Jurisprudencia CSJ

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: "PROMOVIDA POR ESTHER URSULINA ACOSTA VDA. DE ESPINOZA C/ART. 8 Y 18 DE LA LEY N° 2345/03 ESTE ÚLTIMO MODIF. POR LA LEY 3542/08 "QUE MODIFICA Y AMPLIA LA LEY N° 2345/03 Y EL ART. 6° DE LA LEY N° 1579/04". AÑO: 2019.- N°: 1851. ACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO: Ciento treinta y ocho En la Ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los cuatro días del mes de Mayo de l año dos mil veintidós , estando en la Sala de Acuerdos de la Corte Suprema de Justicia, los Excmos . Señores Ministros de la Sala Constitucional, Doctores ANTONIO FRETES, VICTOR RÍOS OJEDA y CÉSAR DI ESEL JUNGHANNS, ante mí, el Secretario autorizante, se trajo al acuerdo el expediente caratulado: AC CIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: "PROMOVIDA POR ESTHER URSULINA ACOSTA VDA. DE ESPINOZA C/ART. 8 Y 18 D E LA LEY N° 2345/03 ESTE ÚLTIMO MODIF. POR LA LEY 3542/08 "QUE MODIFICA Y AMPLIA LA LEY N° 2345/03 Y EL ART. 6° DE LA LEY N° 1579/04", a fin de resolver la acción de inconstitucionalidad promovida por la Sra. Esther Ursulina Acosta Vda. de Espinoza, por derecho propio y bajo patrocinio de Abogado. Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, reso lvió plantear y votar la siguiente: **CUESTIÓN:** ¿Es procedente la acción de inconstitucionalidad deducida? A la cuestión planteada, el Doctor ANTONI O FRETES dijo: La señora ESTHER URSULINA ACOSTA VDA. DE ESPINOZA promueve Acción de Inconstitucional idad contra el Art. 1 de la Ley N° 3542/08 -Que modifica el Art 8 de la Ley N° 2345/03- y contra el Art. 18 de la Ley N° 2345/03 "De Reforma y Sostenibilidad de la Caja Fiscal. Sistema de Jubilaciones y Pensiones del Sector Público" y contra el Art. 6 del Decreto Reglamentario N° 1579/04. En autos se constata copia de la documentación que acredita que la recurrente reviste la calidad de pensionada en su carácter de heredera de efectivo de la Policía Nacional - RESOLUCION DGJP N° 2938 d e fecha 27 de noviembre de 2007. Refiere la accionante que siendo heredera de efectivo de las fuerzas policiales se encuentra legitim ada activamente para plantear la presente acción de inconstitucionalidad, alega que actualmente se e ncuentra percibiendo una pensión cuyo monto es inferior al que le correspondería por derecho. Consid era que las normativas impugnadas vulneran los Arts. 14, 46, 103 y 137 de la Constitución Nacional; por ello, solicita la declaración de inconstitucionalidad y consecuentemente la inaplicabilidad de l as mismas. En primer lugar, cabe el análisis de la acción sobrevenida contra la Ley N° 3542 de fecha 26 de juni o de 2008, que en su Art. 1° dispone: "Modifícase el Art. 8 de la Ley N° 2345/2003 "DE REFORMA Y SOS TENIBILIDAD DE LA CAJA FISCAL, SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL SECTOR PUBLICO", de la siguie nte manera: Art. 8°.- Conforme lo dispone el Artículo 103 de la Constitución Nacional, todos los ben eficios que paga la Dirección General de Jubilaciones y Pensiones del Ministerio de Hacienda se actu alizarán anualmente, de oficio, Cesar M. Diesel Júnghanns Ministro CSJ. Dr. ANTONIO FRETES Ministro Abog. Julio C. Pavón Martínez

por dicho Ministerio. La tasa de actualización será la variación del Índice de Precios del Consumido r calculados por el Banco Central del Paraguay, correspondiente al periodo inmediatamente precedente . Quedan expresamente excluidos de lo dispuesto en este artículo, los beneficios correspondientes a los programas no contributivos". A fin de esclarecer los conceptos corresponde primeramente traer a colación la disposición constituc ional vinculada al sistema o régimen de Jubilaciones y pensiones del sector público, así tenemos pri ncipalmente el Art. 103 de la Constitución Nacional: "Dentro del sistema nacional de seguridad social, la ley regulará el régimen de jubilaciones de los funcionarios y de los empleados públicos, atendiendo a que los organismos autárquicos creados con es e propósito acuérden a los aportantes y jubilados la administración de dichos entes bajo control est atal. Participarán del mismo régimen todos los que, bajo cualquier título, presten servicios al Esta do." La ley garantizará la actualización de los haberes jubilatorios en igualdad de tratamiento dispensad o al funcionario público en actividad". En este estado de estudio de la acción de inconstitucionalidad presentada, es dable realizar una bre ve reseña con relación a una cuestión generada como producto de la confusión en materia conceptual e n lo que respecta a la "equiparación" como a la "actualización" de los haberes jubilatorios; cabe ac otar que ambas nociones hacen referencia a circunstancias totalmente dispares. En primer lugar, la "equiparación" salarial es entendida como la percepción igualitaria de la remune ración por igual tarea desarrollada por los trabajadores. Mientras que, por otro lado, la "actualización" salarial -a la que hace referencia el Art. 103 in fi ne de la CN- se refiere a la igualdad del reajuste de los haberes de los funcionarios activos e inac tivos. Es decir, en lo que respecta a la actualización de los haberes jubilatorios, la Constitución Naciona l en su Art. 103 preceptúa claramente que la Ley garantizará la actualización de los mismos en igual dad de tratamiento con el funcionario público en actividad, quedando el cálculo del porcentaje corre spondiente de la actualización a cargo de la Caja de Jubilaciones pertinente. Ahora bien, del análisis de la acción planteada tenemos que la Ley N° 3542/08 supedita la actualizac ión a la variación del índice de precios del consumidor calculados por el Banco Central del Paraguay como tasa de actualización; la ley puede naturalmente utilizar el IPC calculado por el Banco Centra l del Paraguay para la tasa de variación, pero siempre que esta se aplique a todo el universo de los afectados respetando las desigualdades positivas. En nuestra Carta Magna se instituye como una garantía legal la actualización de los haberes jubilato rios en igualdad de tratamiento dispensado al funcionario público en actividad. Por tanto, y en este caso en particular, en cuanto al mecanismo preciso a utilizar la Ley N° 3542/2008 no puede bajo nin gún sentido contraponerse a la norma constitucional, pues carecería de absoluta validez conforme a l o dispuesto por el Art. 137 de la CN. Bajo tales fundamentos ya se ha pronunciado esta Magistratura en casos similares al de autos, en for ma invariable y reiterada (Acuerdo y Sentencia N° 431 del 21 de abril de 2016). En relación a la impugnación presentada contra el Art. 18 de la Ley N° 2345/2003, se advierte que la parte accionante no expone ni desarrolla los agravios concretos generados por las disposiciones cue stionadas, se verifica más bien una impugnación genérica, esta circunstancia -falta de desarrollo de agravios- impide su consideración por esta Magistratura, que de ninguna manera puede suplir por inf erencia la omisión apuntada. En relación al Art. 6 del Decreto N° 1579/2004, que también fuera impugnado en autos, resulta que el mismo era reglamentario del Art. 8 de la Ley N° 2345/2003 en cuanto al mecanismo de actualización d e haberes jubilatorios. Actualmente teniendo en cuenta la nueva redacción dispuesta en la Ley N° 354 2/08, el Ministerio de Hacienda aplica directamente la variación del índice de Precios del Consumido r como tasa de actualización anual de los haberes jubilatorios, dejando de lado así el Decreto Regla mentario N° 1579/04, por tanto, sería inoficioso expedirnos sobre la cuestionada disposición. 2

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: “PROMOVIDA POR ESTHER URSULINA ACOSTA VDA. DE ESPINOZA C/ART. 8 Y 18 DE LA LEY N° 2345/03 ESTE ÚLTIMO MODIF. POR LA LEY 3542/08 “QUE MODIFICA Y AMPLIA LA LEY N° 2345/03 Y EL ART. 6° DE LA LEY N° 1579/04”. AÑO: 2019.- N°: 1851. Conforme a lo precedentemente expuesto, visto el Dictamen de la Fiscalía General del Estado, opino q ue corresponde hacer lugar parcialmente a la Acción de inconstitucionalidad y en consecuencia declar ar la inaplicabilidad del Art. 1 de la Ley N° 3542/08 -Que modifica el Art. 8 de la Ley N° 2345/03- en relación a la señora ESTHER URSULINA ACOSTA VDA. DE ESPINOZA, ello de conformidad al Art. 555 del CPC. ES MI VOTO. A su turno, el Doctor VICTOR RÍOS OJEDA dijo: La señora ESTHER URSULINA ACOSTA VDA. DE ESPINOZA, por sus propios derechos y bajo patrocinio de Abogada, se presenta a promover Acción de Inconstituciona lidad contra los Artículos 8 y 18 de la Ley N° 2345/03 “DE REFORMA Y SOSTENIBILIDAD DE LA CAJA FISCA L. SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL SECTOR PÚBLICO” y contra el Artículo 6 del Decreto N° 157 9/2004 "POR EL CUAL SE REGLAMENTA LA LEY N° 2345, DE FECHA 24 DE DICIEMBRE DE 2003, DE REFORMA Y SOS TENIBILIDAD DE LA CAJA FISCAL. SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL SECTOR PÚBLICO ", en su calid ad de heredera de efectivo de la Policía Nacional. Alega el accionante que se encuentran vulnerados los Artículos 14, 46, 103, 137 de la Constitución y fundamenta su acción manifestando, entre otras cosas, que “(...) La actualización de los aumentos d ebe hacerse en igual proporción y tiempo que sucede respecto de los funcionarios activos (...)”. Con respecto a la impugnación del Artículo 8 de la Ley N° 2345/03, cabe mencionar que el mismo fue m odificado por el Artículo 1 de la Ley N° 3542/08 "QUE MODIFICA Y AMPLIA LA LEY N° 2345/03, DE REFORM A Y SOSTENIBILIDAD DE LA CAJA FISCAL. SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL SECTOR PÚBLICO", sin e mbargo, tal modificación no altera en lo sustancial lo prescripto en la norma anterior, ya que sigue manteniendo el criterio de que la actualización de los haberes jubilatorios será de acuerdo con la variación del Índice de Precios del Consumidor calculados por el Banco Central del Paraguay (B.C.P). El mismo prescribe: "Conforme lo dispone el Artículo 103 de la Constitución Nacional, todos los ben eficios que paga la Dirección General de Jubilaciones y Pensiones del Ministerio de Hacienda se actu alizarán anualmente, de oficio, por dicho Ministerio. La tasa de actualización será la variación del Índice de Precios del Consumidor calculados por el Banco Central del Paraguay, correspondiente al p eríodo inmediatamente precedente". Quedan expresamente excluidos de lo dispuesto en este artículo, l os beneficios correspondientes a los programas no contributivos" (Negritas y Subrayado son mios). De la norma transcripta se desprende que el Artículo 1 de la Ley N° 3542/08 (que modifica el Artícul o 8 de la Ley N° 2345/03), supedita la actualización de todos los beneficios pagados por la Direcció n General de Jubilaciones y Pensiones al "Índice de Precios del Consumidor calculado por el Banco Ce ntral del Paraguay" como tasa de actualización, contraviiniendo lo dispuesto por el Artículo 103 de la Constitución que dice: "La ley garantizará la actualización de los haberes jubilatorios en iguald ad de tratamiento dispensado al funcionario público en actividad". La igualdad de tratamiento contemplada en la norma constitucional (Artículo 103) implica que los aum entos resueltos por el Poder Ejecutivo a favor de los activos debieran favorecer de igual modo a los jubilados, a los cuales sus haberes deberían actualizarse en igual porcentaje y tiempo que lo hace el Ministerio de Hacienda respecto a los activos. Debemos recordar que al funcionario activo aportan te, cuando se produce un aumento salarial, su primer aumento va de forma íntegra a la Caja de Jubila ciones para compensar el nuevo aumento obtenido, el cual beneficia de modo directo a los jubilados. Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Abog. Julio C. Pavón Martínez Secretario Dr. ANTONIO BERTONI Ministro Dr. Víctor Rios Ojeda 3

Es de resaltar que las jubilaciones deben cumplir un rol sustitutivo de las remuneraciones en activi dad. Por ello, debe existir un necesario equilibrio entre las remuneraciones de quienes se encuentre n en actividad y los haberes del sector pasivo, ya que la jubilación constituye una consecuencia de la remuneración que percibía el beneficiario como contraprestación de su actividad laboral una vez c esada ésta y como débito de la comunidad por tal servicio. Dicho de otro modo, el conveniente haber jubilatorio solo se haya cumplido cuando el jubilado conserva una situación patrimonial equivalente a la que le habría correspondido gozar en caso de continuar en actividad. Las políticas salariales d el Estado no deben derivar en modificaciones sustanciales del haber jubilatorio, que signifiquen una retrogradación en la condición de los pasivos, por lo que es inconstitucional que el Estado cause u n menoscabo patrimonial a las acreencias previsionales, privándolas de un beneficio legalmente acord ado. El Artículo 46 de la Constitución dispone: "Todos los habitantes de la República son iguales en dign idad y derechos. No se admiten discriminaciones. El Estado removerá los obstáculos e impedirá los fa ctores que las mantengan o las propicien. Las protecciones que se establezcan sobre desigualdades in justa no serán consideradas como factores discriminatorios sino igualitarias". Asimismo, el Artículo 47 num. 2) reza: "El Estado Garantizará a todos los habitantes de la República... 2. "La igualdad a nte las leyes..." Por lo tanto, la ley puede, naturalmente, utilizar el Índice de Precios del Consum idor (I.P.C.) calculado por el Banco Central del Paraguay (B.C.P) para la tasa de variación, siempre que ésta se aplique a todo el universo de los afectados respetando las desigualdades positivas, sit uación que no se ajusta al caso que nos ocupa. En cuanto a la impugnación del Artículo 6 del Decreto N° 1579/04, cabe señalar que al ser derogado e l Artículo 8 de la Ley N° 2345/03 por una nueva Ley (Ley N° 3542/08) esta normativa (Artículo 6 del Decreto N° 1579/04) ha perdido total virtualidad por ser reglamentaria de la norma derogada. Es prec iso señalar que actualmente, con la nueva redacción contenida en la Ley N° 3542/08 el Ministerio de Hacienda aplica directamente la variación del índice de Precios del Consumidor como tasa de actualiz ación anual de los haberes jubilatorios, dejando de lado el mecanismo previsto en el Decreto N° 1579 /04. Por tanto, el caso sometido a consideración de esta Sala con respecto a esta normativa, no surg e como controversial sino meramente abstracto y la eventual declaración de inconstitucionalidad de l a norma no tendría más efecto que el solo beneficio de la norma. Y, finalmente con respecto a la impugnación del Artículo 18 de la Ley N° 2345/03, cabe mencionar que del escrito inicial se desprende que si bien la accionante ha señalado las normas constitucionales quebrantadas, esta omitió manifestarse concretamente sobre los agravios que sufre con la aplicación de la norma impugnada, refiriéndose a la misma en forma genérica, sin especificar el inciso que impu gna, incumpliendo de esta manera lo dispuesto en el al Artículo 552 de nuestro Código de forma que d ice: "Al presentar su escrito de demanda a la Corte Suprema de Justicia, el actor mencionará clarame nte la ley, decreto, reglamento o acto normativo de autoridad impugnado, o, en su caso, la disposici ón inconstitucional. Citará además la norma, derecho, exención, garantía o principio que sostenga ha berse infringido, fundando en términos claros y concretos la petición. En todos los casos la Corte S uprema examinará previamente si se hallan satisfechos estos requisitos. En caso contrario, desestima rá sin más trámite la acción". Ante esta circunstancia no queda más que obedecer lo dispuesto en el Artículo 12 de la Ley 609/95 "Q UE ORGANIZA LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA": "No se dará trámite a la acción de inconstitucionalidad e n cuestiones no justiciables, ni a la demanda que no precise la norma constitucional afectada, ni ju stifique la lesión concreta que le ocasiona la ley, acto normativo, sentencia definitiva o interlocu toria". Es oportuno mencionar que el agravio que sustenta una acción de inconstitucionalidad deber ser: 1) p ropio: el perjuicio en cuestión debe afectar personalmente a la parte que lo invoca, excluyéndose lo s agravios ajenos. Solamente el titular del derecho que se pretende vulnerado puede solicitar el eje rcicio del control de constitucionalidad; 2) jurídicamente protegido, concreto, efectivo y actual (V ide: SAGÜES, Néstor Pedro en "Derecho Procesal 4

**ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: "PROMOVIDA POR ESTHER URSULINA ACOSTA VDA. DE ESPINOZA CI/ART. 8 Y 18 DE LA LEY N° 2345/03 ESTE ÚLTIMO MODIF. POR LA LEY 3542/08 "QUE MODIFICA Y AMPLIA LA LEY N° 2345 /03 Y EL ART. 6° DE LA LEY N° 1579/04". AÑO: 2019.- N°: 1851.** **Constitucional Recurso Extraordinario**, 4ta. Edic. actualizada y ampliada, Buenos Aires, Edit. As trea, 2002, Tomo I, pág. 488 y ss.). Bien lo previene el Artículo 11 de la Ley N° 609/95 al establecer que la Sala Constitucional es comp etente para "conocer y resolver sobre la inconstitucionalidad de las leyes y de otros instrumentos n ormativos, declarando la inaplicabilidad de las disposiciones contrarias a la Constitución en cada c aso concreto..." (Negritas y subrayado son mios). Por lo relativo concluyo que las disposiciones contenidas en el **Artículo 1 de la Ley N° 3542/08** (que modifica el Artículo 8 de la Ley N° 2345/03) contravienen manifiesta e indudablemente normas de índole constitucional, siendo la incompatibilidad de las mismas con los preceptos constitucionales altamente inconciliable. Es de entender que ninguna ley ordinaria puede transgredir derechos consagrados en la Constitución, en virtud de la supremacía de esta, pues carecerían de validez, así queda determinado según lo dispu esto en el Artículo 137 de la Ley Suprema que dice: "La ley suprema de la República es la Constituci ón... Carecen de validez todas las disposiciones o actos de autoridad opuestos a lo establecido en e sta Constitución". Por tanto, opino que corresponde **hacer lugar parcialmente** a la Acción de Inconstitucionalidad pr omovida; y en consecuencia declarar, respecto de la accionante, la inaplicabilidad del **Artículo 1 de la Ley N° 3542/08** (que modifica el Artículo 8 de la Ley 2345/03). Es mi voto. A su turno, el **Doctor CÉSAR DIÉSEL JUNGHANNS**, manifestó, que se adhiere al voto del **Doctor ANT ONIO FRETES**, por los mismos fundamentos. Con lo que se dio por terminado el acto, firmando SS.EE., todo por ante mí, de que certifico, quedan do acordada la sentencia que inmediatamente sigue: Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Dr. ANTONIO FRETES Ministro Ante mí: <signature>Handwritten signature of Julio C. Pavón Martínez</signature> Abog. Julio C. Pavón Martínez

SENTENCIA NÚMERO: 138 Asunción, 04 de Mayo de 2.022. VISTOS: Los méritos del Acuerdo que antecede, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Sala Constitucional RESUELVE: HACER LUGAR parcialmente a la Acción de Inconstitucionalidad y en consecuencia declarar la inaplicab ilidad del Art. 1 de la Ley N° 3542/08 -Que modifica el Art. 8 de la Ley N° 2345/03- en relación a l a señora ESTHER URSULINA ACOSTA VDA. DE ESPINOZA, ello de conformidad al Art. 555 del CPC. ANOTAR, registrar y notificar. <signature>Cesar M. Diesel Jünghanns</signature> Ministro CSJ. Dr. ALBERTO PORTO Ministro Victor Rios Ojeda Ministro Ante mí: <signature>Ing. Julio C. Pavón Martínez</signature> Secretario