Jurisprudencia CSJ

**CORTE SUPREMA DE JUSTICIA** EXPEDIENTE: "COMPULSAS DEL EXPTE: CIALPA S.A. S.A. C/ RESOLUCIÓN FICTA DICT. POR LA DIRECCION NACIONAL DE CONTRATACIONES PÚBLICAS - DN CP" **A.I. N°:** 468 Asunción, 08 de junio de 2.022- **VISTOS:** Los recursos de apelación y nulidad interpuestos por las Abogadas María Eugenia Otazo Aponte y Melan y Sol Martínez Amarilla, en representación de la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas, cont ra el A.I. N° 408 de fecha 3 de junio de 2019 dictado por el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, y; **CONSIDERANDO:** **A SU TURNO, EL MINISTRO DR. MANUEL RAMÍREZ CANDIA DIJO:** Que, el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, por el aludido interlocutorio resolvió: "1°) HACER LUGAR, a la medida cautelar solicitada en estos autos caratulados "CIALPA S.A. C/ RESOLUCIÓN FICTA DICTADA POR LA DIRECCION NACIONAL DE CONTRATACIONES PÚBLICAS -DNCP", y en consecuencia: 2°) SUSPENDER, prov isoriamente los efectos de la Resolución DNCP N° 1106/19 del 28 de marzo y su resolución ficta deneg atoria dictada por la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas (DNCP), tanto se resuelva el fon do de la cuestión de conformidad a los fundamentos expresados en el exordio de la presente Resolució n, 3°) DISPONER, previamente como contra-cautela la prestación de la caución juratoria del represent ante convencional de la actora, quién deberá suscribir en acta bajo constancia de secretaría. 4°) IM PONER, las costas en el orden de causado. 5° ANOTAR...."-. **RECURSO DE NULIDAD:** Los recurrentes interponen, en primer lugar, el recurso de nulidad, pero han desistido del recurso incoado, conforme consta en su escrito obrante a fs. 204/209 de autos. Por ot ro lado, de las constancias del expediente no se advierten vicios de las formas del proceso o de la resolución judicial que ameriten la declaración de oficio de su nulidad, en los términos autorizados por los Arts: 113 y 404 del Código Procesal Civil. Por lo tanto, corresponde DESESTIMAR el recurso de nulidad. Es mi voto. Luis María Benítez Riera Ministro Abg. Norma Domínguez V. Secretaria Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candia MINISTRO Cesar M. Diesel Junghanns Ministre CSJ.

RECURSO DE APELACIÓN: Los apelantes se agravan contra la precitada resolución manifestando en apreta da síntesis, que el auto interlocutorio N° 408/2019 decreta la suspensión de los efectos de una reso lución ficta inexistente, estando en trámite la reconsideración planteada. Asimismo alegan que no se hallan reunidos los requisitos establecidos en el Art. 693 del Código Procesal Civil, relativo a lo s presupuestos genéricos de las medidas cautelares, y que el objeto de la medida es coincidente con el resultado del litigio resultando un prejujuzgamiento de la cuestión principal. Concluyen solicita ndo la revocación del A.I. N° 408 del 3 de junio de 2019. De la expresión de agravios se corrió traslado al Abogado Rubén Melgarejo Lanzoni, representante de CIALPA S.A. la cual contestó conforme a su escrito de fs. 213/215 de autos. Manifiesta que los presu puestos que rigen a las medidas cautelares, específicamente el Art. 693 del C.P.C. Finalizó su escri to solicitando la confirmación del fallo apelado. Que la Resolución N° 1106 del 28 de marzo de 2.019 de la Dirección Nacional de Contrataciones Públic as del 28/03/2.019 que declara que la conducta de la firma CONSULTORA DE INGENIERÍA ALTO PARAGUAY S. A. (CIALPA S.A.) se halla subsumida dentro de los incisos b) y c) del Art. 72 de la Ley N° 2051/03 " De Contrataciones Públicas", y la inhabilitación de la firma por tres (3) meses contados desde la in corporación al REGISTRO DE INHABILITADOS PARA CONTRATAR CON EL ESTADO, asimismo dispone la publicaci ón de la citada inhabilitación en el registro de inhabilitados para contratar con el Estado Paraguay o. El Tribunal de Cuentas por el Auto Interlocutorio recurrido resolvió otorgar la medida cautelar, fun damentando que se hallan reunidos los presupuestos genéricos del Art. 693 del C.P.C. En primer lugar, cabe mencionar que las medidas cautelares son actos jurisdiccionales dictados en un proceso judicial, cuyo principal objeto es la de asegurar el cumplimiento eficaz de la sentencia qu e se dicte en el mismo. En otros términos, lo que se pretende por medio de las medidas cautelares, e s que las sentencias no se conviertan en mera ficción jurídica de imposible cumplimiento, es decir e vitar que el transcurso del tiempo entre la promoción de la demanda y la Sentencia Definitiva, no pe rmita ejecución o, en algunos casos, la cuestión litigiosa desaparezca y se convierta en una cuestió n abstracta. Además, hay que referir que para su otorgamiento no es necesario un estudio exhaustivo y profundo de las pretensiones de las partes y de la cuestión controvertida. Siendo suficiente observar y determi nar el cumplimiento de los presupuestos establecidos en el Art. 693 del Código Procesal Civil.

EXPEDIENTE: “COMPULSAS DEL EXPTE: CIALPA S.A. S.A. C/ RESOLUCIÓN FICTA DICT. POR LA DIRECCION NACION AL DE CONTRATACIONES PÚBLICAS - DNCP”.- A.I. N°: 468 Dicho eso, es importante recordar que en el derecho administrativo rige el principio de presunción d e legitimidad de los actos administrativos, por medio del cual la actuación de los órganos públicos se presume válidos hasta tanto sea declarada su irregularidad por el órgano judicial. – En igual sentido, se debe señalar que una de las características de los actos administrativos, por d erivación del principio de presunción de legitimidad de su legitimidad, es que los mismos aunque sea n impugnados ante el órgano jurisdiccional, son ejecutables. Es decir, la acción contenciosa no susp ende los efectos del acto administrativo. – Esta regla, sin embargo, posee ciertas excepciones, y en particular se mencionan aquellos que son di ctados como consecuencia de un procedimiento administrativo sancionador. En estos casos, la demanda contenciosa suspende la ejecución de la sanción, en virtud al principio de presunción de inocencia e stablecido en el Artículo 17 numeral 1) de la Constitución Nacional. Pero, cabe mencionar que el mencionado principio no rige para las personas jurídicas, pues la presun ción de inocencia es una garantía para las personas físicas porque se fundamenta en la dignidad huma na, por ende la excepción mencionada no rige al presente caso, pues la accionante es una persona jur ídica. – En consecuencia, por aplicación supletoria del Código Procesal Civil al procedimiento contencioso ad ministrativo, se debe analizar si CIALPA S.A. ha cumplido con los requisitos exigidos para la proced encia de la medida cautelar conforme con lo previsto en el Art. 693 del C.P.C. como ser: el fumus bo nis juris, periculum in mora y la contracautela. A tal efecto, el artículo 693 del Código Procesal Civil, establece: “Quien solicite una medida caute lar deberá, según la naturaleza de ella: a) acreditar prima facie la verosimilitud del derecho que i nvoca; 2) acreditar el peligro de pérdida o frustración de su derecho o la urgencia de la adopción Luis María Benítez Ricera Ministro Abg. Norma Domínguez V. Secretaria Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candia MINISTRO Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ,

...J//...de la medida según las circunstancias del caso; y c) otorgar contracautela para responder de todas las costas y de los daños y perjuicios que pudiere ocasionar si la hubiese pedido sin derecho, salvo aquellos casos en que no se la requiera por la naturaleza de la medida solicitada.". - En base a lo transcripto, y pasando al análisis del primer presupuesto para la concesión de la medida cautelar se observa de las documentales agregadas por la parte accionante, como ser el contrato S.G: N° 322/2014 suscripto entre las partes (fs. 29/32), los memorándum remitidos, los informes técnicos elaborados, entre otros, que CIALPA S.A. tiene legitimación activa para la solicitud de la medida cautelar en cuestión, es decir, la verosimilitud del derecho de la misma se encuentra configurada. De igual manera se destaca que la discusión sobre las cuestiones traídas a colación como ser la legalidad del sumario administrativo, las garantías del debido proceso, como también la sanción impuesta serán estudiadas al analizar la pretensión principal, ya que en esta oportunidad el estudio se centra en determinar la procedencia o no de la medida cautelar, a la luz de la disposición del Art. 693 del C.P.C. - Con respecto, al peligro de pérdida del derecho o la urgencia en la adopción de la medida, éste requisito también se halla configurado, pues la firma CIALPA S.A. sostiene que el peligro o perjuicio está en el hecho en que una vez que quede firme la resolución que inhabilita a la Firma por el plazo de tres meses, la misma no podrá participar de ninguna licitación o celebrar contratos con el Estado Paraguayo durante todo el lapso de la duración del proceso judicial, y que eso causará un daño irreparable para la empresa accionante.- En ese sentido, es importante señalar que, conforme fue expuesto inicialmente, uno de los principales objetivos de las medidas cautelares es preservar la ejecución de la sentencia, es decir, que la misma sea eficaz. Además, evitar que el transcurso del tiempo haga que la cuestión litigiosa desaparezca y se convierta en una cuestión abstracta. - En caso de autos, la firma accionante fue sancionada con una inhabilitación de tres meses, con lo cual -en este caso particular- se cumple uno de los objetivos principales de las medidas cautelares y es evitar que el transcurso del tiempo de duración legal del proceso ante el Tribunal de Cuentas haga que la cuestión controvertida desaparezca. - Además, hay que mencionar que en caso que todos los plazos sean estrictamente cumplidos (ante el Tribunal de Cuentas), y el tiempo de duración legal del proceso se extiende por un mínimo de 10 meses y 15 días, plazo que supera ampliamente el plazo de 3 meses de inhabilitación, lo cual evidencia la concurrencia del requisito establecido en el Art. 693 del C.P.C. -

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA EXPEDIENTE: "COMPULSAS DEL EXPTE: CIALPA S.A. S.A. C/ RESOLUCIÓN FICTA DICT. POR LA DIRECCION NACIONAL DE CONTRATACIONES PÚBLICAS - DN CP". A.I. N° 468 En relación al tercer presupuesto genérico para el otorgamiento de la medida cautelar, se observa su cumplimiento a fs. 194 de autos. En consecuencia, en el caso sub-examine, nos encontramos ante la concurrencia de los tres requisitos establecidos en el art. 693 del C.P.C. para que prospere una medida cautelar. De acuerdo a los argumentos anteriormente vertidos, corresponde no hacer lugar al recurso de apelaci ón interpuesto por las Abogadas María Eugenia Otazo Aponte y Melany Sol Martínez Amarilla, en repres entación de la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas, y en consecuencia confirmar el A.I. N° 408 de fecha 03 de junio de 2.019, dictado por el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala. En cuanto a la s costas, las mismas deben ser impuestas a la perdidosa, de conformidad a lo establecido en el Art. 194 del C.P.C. Es mi voto. A SU TURNO, EL MINISTRO DR. LUIS MARÍA BENÍTEZ RIERA, dijo: RECURSO DE NULIDAD: me adhiero al voto del ministro preopinante por los mismos fundamentos. RECURSO DE APELACIÓN: me permito disentir con lo manifestado por el distinguido Ministro Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candia, por las siguientes consideraciones: En el análisis de la procedencia de la medida cautelar, es preciso tener en cuenta ciertas considera ciones que paso a exponer. Como ya lo hemos señalado en resoluciones anteriores en las que se tratab an cuestiones referentes a la suspensión de los efectos de los actos administrativos, debemos partir para resolver esta cuestión del principio de inmutabilidad comúnmente admitido en el Derecho Admini strativo, que el acto del poder público causa ejecutoria una vez producido, aunque no esté Luis María Benítez Riera Ministro Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Abg. Norma Domínguez V. Secretaria

.../II...consentido por el particular a quien le afecta. Esta cualidad de imponerse que acompaña al acto administrativo es la que le da eficacia ejecutiva. La interposición de un recurso administrativo, normalmente no suspende la ejecución de la resolución impugnada, salvo que la misma sea prima facie nula por incompetencia o violación manifiesta de la Ley, o cuando su ejecución puede producir un daño irreparable, o por ultimo cuando en sí la resolución es prima facie ilegal. - A partir de lo establecido en el párrafo anterior, se debe interpretar de manera conjunta con el artículo 693 del Código Procesal Civil - legislación aplicable en concordancia con lo establecido en el artículo 5° de la Ley 1.462/35- , ya que la mencionada norma establece los presupuestos genéricos que se deben cumplir para la viabilidad de las medidas cautelares. - El Art. 693 del C.P.C. establece: "Quien solicite una medida cautelar deberá, según la naturaleza de ella: a) acreditar "prima facie" la verosimilitud del derecho que invoca; b) acreditar el peligro de pérdida o frustración de su derecho o la urgencia de la adopción de la medida, según las circunstancias del caso; y c) otorgar contracautela para responder de todas las costas y de los daños y perjuicios que pudiere ocasionar si hubiese pedido sin derecho, salvo aquellos casos en que no se requiera por la naturaleza de la medida solicitada". Sobre la cuestión, esta Sala Penal conforme al A.I. N° 528 del 14 de abril de 2015, dictado en la causa: "DREI ASOCIADOS SRL CONTRA LA RESOLUCIÓN N° 37/13 DEL 7 /ENE/13 Y RES. N° 573/13 DEL 15/MAR/13 DICTADA POR LA DIRECCIÓN NACIONAL DE CONTRATACIONES PÚBLICAS" expresó: "...no existiendo prima facie en las Resoluciones dictadas en sede administrativa cuestiones de incompetencia o violación manifiesta de la Ley, cuestión que debe ser debatida en la etapa procesal oportuna, ni tampoco se encuentra acreditado que su ejecución pueda producir un daño irreparable, ya que el actor no demostró en forma fehaciente cual es el peligro o frustración de su derecho, solo se refirió en forma somera a que los efectos de las resoluciones administrativas impugnadas le perjudicaría en lo económico, por lo tanto consideramos que la medida cautelar no puede prosperar."- La doctrina señala al respecto: "... sería intempestivo el pedido de suspensión de efectos, si el acto administrativo había sido ya ejecutado por la autoridad administrativa; pues si a ello se accediera, la medida dejaría de ser la preventiva que la Ley autoriza, para convertirse en el cumplimiento de una sentencia favorable al reclamante". (Manuel J. Argañaras, Tratado de lo Contencioso Administrativo, Editorial Lex, pág. 248). -

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA EXPEDIENTE: "COMPULSAS DEL EXPTE: CIALPA S.A. S.A. C/ RESOLUCIÓN FICTA DICT. POR LA DIRECCION NACION AL DE CONTRATACIONES PÚBLICAS - DNCP". A.I. N°: 468 Teniendo en cuenta el marco jurisprudencial y doctrinario establecido en los parágrafos anteriores, advertimos que las razones argüidas por el Tribunal Inferior para hacer lugar a la medida cautelar d e urgencia, no se encuentran prima facie plenamente configuradas dadas las características de este l itigio, el cual rola en torno a la legalidad de una resolución dictada por la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas, por la cual se determina la inhabilitación de la firma por el plazo de tres meses. En efecto, no ha sido demostrado ni siquiera someramente de acuerdo a los documentos obrante s en autos, que el órgano del cual emana la resolución cuestionada sea incompetente para dictarla, o que la misma sea manifiestamente ilegal. Tampoco puede hablarse a esta altura del proceso de derech os adquiridos, pues el proceso está en pleno despliegue. Menos aún ha sido acreditado el peligro de que la resolución impugnada cause daños irreparables al accionante, ya que el Estado es lo suficient emente solvente para asumir las consecuencias de un fallo adverso. Asimismo, si se hiciera lugar a l a medida cautelar, se estaría dando la razón a lo solicitado por la parte actora en la demanda prese ntada, ya que se entraría a analizar el fondo de cuestiones que deben ser resueltas en el análisis f inal con la sentencia definitiva. - Consecuentemente, en esta causa no se dan los presupuestos necesarios para que la medida cautelar de cretada por el Tribunal Inferior sea confirmada, por lo que corresponde, HACER LUGAR al Recurso de A pelación interpuesto por la Abg. Melany Sol Martínez, en representación de la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas, contra el A.I. N° 408 de fecha 03 de junio de 2019, dictado por el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala. En cuanto a las costas, las mismas deben ser impuestas a la perdidosa en virtud al principio establecido en el Art. 192 del Código Procesal Civil. Es mi voto. - A SU TURNO, EL MINISTRO DR. CÉSAR M. DIESEL JUNGHANNS dijo: RECURSO DE NULIDAD: Me adhiero al sentido del voto del Ministro Preopinante, por compartir sus funda mentos. Luis María Bonet Kiera Ministro Abg. Norma Domínguez V. Secretaria Dr. Maité Dejesús Ramírez Candil MINISTRO Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ.

RECURSO DE APELACIÓN: Coincido con el sentido del voto del Ministro Benítez Riera, en cuanto considera que corresponde hacer lugar al recurso de apelación y, en consecuencia, revocar el A.I. N° 408 del 03 de junio de 2019, dictado por el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, e imponer las costas a la perdidosa, por los fundamentos que se exponen a continuación. - La resolución impugnada resolvió suspender provisoriamente los efectos de la resolución D.N.C.P. N° 1106 del 28 de marzo de 2019 y su resolución ficta denegatoria. A su vez, la primera de ellas impuso como sanción la inhabilitación por el plazo de tres meses, tras un sumario administrativo instruido contra la firma accionante. - La recurrente sostiene que no se encuentran reunidos los presupuestos necesarios para conceder la medida cautelar, conforme al Art. 693 del C.P.C. Manifiesta que la resolución impugnada posee una fundamentación aparente, pues el Tribunal no ha brindado las razones para sostener que la resolución en cuestión se funda en criterios dispares, contradictorios e incongruentes. Ademas, alega que la actora no ha acreditado que el órgano del cual emano la resolución atacada sea incompetente para dictarla ni que la resolución sea manifiestamente ilegal, por lo que no existe razón para conceder la medida cautelar, pues no se da la verosimilitud del derecho. Refiere, igualmente, que tampoco se encuentra acreditado el peligro en la demora y que el Tribunal ha desnaturalizado la medida cautelar y prejuzgado sobre la cuestión principal, puesto que el objeto de la medida -el levantamiento de la inhabilitación- es, igualmente, el resultado que se pretende mediante la sustanciación del presente juicio. - A partir de los agravios esgrimidos por la parte accionante y del cotejo con los fundamentos expuestos por los juzgadores para justificar su decisión, así como las resoluciones que sirvieron de antecedentes y elementos de juicio, se observa que la resolución impugnada adolece de falta de motivación, pues no se observan motivos que justifiquen la concesión de la medida cautelar. - Al respecto, como ya lo ha señalado el Ministro Benítez Riera, debemos recordar que, en el ámbito administrativo, dada la presunción de validez de los actos de la Administración, la interposición de un recurso administrativo, en principio, no suspende la ejecución de la resolución impugnada. Dicha regla admite excepciones, como el caso de las irregularidades manifiestas, como la falta de competencia del órgano del que emane la decisión o la violación manifiesta de la ley. A ello, se suman las previsiones del Art. 693 del C.P.C., que establece los presupuestos genéricos para la concesión de medidas cautelares. -

EXPEDIENTE: "COMPULSAS DEL EXPTE: CIALPA S.A. S.A. C/ RESOLUCIÓN FICTA DICT. POR LA DIRECCION NACION AL DE CONTRATACIONES PÚBLICAS - DNCP". A.I. N°: 468 Ahora bien, en el caso concreto, se observa que asiste la razón al apelante, pues realmente el Tribu nal de Cuentas no ha brindado las razones por las que considera que la resolución -cuyos efectos se pretendía suspender mediante la concesión de la medida cautelar- es manifestamente ilegítima ni que haya sido dictada por un órgano incompetente, ni extremo alguno que justifique la suspensión de sus efectos. Simplemente, para acreditar la verosimilitud del derecho, el Tribunal se ha limitado a afir mar que la resolución recurrida se funda, "sin entrar a estudiar el fondo de la cuestión", en criter ios dispares, contradictorios e incongruentes, lo que no justifica en absoluto la existencia de una irregularidad manifiesta capaz de enervar el acto impugnado. Este fue el razonamiento para sostener que se encuentra acreditada la verosimilitud del derecho, por lo que se observa que existe solo una fundamentación aparente. Por otro lado, tampoco existe una adecuada motivación que justifique el peligro en la demora y, adem ás, el objeto de la medida cautelar coincide con la pretensión final del juicio, por lo que un pronu nciamiento a favor de la medida cautelar implicaría un prejujzgamiento respecto al fondo del asunto, dando la razón a la actora, eludiendo las etapas procesales dispuestas para dilucidar su pretensión . En consecuencia, no existe razón alguna que justifique la concesión de la medida cautelar. Por tanto, en atención a lo brevemente expuesto, considero que corresponde hacer lugar al recurso de apelación y, en consecuencia, revocar el A.I. N° 408 del 03 de junio de 2019, dictado por el Tribun al de Cuentas, Segunda Sala, e imponer las costas a la perdidosa, de conformidad al principio genera l establecido en el Art. 192 del C.P.C. Es mi voto. POR TANTO, de conformidad con lo precedentemente manifestado y las disposiciones legales precitadas, la Excelentísima: Luis María Benítez Riera Ministro Cesar M. Daniel Junghanns Ministro CSJ. Abog. Norma Dominguez V. Secretaria

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA PENAL RESUELVE: 1) **DESESTIMAR** el Recurso de Nulidad. 2) **HACER LUGAR** al recurso de apelación interpuesto por las Abogadas María Eugenia Otazo Aponte y Melany Sol Martínez Amarilla, en representación de la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas , y en consecuencia, **REVOCAR** el A.I. N° 408 de fecha 03 de junio de 2019 dictado por el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala; 3) **IMPONER** las costas a la parte perdidosa. 4) **ANOTAR**, registrar y notificar. Luis María Benítez Riera Ministro Ante mí: Abg. Norma Domínguez V. Secretaria Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. SECRETARIA JUDICIA IV CORTE DE JUSTICIA ADMINISTRATIVO Dr. Manuel Dejean Ramírez Cano MINISTRO