Jurisprudencia CSJ

Expediente: "Lua S.R.L. c/ Resolución Nro. 464 de fecha 17 de abril de 2019 dictada por el Ministeri o de Industria y Comercio-MIC." ACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO: Doscientos noventa y tres En la Ciudad de Asunción, República del Paraguay, doce días del mes de mayo............ el año dos m il veintidos, estando reunidos en la Sala de Acuerdos, los Excelentísimos Senores Ministros de la Co rte Suprema de Justicia, Sala Penal, LUIS MARÍA BENÍTEZ RIERA, MARÍA CAROLINA LLANES OCAMPOS y MANUE L DEJESÚS RAMÍREZ CANDIA ante mí, la Secretaria autorizante, se trajo al acuerdo el expediente: "LUA S.R.L C/ RESOLUCIÓN NRO. 464 DE FECHA 17 DE ABRIL DE 2019 DICTADA POR EL MIC" a fin de resolver los Recursos de Apelación y Nulidad interpuestos contra el Acuerdo y Sentencia N° 408 de fecha 07 de di ciembre de 2020 dictado por el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala. Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, resolvió plan tear las siguientes: **CUESTIONES:** ¿Es nula la sentencia apelada? En caso contrario, ¿se halla ajustada a derecho? Practicado el sorteo de ley, para determinar el orden de votación dio el siguiente resultado: MANUEL RAMÍREZ CANDIA, MARÍA CAROLINA LLANES OCAMPOS y LUIS MARÍA BENITEZ RIERA. **A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA**, el Dr. MANUEL RAMÍREZ CANDIA DIJO: La parte recurrente, al fund ar el Recurso de Nulidad interpuesto, desisten expresamente del recurso de incoado, conforme constan en sus escritos de fs. 187/190 y 202/211 de autos, respectivamente. Por otra parte, hay que mencion ar que no se observan vicios de las formas del proceso o de la resolución judicial que justifiquen l a declaración de su nulidad, en los términos autorizados por el Art. 404 del Código Procesal Civil, por lo tanto, corresponde tener por DESISTIDO el recurso de nulidad interpuesto. Es mi voto. Luis Marfa Benitez Riera Ministro Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candia MINISTRO Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra Abg. Norma Dominguez V. Secretario

A su turno, el Dr. LUIS MARÍA BENÍTEZ RIERA y la Dra. MARÍA CAROLINA LLANES OCAMPOS: manifiestan que se adhieren al voto que antecede, por compartir los mismos fundamentos. **A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA**, el DR. MANUEL RAMÍREZ CANDIA DIJO: La presente acción contencio so-administrativa se promueve contra la Resolución Nro. 464 de fecha 17 de abril de 2019, por la cua l el Ministro de Industria y Comercio resuelve rechazar por improcedente el recurso de reconsideraci ón interpuesto por la firma actora contra la Resolución N° 77/2019 por la cual se da por concluido e l sumario administrativo y se multa a la Estación de Servicios LUA S.R.L. y **multa con 1.000 (un mi l) jornales mínimos** a la Estación de Servicios LUA S.R.L.- Emblema Petrobras. El acto administrati vo se funda en la transgresión de las normativas, Art. 5 de la Resolución N° 48/2015, en concordanci a con la Ley N° 904/1963, Art. 2º inc. q). El Tribunal de Cuentas resolvió hacer lugar a la presente demanda, argumentando que ha quedado fehac ientemente demostrado el transcurso en exceso del plazo legal establecido en el Art. 11° de la Ley N ro. 4679/12, pues la causa sumarial ha quedado paralizada por un lapso de tiempo superior a 6 meses. El fallo dictado por el Tribunal de Cuentas fue recurrido por la Procuraduría General de la Repúblic a y –al igual que el Ministerio de Industria y Comercio- fundamentando que existió una interpretació n errada de los miembros del tribunal inferior, al considerar que el acto administrativo emitido por el MIC, en el marco del sumario administrativo a la estación de servicios LUA, incumplió normas con stitucionales y legales, y, por ende, la nulidad del acto administrativo. Asimismo sostienen que 1) por imperio legal de los Arts. 6 y 13 de la Ley Nro. 4679/12 determinan el condicionante del urgimie nto previo, y al no existir constancia alguna de la presentación de la firma sumariada urgiendo la p rosecución del trámite administrativo, debe considerarse que la demora denunciada no causó agravio, 2) no se analizó el fondo de la cuestión limitándose a juzgar una inexistente perención de la instan cia administrativa cuando no existe una norma legal alguna que sancione el incumplimiento del plazo establecido, quebrantando el principio de preclusión y de convalidación. El Abg. José Francisco Appleyard, representante legal de LUA S.R.L. contesta agravios, sostiene que en el sumario administrativo que le fuera instruido a la firma LUA S.R.L. desde la primera actuación hasta la segunda han transcurrido 29 meses, no solo 6 meses como exige la norma legal o reglamentar ia (Arts. 11 y 12 de la Ley 4679/12). Prosigue manifestando la ausencia de hechos motivadores del su mario y de la sanción legal impuesta. Concluye solicitando el rechazo de los recursos interpuestos p or la adversa por su notoria improcedencia.

3 Expediente: "Lua S.R.L. c/ Resolución Nro. 464 de fecha 17 de abril de 2019 dictada por el Ministeri o de Industria y Comercio-MIC." Vista la postura de los apelantes, corresponde proceder a la evaluación de las constancias del exped iente sumarial administrativo para verificar si el procedimiento administrativo sancionador fue real izado conforme a las normas que rigen dicho procedimiento. De los principales antecedentes administrativos obrantes en autos se verifica que el sumario adminis trativo se inicia con la emisión del acta de fiscalización por parte de los funcionarios fiscalizado res pertenecientes del Ministerio de Industria y Comercio en fecha 15 de junio de 2016, posteriormen te se dicta la providencia en fecha 01 de noviembre de 2018 por la cual se designa Juez Instructor, y el Ministerio de Industria y Comercio por Resolución N° 77 de fecha 14 de enero de 2019 resuelve d ar por concluido el sumario administrativo y se multa a la Estación de Servicios "LUA S.R.L. – Emble ma Petrobras". En primer lugar, cabe aclarar que, la Resolución N° 48/2015: "Por la cual se establece el procedimie nto para los sumarios administrativos que deben ser instruidos desde el Ministerio de Industria y Co mercio y se deroga la Resolución N° 1186/12" no se pronuncia respecto al plazo máximo de duración de los sumarios administrativos, a lo que consecuentemente considero oportuno aplicar lo establecido e n la Ley 4679/12 que en su Artículo 11 dispone: "Se tendrán por abandonadas las instancias en toda c lase de trámites administrativas y caducarán de derecho, si no se insta su curso dentro de los seis meses desde la última actuación". Igualmente, nuestra Constitución establece: El sumario no se prolo ngará más allá de lo establecido por la ley". Al respecto, se tiene que el Artículo 11 dispone que se tendrán por abandonadas las instancias de to da clase de trámites administrativos, incluidos los sumarios administrativos, si no se instare dentr o de un plazo de seis meses. La consecuencia de la inacción señalada, es de la caducidad del trámite o del sumario administrativo. Esta norma legal, se encuentra establecida en el Capítulo III que tie ne como título "De la perención de la instancia administrativa" y establece dos supuestos distintos: 1) la caducidad del trámite administrativo; 2) la caducidad del sumario administrativo. Luis María Boniféz Riera Ministro Dr. Manuel Devesis Ramírez Candia MINISTRO Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra Abog. Norma Bernalguez V. Secretaria

La caducidad constituye, pues, una seguridad para los administrados, que parte del supuesto que la a dministración -quien dio inicio al procedimiento sancionador- perdió el interés en su prosecución, e s decir, surge como una protección para los ciudadanos frente a la actuación administrativa establec iéndose, en consecuencia, un límite temporal; es decir, la caducidad se produce por la inactividad d e la Administración. También hay que mencionar, en relación al agravio de la Procuraduría General de la República referen te a la falta de urgimiento por parte de la firma accionante que ,cuando se trata de sumarios admini strativos instruidos con el fin de imponer una sanción (iniciados de oficio), no se puede cargar sob re los administrados el deber del impulso del procedimiento, es decir, es la Administración quien de be dar cabal cumplimiento a los plazos que le rigen, pues ese cumplimiento estricto se vincula al pr incipio de legalidad que gobierna su actuación y su incumplimiento constituye un vicio de ilegalidad que se castiga con la nulidad del acto administrativo sancionador. El límite temporal, sancionado con la caducidad del sumario administrativo, pretende proteger a los administrados frente a los prejuicios que indudablemente se generan cuando los sumarios se extienden indefinidamente, para no generar incertidumbre ni arbitrariedad. Asimismo cabe resaltar que, la caducidad no puede ser convalidada, pues el cumplimiento de los plazo s se vincula al principio de legalidad y su incumplimiento deriva en la nulidad del acto administrat ivo sancionador, por contener un vicio de legalidad. En esa línea, es importante referir que una de las consecuencias del principio de legalidad en el pr ocedimiento administrativo es que los plazos que rigen a la administración son imperativos, por ende establecido un plazo dentro del cual la administración debe actuar, el mismo debe ser cumplido bajo el riesgo de pérdida de eficacia. Respecto a la eficacia, se destacan las ideas del autor español S antiago Muñoz Machado: "Eficacia quiere decir que, desde el momento en que se dictan, los actos admi nistrativos son susceptibles de generar derechos e imponer obligaciones inmediatamente exigibles" (T ratado de Derecho administrativo y Derecho Público General, Tomo XII, 2da. Edición, p. 75). Por tanto, se concluye que la caducidad del procedimiento administrativo sancionador, por motivo de inactividad de la Administración no puede ser "purgada", pues el cumplimiento de los plazos se vincu la a los principios de legalidad y eficacia que rigen el procedimiento sancionador.

**CORTE SUPREMA JUSTICIA** Expediente: "Lua S.R.L. c/ Resolución Nro. 464 de fecha 17 de abril de 2019 dictada por el Ministeri o de Industria y Comercio-MIC." Es oportuno señalar que el hecho que el sumario administrativo sea nulo como consecuencia del incump limiento del plazo para dictar la resolución definitiva, impide que se verifique la regularidad de l a sanción, respecto a las demás dimensiones del procedimiento administrativo sancionador, como ser l a legalidad del hecho típico administrativo y de la sanción, debido a que su regularidad se encuentr a condicionada a que el procedimiento sea realizado en cumplimiento al principio de legalidad, cuest ión que no ocurrió en el presente caso. En efecto, cuando el acto administrativo se declara nulo por la autoridad competente, es porque se h a dictado en transgresión a los requisitos de regularidad del acto administrativo, por lo que corres ponde imponer las costas al funcionario emisor del acto administrativo anulado. En ese sentido, el autor Rafael Bielsa, ha expresado: "Si se hace responsable al Estado y no a los f uncionarios culpables, éstos seguirán gozando de la impunidad de sus actos irregulares, y el Estado, es decir, el tesoro público, cargará con las consecuencias de esos hechos. Con hacer responsable al Estado, lo que resulta es una incidencia injusta de esa responsabilidad en los administrados o cont ribuyentes, pues toda indemnización que el Estado paga, se resuelve en una carga para los contribuye ntes honestos o no culpables de las faltas de los funcionarios". (BIELSA, RAFAEL; Estudios de Derech o Público, Tomo IV, Ed. Depalma, Buenos Aires. 1962. Págs. 309/310). Por lo tanto, de conformidad a los fundamentos expuestos y a la normativa legal citada, corresponde no hacer lugar al recurso de apelación interpuesto por la Procuraduría General de la República y el Ministerio de Industria y Comercio, en consecuencia, CONFIRMAR el Acuerdo y Sentencia N° 408 de fech a 07 de diciembre de 2.020, dictado por el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala. Es mi voto. **A SU TURNO LA MINISTRA DRA. MARÍA CAROLINA LLANES OCAMPOS DIJO:** A la segunda cuestión, me permito realizar las siguientes manifestaciones: Luis María Benítez Riera Ministro Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candia MINISTRO Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra Abg. Norma Domínguez V. Secretaria

A fin de estudiar la cuestión en forma ordenada tenemos que los agravios de la Procuraduría General de la República, son: 1) la parte actora del presente juicio, ha convalidado todos los actos procesa les que se desarrollaron en ocasión de la instancia administrativa; 2) no se produjo caducidad algun a y no se ha planteado dicha situación procesal en tiempo y forma idónea; igualmente el MIC se agrav ia en resumen en los siguientes puntos: I) porque se juzgan sobre la base de una cuestión cuyo momen to procesal oportuno ya expiró, -quebrantamiento del principio de preclusión- y II) porque una vez d ictada la resolución definitiva que culminó el proceso sumarial se produce el saneamiento total de c ualquier imperfección procesal – principio de convalidación. Todos los puntos giran con respecto al debido proceso sumarial, y a este efecto debemos tomar en cue nta que el mismo se rige por las disposiciones de la Resolución 48/2015 “Por la cual se establece el procedimiento para los sumarios administrativos que deban ser instruidos desde el Ministerio de Ind ustria y Comercio y se deroga la Resolución N° 1.186 /12”. El inicio del sumario administrativo a la empresa LUA S.R.L., se origina con el Acta de actuaciones N° 000841, de fecha 15 de junio del año 2016 (fs. 72). Por imperio del art. 6 de la Res. Ministerial 48/15, ya señalada, dicha actuación deber ser remitida a la Dirección General de Asuntos Legales en un plazo no mayor de cinco (5) días hábiles, a ser contados desde la suscripción de la misma. Recié n en fecha 01 de noviembre de 2018 (fs. 78), la Dirección General de Asuntos Legales, en análisis de l Acta 0001963 del 12 de junio de 2017 (?) resuelve que corresponde la apertura del sumario administ rativo a la firma ESTACIÓN DE SERVICIOS EMBLEMA PETROBRAS, PROPIEDAD DE LUA S.R.L., designando juez instructor para el efecto. Evidentemente, en esta primera etapa ya tenemos dos irregularidades insalvables, primero, el plazo e stablecido en el art. 6 de la Res. 48/15, no se ha cumplido; y segundo, la Dirección General de Asun tos Legales se ha referido a un acta inexistente en autos, para el inicio de sumario administrativo, y cuya validez no se puede verificar. Con dichas constancias, y la verificación de la normativa apl icable, resulta claro declarar que el procedimiento administrativo sancionador impuesto por el Minis terio de Industria y Comercio, se llevó a cabo en contraposición de sus propias normas, y se extendi ó más allá de lo establecido en la Ley, fuera de un plazo razonable. La convalidación, no puede considerarse en estos casos. La doctrina es contundente al referir que cu ando la ley establece una serie de trámites y formalidades que deben cumplirse antes de emitir la vo luntad administrativa, su incumplimiento vicia dicha voluntad. La única manera de …///…

7 Expediente: "Lua S.R.L. c/ Resolución Nro. 464 de fecha 17 de abril de 2019 dictada por el Ministeri o de Industria y Comercio-MIC." ... contribuir a que prácticas de esta índole se supriman es sancionar el acto así producido con la nulidad absoluta; por el contrario, admitir la convalidación o tolerar incluso la validez, no es sin o una forma más de contribuir a la perpetuación de la irregularidad administrativa¹. Tal como lo tiene dicho, el distinguido colega Ministro Ramírez Candia, es la administración la que tiene el deber del cumplimiento de los plazos que rigen sus actuaciones, y el debido proceso estipul ado por su propia normativa interna, pues ese cumplimiento, se vincula al principio de legalidad que gobierna su actuación y su incumplimiento constituye un vicio de ilegalidad que se castiga con la n ulidad del acto administrativo dictado en consecuencia. En conclusión, se debe apuntar que al tornar se el sumario administrativo nulo, resulta innecesario el estudio acerca de todos los demás planteam ientos dentro del mismo. Por las consideraciones expuestas, corresponde NO HACER LUGAR al recurso de apelación planteado por el representante de la Procuraduría General de la República y por el Ministerio de Industria y Comer cio, y en consecuencia CONFIRMAR el Acuerdo y Sentencia N° 408, de fecha 07 de diciembre de 2020. En cuanto a las costas, las mismas deben ser impuestas de conformidad al art. 203 inc. a del C.P.C., a la parte apelante. Es mi voto. A SU TURNO EL DR. LUIS MARÍA BENÍTEZ RIERA DIJO: Me adhiero al voto de la Ministra María Carolina Ll anes Ocampos por compartir los mismos fundamentos. Es mi voto. Con lo que se dio por terminado el acto firmando SS.EE. todo por ante mí, que lo certifico quedando acordada la sentencia que inmediatamente sigue: Luis María Benítez Riera Ministro Dr. Manuel Ezequiel Ramírez Candia MINISTRO Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra Ante mí: Abg. Norma Domínguez V. Secretaria ¹ Gordillo, Agustín. TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO. Tomo 8 TEORÍA GENERAL DEL DERECHO ADMINISTRA TIVO. Capítulo IX. Vicios del Acto Administrativo. Objeto y Competencia. 19,5, pág. 321/322

ACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO: 293 Asunción, 12 de mayo de 2022.- VISTOS: Los méritos del Acuerdo que antecede, la Excelentísima; CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA PENAL RESUELVE: 1- TENER POR DESISTIDO el Recurso de Nulidad interpuesto. 2- CONFIRMAR el Acuerdo y Sentencia N° 408 de fecha 07 de diciembre de 2020 dictado por el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala de conformidad a los fundamentos expuestos en e considerando de la presente resolución. 3- COSTAS a la perdidosa. 4- ANOTAR, registrar y notificar: Ante mi: SECRETARIA JUDICIAL IV CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra Abg. Norma Domínguez V. Secretaria