Jurisprudencia CSJ

**CORTE SUPREMA DE JUSTICIA** ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: “RISIS LÓPEZ VDA. DE ROJAS Y MARÍA GLORIA ROJAS LÓPEZ C/ ART. 1 DE L A LEY N° 3542/08; ART. 6 DEL DECRETO N° 1579/04 Y ART. 18 INC. W) DE LA LEY N° 2345/03”. AÑO: 2017 - N° 467. ACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO: Mil trescientos sesenta y dos. En la Ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los días del mes de diciembre del año dos mil diecinueve, estando en la Sala de Acuerdos de la Corte Suprema de Justicia, los Excmos. Señores Ministros de la Sala Constitucional. Doctores MIRYAM PEÑA CANDIA, ANTONIO FRETES y GLADYS BAREIRO DE MÓDICA. Ante mí, el Secretario autorizante, se trajo al acuerdo el expediente caratulado: ACCIÓN DE INCONSTI TUCIONALIDAD: “RISIS LÓPEZ VDA. DE ROJAS Y MARÍA GLORIA ROJAS LÓPEZ C/ ART. 1 DE LA LEY N° 3542/08; ART. 6 DEL DECRETO N° 1579/04 Y ART. 18 INC. W) DE LA LEY N° 2345/03”, a fin de resolver la Acción d e inconstitucionalidad promovida por las Señoras Risis López Vda. de Rojas y María Gloria Rojas Lópe z, por sus propios derechos y bajo patrocinio de Abogado. Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, reso lvió plantear y votar la siguiente: **CUESTION:** ¿Es procedente la acción de inconstitucionalidad deducida? —— A la cuestión planteada la Doctora **BAREIRO DE MÓDICA** dijo: Las Señoras Risis López Vda. de Rojas y María Gloria Rojas López, por sus propios derechos y bajo patrocinio de Abogado, en calidad de pe nsionadas (herederas de efectivo de las Fuerzas Armadas de la Nación) promueven acción de inconstitu cionalidad contra el Art. 1° de la Ley N° 3542/08 “Que modifica el Art. 8 de la Ley N° 2345/03”; Art . 6 del Decreto N° 1579/04 y Art. 18 Inc. w) de la Ley N° 2345/03 “De Reforma y Sostenibilidad de la Caja Fiscal, Sistema de Jubilaciones y Pensiones del Sector Público”. Alegan las accionantes que las normas impugnadas transgreden aviesamente los Arts. 14, 16, 46, 103 y 137 de la Constitución Nacional. 1.- Con relación al Art. 1° de la Ley N° 3542/08, el Art.103 de la C.N. dispone que “La Ley” garanti zará la actualización de los haberes Jubilatorios en igualdad de tratamiento dispensado al funcionar io público en actividad. Por tanto ni la ley, en este caso la Ley N° 3542/08, ni la Resolución regla mentaria que dicte el Poder Ejecutivo relacionado con “…el mecanismo preciso a utilizar”, pueden opo nerse a lo establecido en la norma constitucional transcripta, porque carecerán de validez (Art.137 CN). De ahí que al supeditar el Art. 1° de la Ley N° 3542/08, la actualización de todos los benefici os pagados por la Dirección General de Jubilaciones y Pensiones al “…promedio de los incrementos de salarios…” crea una media de regulación, entre básicos y altos salarios de la cohorte de funcionario s activos, no prevista en la Constitución, que puede ciertamente beneficiar a los primeros pero deci didamente perjudicar a los segundos. La Constitución Nacional ordena que la ley garantice…“la actualización” de los haberes jubilatorios “…en igualdad de tratamiento dispensando al funcionario público en actividad” (Art. 103 CN); la Ley N° 3542/08 supedita la actualización “…al promedio de los incrementos de salarios del sector público ” y al IPC calculado por el BCP, como tasa de actualización. Sin embargo, el Poder Ejecutivo al regl amentar “…el mecanismo preciso a utilizar”: Decreto N° 1579/04, introduce unas variables y unos univ ersos extraños a los preestablecidos para obtener el “Factor ajuste”, que podría eventualmente servi r de factor de ajuste pero no para actualizar, los haberes jubilatorios en igualdad de tratamiento d ispensado al funcionario público en actividad. 1.1.- El Art. 46 de la CN dispone: **De la Igualdad de las personas: Todos los habitantes de la** Dra. Gladys E. Bareiro de Módica Ministra Miryam Peña Candia MINISTRA C.S.J. Abog. Julio C. Pavón Martínez Secretario

República son iguales en dignidad y derechos. No se admiten discriminaciones. El Estado removerá los obstáculos e impedirá los factores que las mantengan o las propicien. Las protecciones que se estab lezcan sobre desigualdades injustas no serán consideradas como factores discriminatorios sino iguali tarios". 1.2.- La ley puede, naturalmente, utilizar el IPC calculado por el B.C.P para la tasa de variación, siempre que ésta se aplique a todo el universo de los afectados respetando las desigualdades positiv as. Las distintas situaciones de los actores resultan de los distintos niveles jerárquicos y escalas salariales correspondientes y éstas diferencias originarias no traducen “…desigualdades injustas” o “…discriminatorias” (Art. 46 CN) como para igualarlas con un promedio (tasa común) en ocasión de la s actualizaciones de los importes correspondientes a las Jubilaciones y Pensiones que de implementar se sí constituiría un factor injusto y discriminatorio para los mismos. La igualdad de tratamiento contemplada en la norma constitucional implica que los aumentos resultado s por el Poder Ejecutivo a favor de los activos favorece de igual modo a los jubilados, a los cuales sus haberes debe actualizarse en igual porcentaje y tiempo que lo hace el Ministerio de Hacienda re specto a los activos. Debemos recordar que al funcionario activo aportante, cuando se produce un aum ento salarial, su primer aumento va de forma integrada a la Caja de Jubilaciones para compensar el n uevo aumento obtenido, el cual beneficia de modo directo a los jubilados. Tenemos el deber constitucional de identificar el derecho comprometido en la causa, en la medida en que existe la inexcusable necesidad de satisfacer el interés público de proteger y defender los dere chos fundamentales de la persona. Nuestra obligación es hacer justicia y velar por la supremacía de la Constitución, en el marco del respeto de las garantías constitucionales en él amparadas. En esta línea de argumento, el Poder Judicial, y en especial la Corte Suprema de Justicia, está obligado a r emover factores que propicien discriminaciones prohibidas por nuestra Constitución; por ello, cualqu ier interpretación que favorezca la discriminación que signifiquen que una persona con derechos y ca lidad adquiridos, resulte menoscaba y/o discriminada no puede sino ser tachado de inconstitucional. 2- En relación con la impugnación referida al Art. 18 Inc. w) de la Ley N° 2345/03 es necesario punt ualizar que las accionantes accedieron a la pensión en fecha 15 de octubre de 2002 por Resolución N° 1730 del Ministerio de Hacienda de conformidad a los Arts. 209, 211, 216, 217, 220, 224 y 226 de la Ley N° 1115/97 “Del Estatuto del Personal Militar”, razón por la cual no pueden sentirse lesionadas por la norma impugnada ya que nunca les fue aplicada. 3- Finalmente, sobre la impugnación del Art. 6 del Decreto N° 1579/04, tenemos que el mismo era regl amentario del Art. 8 de la Ley N° 2345/03 en cuanto al mecanismo de actualización de los haberes jub ilatorios. Actualmente con la nueva redacción instituida en la Ley N° 3542/08 el Ministerio de Hacie nda aplica directamente la variación del Índice de Precios del Consumidor como tasa de actualización anual de los haberes jubilatorios, dejando a lado el mecanismo previsto en el Decreto N° 1579/04. A nte tales extremos, el caso sometido a consideración de esta Sala no surge como controversial sino m eramente abstracto y la eventual declaración de inconstitucionalidad de la norma no tendría más efec to que el solo beneficio de la norma. En consecuencia y en atención a las manifestaciones vertidas, considero que debe hacerse lugar parci almente a la Acción de Inconstitucionalidad promovida en relación al Art. 1° de la Ley N° 3542/08 re specto a las accionantes. Es mi voto. A su turno el Doctor FRETES dijo: Las señoras RISIS LOPEZ VDA. DE ROJAS y MARIA GLORIA ROJAS LOPEZ, promueven Acción de Inconstitucionalidad contra el Art. 1° de la Ley N° 3542/08 “QUE MODIFICA Y AMPL ÍA LA LEY N° 2345/03 “DE REFORMA Y SOSTENIBILIDAD DE LA CAJA FISCAL. SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSI ONES DEL SECTOR PÚBLICO”, el Art. 18 inc. w) de la Ley N° 2345/03 “DE REFORMA Y SOSTENIBILIDAD DE LA CAJA FISCAL. SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES” y el Art. 6 del Decreto N° 1579/2004. Consta en autos copias de las documentaciones que acreditan que las accionantes revisten la calidad de pensionadas como herederas de efectivo de las Fuerzas Armadas de la Nación –Resolución N° 1730 de l 15 de octubre de 2002.

**CORTE SUPREMA DE JUSTICIA** ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: “RISÍS LÓPEZ VDA. DE ROJAS Y MARÍA GLORIA ROJAS LÓPEZ C/ ART. 1 DE L A LEY N.° 3542/08; ART. 6 DEL DECRETO N.° 1579/04 Y ART. 18 INC. W) DE LA LEY N.° 2345/03”. AÑO: 201 7 – Nº 467. La parte recurrente manifiesta que las normas impugnadas vulneran disposiciones consagradas en los A rts. 14, 46, 103 y 137 de la Constitución Nacional, al impedir el aumento de la pensión. Solicita se disponga la inaplicabilidad de las disposiciones cuestionadas. En primer lugar cabe el análisis de la acción sobrevenida contra la Ley N° 3542 de fecha 26 de junio de 2008, que en su Art. 1º dispone: “Modificase el Art. 8 de la Ley N° 2345/2003 “DE REFORMA Y SOST ENIBILIDAD DE LA CAJA FISCAL, SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL SECTOR PUBLICO”, de la siguien te manera: Art. 8º.- Conforme lo dispone el Artículo 103 de la Constitución Nacional, todos los bene ficios que paga la Dirección General de Jubilaciones y Pensiones del Ministerio de Hacienda se actua lizarán anualmente, de oficio, por dicho Ministerio. La tasa de actualización será la variación del Índice de Precios del Consumidor calculados por el Banco Central del Paraguay, correspondiente al pe riodo inmediatamente precedente. Quedan expresamente excluidos de lo dispuesto en este artículo, los beneficios correspondientes a los programas no contributivos”. A fin de esclarecer los conceptos corresponde primeramente traer a colación la disposición constituc ional vinculada al sistema o régimen de Jubilaciones y pensiones del sector público, así tenemos pri ncipalmente el Art. 103 de la Constitución Nacional: “Dentro del sistema nacional de seguridad social, la ley regulará el régimen de jubilaciones de los funcionarios y de los empleados públicos, atendiendo a que los organismos autárquicos creados con es e propósito acuerden a los aportantes y jubilados la administración de dichos entes bajo control est atal. Participarán del mismo régimen todos los que, bajo cualquier título, presten servicios al Esta do.” La ley garantizará la actualización de los haberes jubilatorios en igualdad de tratamiento dispensad o al funcionario público en actividad”. En este estado de estudio de la acción de inconstitucionalidad presentada, es dable realizar una bre ve reseña con relación a una cuestión generada como producto de la confusión en materia conceptual e n lo que respecta a la “equiparación” como a la “actualización” de los haberes jubilatorios; cabe ac otar que ambas nociones hacen referencia a circunstancias totalmente dispares. En primer lugar, la “equiparación” salarial es entendida como la percepción igualitaria de la remune ración por igual tarea desarrollada por los trabajadores. Mientras que por otro lado, la “actualización” salarial -a la que hace referencia el Art. 103 in fin e de la CN- se refiere a la igualdad del reajuste de los haberes de los funcionarios activos e inact ivos, Es decir, en lo que respecta a la actualización de los haberes jubilatorios, la Constitución Naciona l en su Art. 103 preceptúa claramente que la Ley garantizará la actualización de los mismos en igual dad de tratamiento con el funcionario público en actividad, quedando el cálculo del porcentaje corre spondiente a la actualización a cargo de la Caja de Jubilaciones pertinente. Ahora bien, del análisis de la acción planteada tenemos que la Ley N° 3542/08 supedita la actualizac ión a la variación del índice de precios del consumidor calculados por el Banco Central del Paraguay como tasa de actualización; la ley puede naturalmente utilizar el IPC calculado por el Banco Centra l del Paraguay para la tasa de variación, pero siempre que esta se aplique a todo el universo de los afectados respetando las desigualdades positivas. En nuestra Carta Magna se instituye como una garantía legal la actualización de los haberes jubilato rios en igualdad de tratamiento dispensado al funcionario público en actividad. Por tanto, y en este caso en particular, en cuanto al mecanismo preciso a utilizar la Ley N° 3542/2008 no puede bajo Dra. Gladys E. Bareiro de Madica Ministra Mariguen Pella Candia Intendenta C.C.J.A. Abog. Julio C. Pavón Martínez Secretario

ningún sentido contraponerse a la norma constitucional, pues carecería de absoluta validez conforme a lo dispuesto por el Art. 137 de la CN. Respecto a la impugnación referida al Art. 18 inc. w) de la Ley N° 2345/03, -en cuanto deroga los Ar ts. 211, 218, 224 y 226 de la Ley N° 1115/97- y el Art. 6 del Decreto 1579/04, se advierte que la pa rte accionante no expone ni desarrolla los agravios concretos generados por las disposiciones cuesti onadas, se verifica más bien una impugnación genérica, esta circunstancia -falta de desarrollo de ag ravios- impide su consideración por esta Magistratura, que de ninguna manera puede suplir por infere ncia la omisión apuntada. Bajo tales fundamentos ya se ha pronunciado esta Magistratura en casos similares al de autos, en for ma invariable y reiterada (Acuerdo y Sentencia N° 431 del 21 de abril de 2016). Conforme a lo precedentemente expuesto, visto el parecer de la Fiscalía General del Estado, opino qu e corresponde hacer lugar parcialmente a la Acción de Inconstitucionalidad y en consecuencia declara r la inaplicabilidad del Art. 1 de la Ley N° 3542/08 en relación a las señoras RISIS LOPEZ VDA. DE R OJAS y MARIA GLORIA ROJAS LOPEZ, ello de conformidad al Art. 555 del CPC. ES MI VOTO. A su turno la Doctora PEÑA CANDIA dijo: Comparto la conclusión a la que arribaron los colegas que me antecedieron en el estudio, en el sentido de hacer lugar parcialmente a la acción respecto al Art. 1 de la Ley N° 3542/2008, y por los fundamentos que seguidamente paso a exponer: Respecto a los agravios expuestos por las accionantes contra el Art. 1º de la Ley N° 3542/2008 –Que modifica el Art. 8º de la Ley N° 2345/2003 –es menester aclarar el contenido y alcance del precepto constitucional cuyo quebrantamiento se alega. El Art. 103 de nuestra Carta Magna prescribe: "Del Rég imen de Jubilaciones. Dentro del sistema nacional de seguridad social, la ley regulará el régimen de jubilaciones de los funcionarios y los empleados públicos, atendiendo a que los organismos autárqui cos creados con ese propósito acuerden a los aportantes y jubilados la administración de dichos ente s bajo control estatal. Participarán del mismo régimen todos los que, bajo cualquier título, presten servicios al Estado. La ley garantizará la actualización de los haberes jubilatorios en igualdad de tratamiento dispensado al funcionario público en actividad". (Negritas son mías). Pues bien, una cosa es la equiparación salarial y otra es la actualización salarial a la que expresa mente alude la norma constitucional arriba transcripta. La equiparación salarial debe entenderse com o la percepción igualitaria de la remuneración por igual tarea realizada por los trabajadores; en ca mbio, actualización salarial —dispuesta por el Art. 103 de la Carta Magna— se refiere al reajuste de los haberes en comparación e implica la utilización del mismo criterio para el aumento —actualizaci ón— de los haberes jubilatorios de los funcionarios pasivos y pensionados, y de los salarios percibi dos por los funcionarios activos. Hecha la aclaración que precede y siguiendo con el análisis de la acción presentada —en lo que respe cta a la actualización de los haberes jubilatorios y las pensiones— la Dirección General de Jubilaci ones y Pensiones del Ministerio de Hacienda supedita la actualización de todos los beneficios pagado s a lo dispuesto por el Art. 1º de la Ley N° 3542/2008, que modifica el Art. 8º de la Ley N° 2345/20 03. Este artículo establece la actualización de oficio de forma anual de los haberes jubilatorios y pensiones en base a la variación del Índice de Precios del Consumidor calculado por el Banco Central del Paraguay, lo cual constituye una aplicación arbitraria que no condice con el texto constitucion al, en razón de que el IPC no siempre coincide con el aumento de los salarios fijados en forma defin itiva por el Poder Ejecutivo, produciendo de este modo un desequilibrio en el poder adquisitivo de l os funcionarios pasivos, en relación con los activos. En efecto, la igualdad de tratamiento contemplada en la norma constitucional implica que los aumento s resueltos a favor de los activos, deben favorecer de igual modo a los pasivos —jubilados y pension ados—, cuyos haberes deberían así actualizarse en igual proporción en que lo ejecuta el Ministerio d e Hacienda respecto de los activos (el subrayado es mío).

**CORTE SUPREMA DE JUSTICIA** ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: “RISÍS LÓPEZ VDA. DE ROJAS Y MARÍA GLORIA ROJAS LÓPEZ C/ ART. 1 DE L A LEY N° 3542/08; ART. 6 DEL DECRETO N° 1579/04 Y ART. 18 INC. W) DE LA LEY N° 2345/03”. AÑO: 2017 – Nº 467. De allí que, en el caso de que se prevea presupuestariamente un aumento en la retribución básica de uno o varios segmentos del funcionariado activo, se debe producir aquel aumento —en igual porcentaje — sobre el monto del último haber jubilatorio percibido por los funcionarios pasivos. Finalmente, cabe resaltar que ni la ley, en este caso la Ley N° 2345/2003 —o su modificatoria la Ley N° 3542/2008—, ni normativa alguna pueden oponerse a lo establecido en la norma constitucional alud ida, puesto que carecerán de validez conforme al orden de prelación que rige nuestro sistema positiv o (Art. 137 de la Constitución). Es por ello que considero que deviene inconstitucional el Art. 1 de la Ley N° 3542/2008. Con respecto a los Arts. 18 inc. w) de la Ley N° 2345/2003 y el Art. 6 del Decreto N° 1579/2004, coi ncido con los fundamentos expuestos por los colegas para justificar el rechazo de la impugnación, pu esto que además de no haber expresado agravios, los mismos de todos modos no les pueden generar agra vios al no haberseles aplicado, habiendo accedido al beneficio pensionario por un régimen legal ante rior al impugnado. En conclusión, considero que corresponde hacer lugar parcialmente a la presente acción de inconstitu cionalidad y, en consecuencia, disponer la inaplicabilidad del Art. 1° de la Ley 3542/2008 – Que mod ifica el Art. 8° de la Ley 2345/2003 – con respecto a las accionantes. Es mi voto. Con lo que se dio por terminado el acto, firmando SS.EE., todo por ante mí, de que certifico, quedan do acordada la sentencia que inmediatamente sigue: Dra. Gladys E. Barroso de Indúa Ministra Maripam Palla Candia MINISTRA C.S.J.N. Ante mí: Abog. Julio C. Pavón Martínez Secretario SENTENCIA NÚMERO: 1362 Asunción, 28 de diciembre de 2018. VISTOS: Los méritos del Acuerdo que anteceden, la

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Sala Constitucional RESUEVE: HACER LUGAR parcialmente a la acción de inconstitucionalidad promovida, y en consecuencia, declarar la inaplicabilidad del Art. 1° de la Ley 3542/2008 – Que modifica el Art. 8° de la Ley 2345/2003 -, con relación a las accionantes. ANOTAR, registrar y notificar. Dra. Gladys E. Bareiro da Módica Ministra Ante mí: Abog. Julio C. Pávez Martínez Secretario 6