art. 89 de la Ley 1626/2000 concuerda con lo previsto en el Art. 399 del Código del Trabajo, donde se estatuye la prescripción a un año, para reclamar diferencias salariales, reajustes o salar ios adeudados, entre otros.- Que, las normas referentes a la prescripción son de interpretación rest rictiva, en cuanto afectan a derechos laborales del funcionario público, en estricta observancia del Art. 102, último párrafo, de la Constitución Paraguaya.- En efecto, la acción para reclamar algún d erecho derivado del salario se rige por el término general de prescripción de las acciones laborales , según el cual, por regla, prescribe al año de haber ellas nacido." Por la Res. 678 de fecha 20 de setiembre de 2019, el SERVICIO NACIONAL DE CALIDAD Y SANIDAD VEGETAL Y DE SEMILLAS, asigna funciones dentro de la estructura orgánica de la institución, modificando el e stado del hoy accionante, ÁNGEL LEGUIZAMÓN CÁCERES. La institución señalada, fue creada por LEY N° 2459/04, y de conformidad a la misma sus relaciones c on el Poder Ejecutivo se mantendrán por conducto del Ministerio de Agricultura y Ganadería, y como t al, los funcionarios del SENAME son considerados funcionarios públicos, regidos por la Ley 1626/00 " de la Función Pública". Si bien el artículo 4 de la Ley N° 1462/35 fue modificado tras la entrada en vigencia de la Ley N° 4 046/10, en el sentido de establecer el plazo de 18 días para accionar ante el fuero de lo contencios o-administrativo, debemos entender que la derogación contenida en la Ley N° 4046/10 es de carácter g eneral, debiendo en cambio prevalecer el criterio interpretativo de la especialidad. El principio de especialidad requiere: a) que la materia regulada sea la misma; y b) que la norma es pecial contenga además todos los elementos de la norma general. Siendo repetitivos, la Ley de 4046/10 no ha derogado expresamente la Ley N° 1626/00; DE LA FUNCION P ÚBLICA, que es una ley de carácter especial, que regula la situación jurídica de los funcionarios y de los empleados públicos, el personal de confianza, el contratado y el auxiliar, que presten servic io en la Administración Central, en los entes descentralizados, los gobiernos departamentales y las municipalidades, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la banca pública y los demás organismos y entidades del Estado. En conclusión, al ser la Ley N° 1626/00 una Ley espec ial, de índole Constitucional -valga la repetición-, y no haber sido derogada expresamente; correspo nde que la misma prevalezca sobre la Ley 4046/10. En tal sentido, la ley especial, no tratándose de una "destitución o despido injustificado y falta d e preaviso" la Ley N° 1626/00 de la Función Pública, artículo Luis María Benítez Riera Ministro Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candl. MINISTRO Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra

89 inciso b) establece que **el derecho de accionar judicialmente prescribe a los doce meses en los demás casos* *. Siendo así, desde la fecha de la Res. 678, del 20/09/2019, a la fecha de presentación de la demanda 21/05/2020, y conforme a la norma anteriormente citada, no ha trascurrido el plazo de prescripción d escrito en la norma, no resultando procedente los argumentos expuestos por SENAME en tal sentido. Entonces, tomando en cuenta las consideraciones señaladas, corresponde NO HACER LUGAR al recurso de apelación interpuesto por la representación del SERVICIO NACIONAL DE CALIDAD Y SANIDAD VEGETAL Y DE SEMILLAS, contra el A. I. N° 79 de fecha 02 de febrero de 2021, dictado por el Tribunal de Cuentas, Primera Sala y en consecuencia CONFIRMAR la resolución atacada. En cuanto a las costas, corresponde que las mismas sean impuestas al apelante, de conformidad al art. 203 inc. a del C.P.C. **ES MI VOTO **. A SU TURNO EL MINISTRO LUIS MARÍA BENÍTEZ RIERA**, dijo que se adhiere al voto de la Ministra María Carolina Llanes, por compartir los mismos fundamentos. ES SU VOTO. A SU TURNO EL MINISTRO DR. MANUEL RAMÍREZ CANDIA DIJO: **Recurso de Nulidad:** Me adhiero al voto de la Ministra preopinante Dra. MARÍA CAROLINA LLANES OCA MPOS por compartir los mismos fundamentos. **Recurso de Apelación:** Me permito disentir con el voto de la Ministra preopinante, por los siguie ntes fundamentos: La acción contenciosa administrativa fue interpuesta por el señor Ángel Leguizamón Cáceres en fecha 21 de mayo del 2020 contra las siguientes resoluciones: a) **Resolución Nro. 678 de fecha 20 de septiembre del 2019** dictado por el Encargado de Despacho d e la SENAME por medio del cual se le asigna al accionante como Jefe de la División de Relaciones Púb licas Nacionales; b) **Resolución Nro. 123 de fecha 27 de febrero del 2020** dictado por el Presiden te de la Senave por el cual no hace lugar al Recurso de Reconsideración interpuesta por la parte act ora. (fs. 14/19). En primer lugar, aunque no haya sido objeto de discusión en autos corresponde determinar cuál es la norma aplicable para la promoción de la demanda contencioso-administrativa teniendo en cuenta que el accionante es funcionario público. Al respecto se observa que: 1) La Ley Nro. 1626/00 "De la Funció n Pública" establece el plazo de 12 meses (fs. 89); 2) La Ley Nro. 4046-julio/2010 "Que modifica el artículo 4 de la Ley Nro. 1.462/1935 que establece el Procedimiento para lo Contencioso Administrati vo" establece el plazo de 18 días para la promoción de la demanda. Así, conforme a lo planteado concurre la situación de **antinomia normativa**, porque las normas leg ales invocadas establecen plazos diferentes para la promoción de la demanda contencioso-administrati va. En ese sentido, es importante señalar que la antinomía es un conflicto de normas, se da cuando u n caso concreto es susceptible de

2｝ l 19 07 CORTE SUPREMA BUSTICIA Juicio: ANGEL LEGUIZAMÓN CÁCERES C/ RES. N° 678 DEL| 20/09/2019 Y OTRA DEL SERVICIO NACIONAL DE CALIDAD Y SANIDAD VEGETAL Y DE SEMILLAS ESTADISTICA mas Soluciones con base a normas presentes en el sistema jurídico, como ocurre 2110N. en el presente caso. - Roque Lopez Asistente En efecto, en autos se plantea un conflicto de normas (antinomia), por lo que, a fin de resolver esta cuestión, se debe recurrir a la dogmática jurídica que establece tres citerios para la solución de las antinomias legales, que conforme al autor Italiano Bobbio (1997) son los siguientes: 1) Criterio Cronológico; 2) Criterio Jerárquico; 3) Criterio de especialidad. Al respecto, el citado autor señala que:- El criterio cronológico, denominado también de la lex posterior, es aquel según el cual entre dos normas incompatibles prevalece la posterior: lex posterior derogat priori,... El criterio jerárquico, denominado también la lex superior, es aquel según el cual de dos normas incompatibles prevalece la norma jerárquicamente superior: lex superior derogat inferiori... El tercer criterio, llamado precisamente el de la lex specialis, es aquel con base en el cual de dos normas incompatibles, la una general y la otra especial (o de excepción) prevalece la segunda: lex specialis derogat generali (Bobbio, 1997, p. 192- 195) Antes de determinar cuál es el criterio de solución de antinomia aplicable al caso en estudio, corresponde señalar que entre las normas en conflicto se presentan las siguientes particularidades: 1) La Ley Nro. 4046 (julio/2010) es una norma dictada con posterioridad a la Ley de la Función Pública (diciembre/2000); 2) Las dos leyes en conflicto son de igual jerarquía; 3) La Ley Nro. 1626/00 es una norma especial para los trabajadores del sector público que establece el plazo de 60 días en caso de destitución; la Ley Nro. 4046/10 es una norma general aplicable a todos los procesos contenciosos administrativos, que establece el plazo de 18 días para la promoción de la demanda. Por consiguiente, aplicando el criterio cronológico, se tiene que la Ley Nro. 4046/10 es una norma posterior a la Ley de la Función Pública, por lo que -conforme a este criterio de solución de antinomia- el plazo para promover la acción contencioso- administrativa es de 18 días. - Además, aplicando el criterio de especialidad, se tiene que la norma establecida en la Ley Nro. 1626/00 es la especial para los funcionarios públicos, mientras que la Ley Nro. 4046/00 es una norma general aplicable a todo proceso contencioso administrativo. Cuando se presenta un problema hermenéutico, como en este caso, un conflicto los criterios cronológicos y de especialidad, se debe aplicar el criterio cronológico per ser la última voluntad del legislador, conforme enseña el autor Bobbio (1997) en los términge siguientes: "El criterio cronológico; denominado también lex posteriori, es aquel entre dos normas incompatibles prevalece la posterior: lex ' Bobbio, N. (1991) Colombia: Editorjal ya General del Derecho (2da. ed.). Santa Fe de Bogotá, emis .A. Luis María/Bepftez Riera Mistro Abg. Norma Domínguez V. Secretaria Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra Dr. Manuel Dajesús Ramírez Candi MINISTRO

posteriori derogat priori. Es regla general del derecho que la voluntad de una misma persona, es vál ida el último en el tiempo. La regla contraria obstaculizaría el progreso jurídico y la gradual adap tación del derecho a las exigencias sociales" (p.192)². Por tanto, al existir un conflicto entre normas de igual jerarquía, la solución al conflicto es la a plicación del criterio cronológico. La norma anterior en el tiempo debe considerarse abrogada, porqu e la norma posterior prima sobre la anterior, esto teniendo en cuenta que, si bien la Ley Nro. 1626/ 00 es una norma especial, la determinación de cuál es la ley aplicable no puede ser resuelta con el criterio de especialidad, pues la Ley Nro. 4046-julio/10 es una norma posterior y, además, en su art . 2 - ultima parte- determina que "quedan derogadas todas las disposiciones legales que establecen u n plazo distinto al establecido en esta Ley", por lo que existe una derogación general de cualquier otra norma que establezca un plazo diferente al de los 18 días, es decir, la norma deja sin efecto e n forma genérica toda disposición contraria, sea que esté contenida en una ley especial o general, p or lo tanto, el art. 89 de la Ley Nro. 1626/00 - al establecer plazo distinto- es alcanzada por la d erogación, quedando sin efecto. La derogación establecida en la Ley Nro. 4046/10 en su art. 2 - ultima parte-se "deja sin efecto en forma genérica «todas las disposiciones contrarias» al mismo, <<contenidas en las leyes genéricas o especiales>>... la derogación es tácita, porque si es cierto que también en este caso la voluntad de rogatoria está explícitamente manifestada por el legislador, la derogación resultará de que las disp osiciones anteriores devengan contrarias a las nuevas" (Mendonca, 2000, p.108)³. De esta forma, a partir de la promulgación de la Ley Nro. 4046/10, los distintos plazos establecidos en el sin número de leyes que regulan el ámbito del derecho administrativo han sido derogadas para unificarse en un plazo de 18 días para la promoción de la acción contencioso-administrativa ante el Tribunal de Cuentas o los Tribunales Electorales en su caso. Por consiguiente, al encontrarse plenamente vigente la Ley Nro. 4046/10 al tiempo de dictarse la res olución administrativa hoy impugnada (Resolución Nro. 678/2019) y al ser una norma posterior que dej a sin efecto (deroga) los plazos distintos, resulta aplicable en cuanto al plazo que tiene el funcio nario público para la promoción de la demanda contencioso-administrativa contra el acto administrati vo, por lo que el plazo es de 18 días. En ese sentido, cabe señalar que a los efectos del computó del plazo de los 18 días -para la interpo sición de la demanda- debe considerarse en días corridos, por las razones siguientes: 1) La Ley Nro. 4046/10 no utiliza la expresión de que sean días hábiles; 2) No existe una disposición normativa de carácter aclaratoria que exprese que los plazos establecidos en días se entenderán como hábiles; 3) Este plazo es para la ²Bobbio, N; op. cit. ³Mendonca, J.C. (2000). Conocimiento, validez y derogación de normas jurídicas: Los principios Gener ales. Asunción, Paraguay: Liticolor SRL.

CORTE SUPREMA DE USTICIA Juicio: ÁNGEL LEGUIZAMÓN CÁCERES C/ RES. N° 678 DEL 20/09/2019 Y OTRA DEL SERVICIO NACIONAL DE CALIDAD Y SANIDAD VEGETAL Y DE SEMILLAS promoción de la demanda por lo que no constituye un plazo procesal, pues el proceso recién se iniela con la presentación de la demanda. - Siendo que la ley que modificó el plazo para promover la demanda ante el Tribunal de Cuentas no contiene una indicación expresa respecto a la exclusión de los días inhábiles en el cómputo del plazo, y dada la inaplicabilidad del Articulo 147 del C.P.C, corresponde aplicar la regla general respecto al cómputo de los plazos, y determinar que el plazo de 18 días para promover la demanda es de carácter corrido, es decir, se computan los días inhábiles. Por tanto, la parte actora debió interponer la demanda contencioso administrativa ante la instancia judicial en el plazo de 18 días corridos en virtud a lo dispuesto en la Ley Nro. 4046/10. - En cuanto al agravio del recurrente, respecto a que la Resolución Nro. 678/2019 debió ser recurrida directamente ante la instancia judicial sin necesidad de interponer recurso de reconsideración, cabe señalar que el recurso de reconsideración -además de constituir... un requisito legal de admisibilidad de las demandas contenciosas administrativas- se funda en la posibilidad que posee el Administrador de revocar su propia decisión. - En esos términos se expresa el autor Hector Mairal y dice que la función básica de los recursos administrativos es brindar a la Administración la oportunidad de pronunciarse sobre la pretensión particular antes de la intervención del órgano judicial, dándole la posibilidad de que pueda corregir sus errores (Control Judicial de la Administración Pública, Depalma, Volumen I, pág. 321). - En igual sentido se expresa Jose Roberto Dromi que, sobre el particular, expresa: "La razón jurídico- político que justifica la exigencia de un acto administrativo previo que cause estado o, por lo menos, una reclamación previa, está dada por la convivencia de filtrar contiendas que lleguen a pleito, sea provocando una especie de conciliación administrativa, sea dando oportunidad al Estado de reconsiderar el asunto (Manual de Derecho Administrativo, Editorial Astrea, Tomo I, Buenas Aires, 1987. P. 372). Entonces, la interposición del recurso de reconsideración constituye un requisito legal de admisibilidad de la acción contenciosa administrativa y -a su vez- es una posibilidad que posee el Estado de reconsiderar su decisión; por ende, aunque el recurso de reconsideracjón no se encuentre expresamente establecido, su interposición es un requisito legal de damisibilidad. Por tantó, la debe ser computad lel recurso de foconsideración. Amputo del plazo establecido en la Ley Nro. 4046/10 de 18 días desde la notificación de la Resolución Nro. 123/2020 que resuelve \Luis María/Benitez Riera Mirisito auel Dra. Ma. Carolina Llanes v. Ministra Abg. Norma Beraguez V. Secretarla Dr. Manuel Dejesús Ramírez Cand MINISTRO

En ese sentido, teniendo en cuenta que la notificación del acto administrativo impugnado es de fecha 28 de abril del 2020 (fs.11) y la presentación de la demanda ante el órgano judicial es de fecha 21 de mayo del 2020, se puede concluir que la acción fue interpuesta fuera del plazo legal establecido en la Ley Nro. 4046/10, pues el accionante tenía hasta el 18 de mayo del 2020 para recurrir ante la instancia judicial. Por consiguiente, el derecho de accionar judicialmente ya prescribió al tiempo de la interposición d e la presente demanda contencioso administrativa por lo que los actos administrativos impugnados han adquirido firmeza, por ende, no se debió abrir la instancia judicial. Por tanto, en atención a todo lo expuesto en los párrafos que anteceden, corresponde HACER LUGAR al recurso de apelación interpuesto por el Abg. Manuel Guanes en representación del Servicio Nacional d e Calidad y Sanidad Vegetal y Semilla (SENAVE); y en consecuencia REVOCAR el A.I. Nro. 79 de fecha 0 2 de febrero del 2021 dictado por el Tribunal de Cuentas, Primera Sala. En cuanto a las costas, las mismas deben ser impuestas a la perdida conforme al Art. 192 y 203 inc. b) del C.P.C. ES MI VOTO. Por tanto, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA PENAL RESUELVE: 1. NO HACER LUGAR al recurso de Nulidad interpuesto por la representación de la parte demandada, SER VICIO NACIONAL DE CALIDAD Y SANIDAD VEGETAL Y DE SEMILLAS; 2. NO HACER LUGAR, al recurso de Apelación interpuesto por la representación de la parte demandada, SERVICIO NACIONAL DE CALIDAD Y SANIDAD VEGETAL Y DE SEMILLAS y, en consecuencia; 3. CONFIRMAR el A.I. N° 79 de fecha 02 de febrero de 2021, dictado por el Tribunal de Cuentas, Prime ra Sala, por el fundamento expuesto en el considerando de la presente resolución. 4. IMPONER las costas, a la parte apelante. 5. ANOTAR registrar, notificar y remitir copia a la Excmo. Corte Suprema de Justicia. Ante mí: Luis María Benítez Rivera Ministro Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra Abg. Norma Domínguez V. Secretaria