Jurisprudencia CSJ

**CORTE SUPREMA DE JUSTICIA** ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: “RITA AURORA DE GUERRA Y OTRAS C/ ART. 5° Y 18° INC. Y) DE LA LEY N° 2345/03; ART. 2° DEL DECRETO N° 1579/04 Y ART. 1° DE LA LEY N° 3542/08 DE FECHA 10/07/08 QUE MOD. E L ART. 8° DE LA LEY N° 2345/03”. AÑO: 2017 - **N° 2172**. ACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO: Mil trescientos sesenta y cuatro En la Ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los veinticuatro días del mes de d iciembre del año dos mil dieciocho , estando en la Sala de Acuerdos de la Corte Suprema de Justicia, los Excmos. Señores Ministros de la Sala Constitucional, Doctores MIRYAM PEÑA CANDIA, ANTONIO FRETE S y GLADYS BAREIRO DE MÓDICA, ante mí, el Secretario autorizante, se trajo al acuerdo el expediente caratulado: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: “RITA AURORA DE GUERRA Y OTRAS C/ ART. 5° Y 18° INC. Y) DE LA LEY N° 2345/03; ART. 2° DEL DECRETO N° 1579/04 Y ART. 1° DE LA LEY N° 3542/08 DE FECHA 10/07/0 8 QUE MOD. EL ART. 8° DE LA LEY N° 2345/03”, a fin de resolver la acción de inconstitucionalidad pro movida por las Señoras Rita Aurora Aquino de Guerra, Digna Bogado y Lucía Bernal de Camarasa, por su s propios derechos y bajo patrocinio de Abogado Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, CUESTION: ¿Es procedente la acción de inconstitucionalidad deducida? A la cuestión planteada el Doctor FRETES dijo: Las señoras RITA AURORA AQUINO DE GUERRA, DIGNA BOGAD O Y LUCIA BERNAL DE CAMARASA promueven Acción de Inconstitucionalidad contra los Arts. 5 y 18 Inc. y ) de la Ley N° 2345/03 “De Reforma y Sostenibilidad de la Caja Fiscal. Sistema de Jubilaciones y Pen siones del Sector Público”, contra el Art. 2 del Decreto Reglamentario N° 1579/2004, y contra el Art . 1 de la Ley N° 3542/08 -Que modifica el Art. 8 de la Ley N° 2345/03. Se advierte en autos copias de las resoluciones por medio de las cuales se han acordado las respecti vas jubilaciones a las accionantes, todas ellas jubiladas del Magisterio Nacional Refieren que siendo jubiladas, se encuentran legitimadas para plantear la presente acción de inconst itucionalidad, alegan que actualmente se encuentran percibiendo una pensión cuyo monto es inferior a l que les correspondería por derecho. Consideran que las normativas impugnadas vulneran los Arts. 46 , 103 y 137 de la Constitución Nacional; por ello, solicitan la declaración de inconstitucionalidad e inaplicabilidad de las mismas y consecuentemente la actualización de sus haberes jubilatorios en i gualdad de tratamiento dado a los funcionarios públicos en actividad En atención a la acción sobrevenida contra la Ley N° 3542 de fecha 26 de junio de 2008, que en su Ar t. 1° dispone: “Modifícase el Art. 8 de la Ley N° 2345/2003 “DE REFORMA Y SOSTENIBILIDAD DE LA CAJA FISCAL. SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL SECTOR PUBLICO”, de la siguiente manera: Art. 8°.- C onforme lo dispone el Artículo 103 de la Constitución Nacional, todos los beneficios que paga la Dir ección General de Jubilaciones y Pensiones del Ministerio de Hacienda se actualizarán anualmente, de oficio, por dicho Ministerio. La tasa de actualización será la variación del Índice de Precios del Consumidor calculados por el Banco Central del Paraguay, correspondiente al período inmediatamente p recedente. Quedan expresamente excluidos de lo dispuesto en este artículo, los beneficios correspond ientes a los programas no contributivos”. A fin de esclarecer los conceptos corresponde primeramente traer a colación la disposición constituc ional vinculada al sistema o régimen de Jubilaciones y pensiones del sector público, así Dra. Gladys E. Bareiro de Módica Ministra Miryam Peña Candia ABERRO DE MÓDICA, C.S.A. Abog. Julio C. Pavón Martínez Secretario 1

tenemos el Art. 103 de la Constitución Nacional: “Dentro del sistema nacional de seguridad social, la ley regulará el régimen de jubilaciones de los funcionarios y de los empleados públicos, atendiendo a que los organismos autárquicos creados con es e propósito acuerden a los aportantes y jubilados la administración de dichos entes bajo control est atal. Participarán del mismo régimen todos los que, bajo cualquier título, presten servicios al Esta do. La ley garantizará la actualización de los haberes jubilatorios en igualdad de tratamiento dispensad o al funcionario público en actividad”. En este estado de estudio de la acción de inconstitucionalidad presentada, es dable realizar una bre ve reseña con relación a una cuestión generada como producto de la confusión en materia conceptual e n lo que respecta a la “equiparación” como a la “actualización” de los haberes jubilatorios; cabe ac otar que ambas nociones hacen referencia a circunstancias totalmente dispares. En primer lugar, la “equiparación” salarial es entendida como la percepción igualitaria de la remune ración por igual tarea desarrollada por los trabajadores. Mientras que por otro lado, la “actualizac ión” salarial -a la que hace referencia el Art. 103 de la CN- se refiere al reajuste de los haberes en comparación, que implica una igualdad de montos base para el cálculo de los haberes devengados ta nto por funcionarios activos como inactivos. Lo que la Constitución establece en el in fine del artículo transcrito, implica que el monto jubilat orio, el cual es resultado de la aplicación de un porcentaje a un monto base, se calculará sobre la remuneración de los funcionarios activos y se aplicará a los inactivos, esto a fin de que con el tra nscurrir del tiempo, las remuneraciones imponibles no se tornen ínfimas debido al estancamiento de l os montos por no conceder al desarrollo de la economía nacional, idea ya manifestada en la Convenció n Nacional Constituyente, en palabras del Convencional Benjamín Maciel Pasotti quien expresó: “en ra zón del conocimiento que tengo de miles de maestros jubilados, que están cobrando sueldos que van de sde 30 a 40 mil guaranies. Y es mi preocupación, entonces, en ese sentido, si cuál es la razón por l a que no se pueda garantizar la actualización de los haberes de estas personas...” (Plenaria, Diario de Sesiones N° 20 del 08/IV/1992). Por otra parte, siguiendo con el análisis de la acción presentada, en lo que respecta a la actualiza ción de los haberes jubilatorios, la Constitución Nacional en su Art. 103 preceptúa claramente que l a Ley garantizará la actualización de los mismos en igualdad de tratamiento con el funcionario públi co en actividad, mientras que la Ley N° 3542/08 supedita a la variación del índice de precios del co nsumidor calculados por el Banco Central del Paraguay como tasa de actualización. La ley puede naturalmente utilizar el IPC calculado por el Banco Central del Paraguay para la tasa d e variación, siempre que esta se aplique a todo el universo de los afectados respetando las desigual dades positivas. Las distintas situaciones de los actores resultan de los distintos niveles jerárqui cos y escalas salariales correspondientes, y estas diferencias originarias no se traducen en desigua ldades injustas o discriminatorias como para igualarlas con un promedio (tasa común) en ocasión de l as actualizaciones de los importes correspondientes a las Jubilaciones y Pensiones que de implementa rse si constituiría un factor injusto y discriminatorio para los mismos, pues los haberes jubilatori os deben ser otorgados en igualdad de tratamiento dispensado al funcionario público en actividad. En nuestra Carta Magna se instituye como una garantía legal la actualización de los haberes jubilato rios en igualdad de tratamiento dispensado al funcionario público en actividad. Por tanto, y en este caso en particular, en cuanto al mecanismo preciso a utilizar la Ley N° 3542/2008 no puede bajo nin gún sentido contraponerse a la norma constitucional, pues carecería de absoluta validez conforme a l o dispuesto por el Art. 137 de la CN. Ahora bien, en cuanto a la impugnación presentada contra el Art. 5 de la Ley N° 2345/03, el cual est ablece que: “La Remuneración Base, para la determinación de las jubilaciones, pensiones y haberes de retiro, se calculará como el promedio de las remuneraciones imponibles percibidas durante los últim os cinco años. El procedimiento de cálculo estará sujeto a reglamentación mediante decreto del Poder Ejecutivo, y deberá tener en cuenta el cambio en el concepto de remuneración imponible”. 2

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: “RITA AURORA DE GUERRA Y OTRAS C/ ART. 5° Y 18º INC. Y) DE LA LEY N° 2345/03; ART. 2º DEL DECRETO N° 1579/04 Y ART. 1º DE LA LEY N° 3542/08 DE FECHA 10/07/08 QUE MOD. E L ART. 8º DE LA LEY N° 2345/03”. AÑO: 2017 -N° 2172”. En relación a la impugnación presentada por la accionante DIGNA BOGADO, jubilada por Resolución N° 1 709 del 7 de octubre de 1996, contra el mencionado Art. 5 de la Ley N° 2345/03, de las documentacion es agregadas en autos, queda evidenciado que tal disposición no afecta en absoluto sus respectivos d erechos, ello teniendo en consideración que ha accedido al régimen jubilatorio al amparo de un marco legal distinto a la disposición impugnada y mucho antes de la entrada en vigencia de la Ley N° 2345 /03. Por otra parte, en relación a las señoras RITA AURORA AQUINO DE GUERRA (jubilada por Resolución DGJP -B N° 2709 del 05 de julio de 2016) y LUCIA BERNAL DE CAMARASA (jubilada por Resolución DGJP-B N° 21 19 del 25 de mayo de 2016), quienes también cuestionan el Art. 5 de la Ley N° 2345/03, dicha disposi ción establece el plazo o lapso de tiempo a considerar para calcular la remuneración base sobre la c ual se otorgarán los respectivos haberes jubilatorios. Si bien las recurrentes han iniciado sus apor tes bajo la vigencia de una ley anterior, las mismas gozan de derechos en expectativa, no así de der echos adquiridos, ello debido a que la modificación de la ley del régimen de jubilaciones y pensione s sobrevino de manera anterior a la jubilación de las accionantes citadas en este apartado. En cuanto al Art. 2 del Decreto N° 1579/04, es dable considerar que dicha disposición reglamenta el Art. 5 de la Ley N° 2345/03 que fuera analizado precedentemente, esta circunstancia con lleva a dete rminar que la disposición impugnada en este punto debe correr igual suerte que el artículo reglament ado analizado en el párrafo anterior. Ahora bien, en relación a la impugnación referida al Art. 18 inc. y) de la Ley N° 2345/03 -en cuanto deroga el Art. 105 de la Ley N° 1626/00- presentada por las accionantes, cabe manifestar que al con statarse que las citadas recurrentes revisten la calidad de jubiladas del Magisterio Nacional, la di sposición contenida en la Ley N° 1626/2000, la cual pretenden reivindicar por medio de la presente a cción de inconstitucionalidad no es susceptible de aplicación a las mismas. Conforme a lo precedentemente expuesto, visto el Dictamen de la Fiscalía General del Estado, opino q ue corresponde hacer lugar parcialmente a la acción de inconstitucionalidad y en consecuencia declar ar la inaplicabilidad del Art. 1º de la Ley N° 3542/08 –que modifica el Art. 8 de la Ley N° 2345/03- en relación a las señoras RITA AURORA AQUINO DE GUERRA, DIGNA BOGADO Y LUCIA BERNAL DE CAMARASA, to do ello de conformidad a lo establecido por el Art. 555 del C.P.C. ES MI VOTO. A su turno la Doctora PEÑA CANDIA dijo: Comparto la conclusión a la que ha arribado el Ministro Anto nio Fretes, y me permito manifestar cuanto sigue. Las accionantes Rita Aurora Aquino de Guerra, Digna Bogado y Lucía Bernal Camarasas, sostienen que s on jubiladas del Magisterio Nacional, y que el Art. 1º de la Ley N°3542/2008, los Arts. 5º y 18º Inc . y) de la Ley N°2345/2003 y el Art. 2º del Decreto N°1579/2004 no solo vulnera lo expresamente prec eptuado en el Art. 103 de la Constitución Nacional, sino también lo dispuesto por los Arts. 46 y 14 de la Carta Magna. Entrando al análisis de la cuestión constitucional propuesta y a la vista de los agravios esgrimidos , es menester aclarar –en primer término– el contenido y alcance del precepto constitucional cuyo qu ebrantamiento se alega. El Art. 103 de nuestra Carta Magna prescribe: “Del Régimen de Jubilaciones. Dentro del sistema nacional de seguridad social, la ley regulará el régimen de jubilaciones de los f uncionarios y los empleados públicos, atendiendo a que los organismos

autárquicos creados con ese propósito acuerden a los aportantes y jubilados la administración de dic hos entes bajo control estatal. Participarán del mismo régimen todos los que, bajo cualquier título, presten servicios al Estado. La ley garantizará la actualización de los haberes jubilatorios en igu aldad de tratamiento dispensado al funcionario público en actividad". (Negritas son mías). Pues bien, una cosa es la equiparación salarial y otra es la actualización salarial a la que expresa mente alude la norma constitucional arriba transcripta. La equiparación salarial debe entenderse com o la percepción igualitaria de la remuneración por igual tarea realizada por los trabajadores; en ca mbio, actualización salarial –dispuesta por el Art. 103 de la Carta Magna– se refiere al reajuste de los haberes en comparación e implica la utilización del mismo criterio para el aumento –actualizaci ón– de los haberes jubilatorios de los funcionarios pasivos y pensionados, y de los salarios percibi dos por los funcionarios activos. Hecha la aclaración que precede y siguiendo con el análisis de la acción presentada –en lo que respe cta a la actualización de los haberes jubilatorios y las pensiones– la Dirección General de Jubilaci ones y Pensiones supedita la actualización de todos los beneficios pagados a lo dispuesto por el Art . 1° de la Ley N°3542/2008 – que modifica el Art. 8° de la Ley N°2345/2003 -. Este artículo establec e la actualización de oficio de forma anual de los haberes jubilatorios y pensiones en base a la var iación del Índice de Precios del Consumidor calculado por el Banco Central del Paraguay, lo cual con stituye una aplicación arbitraria que no condice con el texto constitucional, en razón de que el IPC no siempre coincide con el aumento de los salarios fijados en forma definitiva por el Poder Ejecuti vo, produciendo de este modo un desequilibrio en el poder adquisitivo de los funcionarios pasivos, e n relación con los activos. En efecto, la igualdad de tratamiento contemplada en la norma constitucional implica que los aumento s resueltos a favor de los activos, deben favorecer de igual modo a los pasivos –jubilados y pension ados–, cuyos haberes deberían así actualizarse en igual proporción en que lo ejecuta el Ministerio d e Hacienda respecto de los activos (el subrayado es mío). De allí que, en el caso de que se prevea presupuestariamente un aumento en la retribución básica de uno o varios segmentos del funcionariado activo, se debe producir aquel aumento –en igual porcentaje – sobre el monto del último haber jubilatorio percibido por los funcionarios pasivos. Finalmente, cabe resaltar que ni la ley, en este caso la Ley N°2345/2003 –o su modificatoria la Ley N° 3542/2008–, ni normativa alguna pueden oponerse a lo establecido en la norma constitucional aludi da, puesto que carecerán de validez conforme al orden de prelación que rige nuestro sistema positivo (Art. 137 de la Constitución). Por las razones precedentemente expuestas, considero que corresponde hacer lugar parcialmente a la a cción de inconstitucionalidad y, en consecuencia, declarar la inaplicabilidad del Art. 1° de la Ley N°3542/2008 – que modifica el Art. 8° de la Ley N°2345/2003 -, con relación a las accionantes. Es mi voto. A su turno la Doctora BAREIRO DE MÓDICA manifestó que se adhiere al voto del Ministro preopinante, D octor FRETES, por los mismos fundamentos. Con lo que se dio por terminado el acto, firmando SS.EE., todo por ante mí, de que certifico, quedan do acordada la sentencia que inmediatamente sigue: <signature>María Luisa de Mórica</signature> Ministra <signature>R. Fretes</signature> Ante mí: <signature>Abog. Julio C. Pavón Martínez</signature> Secretario

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: "RITA AURORA DE GUERRA Y OTRAS C/ ART. 5º Y 18º INC. Y) DE LA LEY N° 2345/03; ART. 2º DEL DECRETO N° 1579/04 Y ART. 1º DE LA LEY N° 3542/08 DE FECHA 10/07/08 QUE MOD. E L ART. 8º DE LA LEY N° 2345/03". AÑO: 2017 - N° 2172". SENTENCIA NÚMERO: 1364 Asunción, 20 de diciembre de 2019.- VISTOS: Los méritos del Acuerdo que anteceden, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Sala Constitucional RESUELVÉ: HACER LUGAR parcialmente a la acción de inconstitucionalidad promovida y, en consecuencia, declarar la inaplicabilidad del Art. 1º de la Ley N° 3542/08 -que modifica el Art. 8 de la Ley N° 2345/03- co n relación a las Señoras Rita Aurora Aquino de Guerra, Digna Bogado y Lucía Bernal de Camarasa. ANOTAR, registrar y notificar. Drª. Gladys E. Bareiro de Mógica Ministra Ante mi: Abog. Julio C. Pavón Martínez Secretario 5