Jurisprudencia CSJ

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: "MARGARITA SOTELO BENÍTEZ C/ ARTS. 2, 5, 6, 8 Y 18 INCS. U) Y Z) DE LA LEY N° 2345/2003 Y ART. 6 DEL DECRETO N° 1579/2004". AÑO: 2004 - N° 2021. REMA STICIA ACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO: Ciento cuarenta En la Ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los días del mes de May 6 del año dos mil veintidós, estando en la Sala de Acuerdos de la Corte Suprema de Justicia, los Excmos. Señor es Ministros de la Sala Constitucional, Doctores ANTONIO FRETES, CÉSAR MANUEL DIESEL JUNGHANNS y VÍC TOR RÍOS OJEDA, ante mí, el Secretario autorizante, se trajo al acuerdo el expediente caratulado: AC CIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: "MARGARITA SOTELO BENÍTEZ C/ ARTS. 2, 5, 6, 8 Y 18 INCS. U) Y Z) DE LA LEY N° 2345/2003 Y ART. 6 DEL DECRETO N° 1579/2004", a fin de resolver la acción de inconstituciona lidad promovida por la señora Margarita Sotelo Benítez, por sus propios derechos y bajo patrocinio d e abogado. Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, reso lvió plantear y votar la siguiente: **CUESTION:** ¿Es procedente la acción de inconstitucionalidad deducida? A la cuestión planteada el Doctor FRETES dijo: La señora MARGARITA SOTELO BENÍTEZ promueve Acción de Inconstitucionalidad contra los Arts. 2, 5, 6, 8 y 18 Inc. u) e inc. z) de la Ley 2345/2003 "DE REF ORMA Y SOSTENIBILIDAD DE LA CAJA FISCAL, SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL SECTOR PÚBLICO", y contra el Art. 6 del Decreto N° 1579/04 "POR EL CUAL SE REGLAMENTA LA LEY N° 2345/03". La accionante justifica su legitimación acompañando los documentos que acreditan su calidad de retir ada de las fuerzas policiales –Decreto N° 10991 del 31 de octubre de 2000–. Peticiona le sea declarada la inaplicabilidad de las disposiciones cuestionadas, debido a que las mi smas vulneran derechos y garantías establecidas en los artículos 1, 14, 46, 57, 102, 103 y 109 de la Constitución Nacional. Primeramente cabe referir respecto de los arts. 6 y 18 Inc. u) de la Ley N° 2345/03, la accionante c arece de legitimación activa para peticionar la impugnación de la mencionada disposición, ello debid o a que los citados artículos hacen referencia a pensionados en carácter de herederos de jubilados, pensionados o retirados; teniendo en cuenta el carácter de titular de la recurrente, dichas normativ as no son susceptibles de aplicación en relación a la misma, consecuentemente no le ocasionan agravi o alguno. En igual sentido respecto de la impugnación referida al Art. 18 inc. z) del mismo cuerpo l egal, es oportuno considerar que el mismo deroga los Artículos 30, 31 y 32 de la Ley 1725/2001 "Que establece el Estatuto del Educador"; teniendo nuevamente en cuenta el carácter que reviste la accion ante –retirada de las fuerzas policiales–, se colige que la disposición cuya reivindicación pretende por esta vía tampoco le es susceptible de aplicación. En cuanto al Art. 2 de la Ley N° 2345/03, cabe señalar que dicha normativa ha sido modificada por el Art. 1 de la Ley N° 2527/04, por lo que un pronunciamiento sobre dicha disposición resultaría inefi caz y carente de interés práctico. Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Dr. ANTONIO FRETES Ministro Abog. Julio C. Ravón Martínez Secretario

En relación a la impugnación presentada contra el Art. 5 de la Ley N° 2345/03, el cual establece que : "La Remuneración Base, para la determinación de las jubilaciones, pensiones y haberes de retiro, s e calculará como el promedio de las remuneraciones imponibles percibidas durante los últimos cinco a ños. El procedimiento de cálculo estará sujeto a reglamentación mediante decreto del Poder Ejecutivo , y deberá tener en cuenta el cambio en el concepto de remuneración imponible". En relación a la impugnación presentada por la accionante contra el mencionado Art. 5 de la Ley N° 2 345/03, de las documentaciones agregadas en autos, queda evidenciado que tal disposición no afecta e n absoluto sus respectivos derechos, ello teniendo en consideración que ha accedido al régimen jubil atorio antes de la entrada en vigencia de la Ley N° 2345/03, es decir, al amparo de un marco legal d istinto a la disposición impugnada. Con relación al impugnado Art. 8 de la ley N° 2345/03 se da la inexistencia de agravio actual, es de cir, el gravamen ya no tiene existencia al momento en que es resuelta la acción de inconstitucionali dad, ello debido a que la norma impugnada ha sido modificada por la Ley N° 3542 de fecha 26 de junio de 2008, que en su Art. 1° dispone: "Modificase el Art. 8 de la Ley N° 2345/2003 “DE REFORMA Y SOST ENIBILIDAD DE LA CAJA FISCAL. SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL SECTOR PUBLICO”, de la siguien te manera: Art. 8° - Conforme lo dispone el Artículo 103 de la Constitución Nacional, todos los bene ficios que paga la Dirección General de Jubilaciones y Pensiones del Ministerio de Hacienda se actua lizarán anualmente, de oficio, por dicho Ministerio. La tasa de actualización será la variación del Índice de Precios del Consumidor calculados por el Banco Central del Paraguay, correspondiente al pe riodo inmediatamente precedente. Quedan expresamente excluidos de lo dispuesto en este artículo, los beneficios correspondientes a los programas no contributivos". Nos encontramos ante un caso en el cual existe una alteración de las circunstancias que motivaron el proceso, circunstancia que conlleva una pérdida de toda virtualidad práctica. Esta Magistratura ha sostenido en diversos pronunciamientos que la sentencia debe sujetarse a la situación vigente en el momento en que se dicta, y advirtiendo que en el caso de autos los supuestos de hecho se han alterad o, cualquier pronunciamiento sería un pronunciamiento en abstracto y carente de significación efecti va, lo que es vedado ya que la Corte solamente puede decidir en asuntos de carácter contencioso. Respecto del Art. 6 del Decreto N° 1579/2004, que también fuera impugnado en autos, resulta que el m ismo era reglamentario del Art. 8 de la Ley N°2345/2003 en cuanto al mecanismo de actualización de h aberes jubilatorios. Actualmente teniendo en cuenta la nueva redacción dispuesta en la Ley N° 3542/0 8, el Ministerio de Hacienda aplica directamente la variación del Índice de Precios del Consumidor c omo tasa de actualización anual de los haberes jubilatorios, dejando de lado así el Decreto Reglamen tario N° 1579/04, por tanto sería inoficioso expedirnos sobre la cuestionada disposición. Por último, como Ministro preopinante, debo advertir que estos autos han llegado inicialmente a mi d espacho para el estudio de fondo de la cuestión planteadas 13 de agosto de 2008, habiendo emitido mi voto el 21 de agosto de 2008, según consta en el libro de remisión de expediente. Posteriormente, e n fecha 21 de octubre de 2019 estos autos han ingresado nuevamente a mi despacho con acuerdo de las Ministras Miryam Peña y Gladys Bareiro de Módica. Ante tal situación se deja constancia para lo que hubiere lugar. Conforme a las circunstancias precedentemente descritas, opino que no corresponde hacer lugar a la A cción de Inconstitucionalidad promovida por la señora **MARGARITA SOTOLO BENITES**, ES MI VOTO. A su turno el Doctor **DIESEL JUNGHANNS** dijo: Comparto la conclusión a la que ha arribado el Minis tro Antonio Fretes, en lo que respecta al rechazo de la acción respecto a los Arts. 5°, 6°, y 18 inc . "u" y "z" de la Ley N° 2345/2003 y del Art. 6 del Decreto N° 1579/2004, por compartir sus fundamen tos. Coincido igualmente en que corresponde el rechazo de la impugnación respecto al Art. 2° de la L ey N° 2345/2003, aunque por fundamentos distintos. Sin embargo, disiento con su criterio respecto al análisis del Art. 8 de la Ley N° 2345/2003 por cuanto considero que corresponde hacer lugar a la ac ción por las consideraciones que serán desarrolladas a continuación. <page_number>2</page_number>

**ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: “MARGARITA SOTELO BENÍTEZ C/ ARTS. 2, 5, 6, 8 Y 18 INCS. U) Y Z) D E LA LEY N° 2345/2003 Y ART. 6 DEL DECRETO N° 1579/2004”. AÑO: 2004 – N° 2021.</img> En primer lugar, respecto al agravio expresado por el accionante de la afectación a derechos adquiri dos por la prohibición establecida en la norma atacada de inconstitucional - Art. 2 Ley N° 2345/2003 -, conviene aclarar que los afiliados a la Caja Fiscal de Jubilaciones y Pensiones dependiente del M inisterio de Hacienda, durante sus años de aporte no han destinado un porcentaje de sus remuneracion es a este rubro, como para hallarse legitimados a reclamar el pago en concepto de aguinaldo. No obstante, por la N° 3414/2007 se autorizó al Poder Ejecutivo a disponer el pago de una gratificac ión anual a los jubilados y pensionados del sector contributivo de la Caja Fiscal del Ministerio de Hacienda, conforme a la disponibilidad presupuestaria. Es así que en las sucesivas leyes presupuesta rias y de acuerdo con la disponibilidad de recursos, los jubilados han venido recibiendo una gratifi cación especial anual, aunque no con el nombre de aguinaldo. De ahí que no se podría predicar un agr avio actual en este sentido. Respecto a los agravios expuestos por la accionante con relación a la impugnación del Art. 8° de la Ley N° 2345/2003, en primer término, cabe advertir que tal artículo ha sido modificado por el Art. 1 ° de la Ley N° 3542/2008. Si bien la accionante no ha interpuesto la acción contra tal ley, puesto q ue la misma no existía al tiempo de promover la presente acción, en virtud al principio "iura novit curia" esta Magistratura considera pertinente su estudio puesto que tal modificación no altera en ab soluto la esencia del Art. 8 de la Ley N° 2345/03, cual es la regulación del mecanismo para la actua lización de los haberes jubilatorios y pensiones, cuestión que constituye el principal agravio de la accionante, por lo que se procederá al análisis de constitucionalidad del Art. 1 de la Ley N° 3542/ 08, en cuanto modifica el Art. 8 de la Ley 2345/03. **Ab initio**, es menester aclarar el contenido y alcance del precepto constitucional cuyo quebranta miento se alega. El Art. 103 de nuestra Carta Magna prescribe, "Del Régimen de Jubilaciones. Dentro del sistema nacional de seguridad social, la ley regulará el régimen de jubilaciones de los funciona rios y los empleados públicos, atendiendo a que los organismos autárquicos creados con ese propósito acuerden a los aportantes y jubilados la administración de dichos entes bajo control estatal. Parti ciparán del mismo régimen todos los que, bajo cualquier título, presten servicios al Estado. La ley garantizará la actualización de los haberes jubilatorios en igualdad de tratamiento dispensado al fu ncionario público en actividad" (Negritas son mías). Pues bien, una cosa es la equiparación salarial y otra es la actualización salarial a la que expresa mente alude la norma constitucional arriba transcripta. La equiparación salarial debe entenderse com o la percepción igualitaria de la remuneración por igual tarea realizada por los trabajadores; en ca mbio, actualización salarial –dispuesta por el Art. 103 de la Carta Magna– se refiere al reajuste de los haberes en comparación e implica la utilización del mismo criterio para el aumento –actualizaci ón– de los haberes jubilatorios de los funcionarios pasivos y pensionados, y de los salarios percibi dos por los funcionarios activos. Hecha la aclaración que precede y siguiendo con el análisis de la acción presentada - en lo que resp ecta a la actualización de los haberes jubilatorios y las pensiones- la Dirección General de Jubilac iones y Pensiones del Ministerio de Hacienda supedita la actualización de todos los beneficios pagad os a lo dispuesto por el Art. 1° de la Ley N° 3542/2008, que modifica el Art. 8° de la Ley N° 2345/2 003. Este artículo establece la actualización de oficio de forma anual de los haberes jubilatorios y pensiones en base a la variación del Índice de Precios del Consumidor calculado por el Banco Centra l del Paraguay, lo cual constituye una aplicación arbitraria que no condice con el texto constitucio nal, en razón de que el IPC no siempre coincide con el aumento de los salarios fijados en forma defi nitiva por el Poder Ejecutivo, produciendo de este modo un desequilibrio en el poder adquisitivo de los funcionarios pasivos, en relación con los activos. Dr. ANTONIO EDUARDO Ministro Dr. Víctor Rios Ojeda Ministro

En efecto, la igualdad de tratamiento contemplada en la norma constitucional implica que los aumento s resultuos a favor de los activos, deben favorecer de igual modo a los pasivos –jubilados y pension ados–, cuyos haberes deberían así actualizarse en igual proporción en que lo ejecuta el Ministerio d e Hacienda respecto de los activos (el subrayado es mío). De allí que, en el caso de que se prevea presupuestariamente un aumento en la retribución básica de uno o varios segmentos del funcionariado activo, se debe producir aquel aumento –en igual porcentaje – sobre el monto del último haber jubilatorio percibido por los funcionarios pasivos. Por último, con relación a la norma en estudio, cabe resaltar que ni la ley, en este caso la Ley N° 2345/2003 –o su modificatoria la Ley N° 3542/2008–, ni normativa alguna pueden oponerse a lo estable cido en la norma constitucional aludida, puesto que carecerán de validez conforme al orden de prelac ión que rige nuestro sistema positivo (Art. 137 de la Constitución). Por las razones precedentemente expuestas, considero que corresponde hacer lugar parcialmente a la a cción de inconstitucionalidad y, en consecuencia, declarar la inaplicabilidad del Art. 1° de la Ley 3542/2008 –que modifica el Art. 8° de la Ley 2345/2003–, con relación a la accionante. Finalmente, dejo constancia de que, si bien la presente acción data del año 2004, debo advertir que estos autos llegaron a este Gabinete en fecha 04 de junio del 2020 y, como es de público conocimient o, asumí este despacho recién en fecha 27 de mayo de 2020. Es mi voto. 1. A su turno el Doctor VICTOR RÍOS dijo: La Señora Margarita Sotelo Benitez, por sus propios derech os y bajo patrocinio de Abogado, en calidad de Jubilada de la Policía Nacional conforme a la Resoluc ión cuya copia autenticada acompaña, se presenta a promover Acción de Inconstitucionalidad contra lo s Arts. 2, 5, 6, 8 y 18 inc. u) y z) de la Ley N° 2345/2003 y Art. 6 del Decreto N° 1579/2004. 2. Alega que se encuentran vulnerados los Arts. 6, 14, 102, 103 y 137 de la Constitución Nacional. 3. Respecto al Art. 2 de la Ley N° 2345/2003 es menester resaltar que esta norma fue derogada expres amente por el Art. 1 de la Ley N° 2527/2004, por lo que ha dejado de tener eficacia jurídica. Así ta mbién, se recuerda que quedo promulgada la ley N° 2613 del 10 de junio de 2005, por la que se conced e una gratificación anual a los jubilados de la Administración Publica conforme a la disponibilidad presupuestaria a partir de dicha fecha. En ese sentido, ya esta Excmo. Corte Suprema de Justicia se ha expedido sobre el tema, diciendo lo siguiente: “carece de sentido cualquier pronunciamiento al re specto. Esta Corte ha sostenido en diversos fallos que la sentencia debe sujetarse a la situación vi gente en el momento en que se la dicta, y como que al presente, por las razones expuestas, los supue stos de hecho se han alterado sustancialmente, cualquier pronunciamiento sería un pronunciamiento en abstracto, lo que es vedado ya que la Corte solo puede decidir en asuntos de carácter contencioso” (Ac. y Sent. N° 1278 de fecha 29 de diciembre de 2005), motivos por los cuales opino que corresponde sobreseer la acción en lo concerniente al Art. 2 de la Ley N° 2345/2003. 4. En cuanto a los Arts. 5 y 6, la accionante carece de legitimación para impugnarlos al no resultar afectada, al haber adquirido el beneficio de la jubilación conforme a un régimen legal anterior a l a vigencia de la Ley N° 2345/2003 En este sentido, mal podrían causarle agravios disposiciones que n o le han sido aplicadas para el cálculo de sus haberes jubilatorios. 5. Con relación al Art. 8 de la Ley N° 2345/20203 modificada por el Art. 1 de la Ley N° 3542/08 esta Corte estuvo sosteniendo que la acción de inconstitucionalidad es a toda luz procedente, porque el Art. 103 de la Ley Suprema dispone que la “ley” garantizará la actualización de los haberes jubilato rios en igualdad de tratamiento dispensando al funcionario público en actividad. Por tanto ni la ley , ni normativa alguna pueden oponerse a lo establecido en la norma constitucional transcripta, porqu e carecerán de validez en base a la prelación de nuestro sistema positivo (Art. 137 C.N.). 4

**ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: "MARGARITA SOTEO BENÍTEZ C/ ARTS. 2, 5, 6, 8 Y 18 INCS. U) Y Z) DE LA LEY N° 2345/2003 Y ART. 6 DEL DECRETO N° 1579/2004". AÑO: 2004 - N° 2021. ** 6. De ahí que al supeditar al Art. 1 de la Ley N° 3542/2008 la actualización de todos los beneficios pagados por la Dirección General de Jubilaciones y Pensiones en forma ANUAL, crea una media de regu lación arbitraria, pues los aumentos podrían darse varias veces en el año, con lo cual los jubilados quedarían excluidos de tal aumento hasta el año entrante no prevista en la Constitución, en desigua ldad de tratamiento con los salarios del conjunto de funcionarios activos. 7. De igual manera, la actualización de los aumentos debe hacerse en igual proporción y tiempo que s uceda respecto a los funcionarios activos, y no de acuerdo a la variación del Índice de Precios de u nidor calculados por el Banco Central del Paraguay, porque el mismo cálculo no siempre coincide con el promedio del aumento de los salarios fijados en forma definitiva por el Poder Ejecutivo, producie ndo de este modo un desequilibrio entre los poderes adquisitivos de funcionarios pasivos, en relació n con los activos. 8. La igualdad de tratamiento contemplada en la norma constitucional implica que los aumentos resuel tos por el Poder Ejecutivo a favor de los activos favorece de igual modo a los jubilados, a los cual es sus haberes debe actualizarse en igual porcentaje y tiempo que lo hace el Ministerio de Hacienda respecto a los activos. Debemos recordar que al funcionario activo aportante, cuando se produce un a umento salarial, su primer aumento va de forma íntegra a la Caja de Jubilaciones para compensar el n uevo aumento obtenido, el cual beneficia de modo directo a los jubilados. 9. Nuestra Carta Magna garantiza también la defensa en juicio de las personas y de sus derechos, es por ello que la Corte Suprema de Justicia no puede dejar de dar respuesta a los reclamos hechos por los ciudadanos. Conforme a este punto, debemos afirmar que la Constitución Nacional ya no es una mer a carta de organización del poder y la declaración de unas libertades básicas sino, antes bien, una norma directamente operativa que contiene el reconocimiento de **garantías positivas** y **negativas exigibles jurisdiccionalmente.** 10. Tenemos el deber constitucional de identificar el derecho comprometido en la causa, en la medida en que existe la inexcorable necesidad de satisfacer el interés público de proteger y defender los derechos fundamentales de la persona. Nuestra obligación es hacer justicia y velar por la supremacía de la Constitución, en el marco del respeto de las garantías constitucionales en ella amparadas. En esta línea de argumento, el Poder Judicial, y en especial la Corte Suprema de Justicia, está obliga do a remover factores que propicien discriminaciones prohibidas por nuestra Constitución; por ello, cualquier interpretación que favorezca la discriminación que signifiquen que una persona con derecho s y calidad adquiridos, resulte menoscaba y/o discriminada no puede sino ser tachado de inconstituci onal. 11. En aplicación de este deber constitucional, considero que si bien el Artículo 1 de la Ley N° 354 2/08 modifica el Art. 8 de la Ley N° 2345/03 los agravios constitucionales expresados por la acciona nte siguen estando presentes y la acción contra el mismo sigue siendo procedente. 12. En lo que respecta a la impugnación del Art. 18 incs. u), z) de la Ley N° 2345/2003, la accionan te se ha limitado a impugnar la norma, sin fundamentar el agravio concreto que le genera la misma. E n consecuencia, ante la ausencia de los requisitos fundamentales, conforme a los Arts. 550 y 552 del Código Civil, en concordancia al Art. 12 de la Ley N° 609/95, corresponde rechazar la impugnación d el Art. 18 incs. u), z) de la Ley N° 2345/2003. 13. Finalmente, el Art. 6 del Decreto N° 1579/04, era reglamentario del Art. 8 de la Ley N° 2345/03 en cuanto al mecanismo de actualización de los haberes jubilatorios. Actualmente, con la nueva redac ción instituida en la Ley N° 3542/08 el Ministerio de Hacienda aplica directamente la variación del Índice de Precios del Consumidor como tasa de actualización anual de los haberes jubilatorios, dejan do de lado el mecanismo previsto en el Decreto N° 1579/04. Ante tales extremos, el caso sometido a c onsideración de esta Sala no surge como controversial sino meramente abstracto y la eventual declara ción de inconstitucionalidad de la norma no tendría más efecto que el solo beneficio de la norma. 14. En consecuencia, y en atención a las manifestaciones vertidas considero que corresponde hacer lu gar parcialmente a la Acción de Inconstitucionalidad promovida por la accionante en relación al Art. 1 de la Ley N° 3542/2008. Es mi voto. Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. <signature>Cesar M. Diesel Junghanns</signature> Dr. Antonio Rios Ojeda Ministro Abog. Julio C. Pavón Martínez Secretario

Con lo que se dio por terminado el acto, firmando SS/EE., todo por ante mí, de que certifico, quedad a acordada la sentencia que inmediatamente sigue: Ante mí: Abog. Julio C. Pavon Martinez Secretario Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Dr. ANTONIO PRETES Ministro Dr. Víctor Rios Ojeda Ministro SENTENCIA NÚMERO: 140 Asunción, 04 de Mayo de 2022 VISTOS: Los méritos del Acuerdo que anteceden, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Sala Constitucional RESUELVE: HACER LUGAR parcialmente a la acción de inconstitucionalidad promovida y, en consecuencia, declarar la inaplicabilidad del Art. 1 de la Ley N° 3542/08 –que modifica el Art. 8 de la Ley N° 2345/03 “De Reforma y Sostenibilidad de la Caja Fiscal. Sistema de Jubilaciones y Pensiones del Sector Público”, con relación a la señora Margarita Sotelo Benítez, de conformidad a lo establecido en el Art. 655 d el C.P.C. ANOTAR, registrar y notificar. Ante mí: Abog. Julio C. Pavon Martinez Secretario Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Dr. ANTONIO PRETES Ministro Dr. Víctor Rios Ojeda Ministro 6