Jurisprudencia CSJ

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Expediente: "Estación de Servicios Transportadora la Susana S.A. contra la Res. Nro. 785 del 02/09/2 016 del Instituto Nacional de Tecnología, Normalización y Metrología". ACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO: ciento treinta y dos En la Ciudad de Asunción, República del Paraguay, días del mes de marzo el año dos mil veintidos, es tando reunidos en la Sala de Acuerdos, los Excelentísimos Señores Ministros de la Corte Suprema de J usticia, Sala Penal, LUIS MARÍA BENÍTEZ RIERA, MARÍA CAROLINA LLANES OCAMPOS y MANUEL RAMÍREZ CANDIA , ante mí, la Secretaria autorizante, se trajo al acuerdo el expediente: "ESTACIÓN DE SERVICIOS TRAN SPORTADORA LA SUSANA S.A. CONTRA LA RES. NRO. 785 DEL 02/09/2016 DEL INSTITUTO NACIONAL DE TECNOLOGÍ A, NORMALIZACIÓN Y METROLOGÍA" a fin de resolver los Recursos de Apelación y Nulidad interpuestos po r la parte demandada contra el Acuerdo y Sentencia Nº 149 de fecha 23 de octubre del año 2020 dictad o por el Tribunal de Cuentas, Primera Sala. Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, resolvió plan tear las siguientes: **CUESTIONES:** ¿Es nula la sentencia apelada? En caso contrario, ¿se halla ajustada a derecho? Practicado el sorteo de ley, para determinar el orden de votación dio el siguiente resultado: MANUEL RAMÍREZ CANDIA, MARÍA CAROLINA LLANES OCAMPOS y LUIS MARÍA BENÍTEZ RIERA. **A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA**, el Dr. MANUEL RAMÍREZ CANDIA DIJO: La parte actora desistió exp resamente del recurso de nulidad interpuesto. Por otra parte, corresponde señalar que en la resoluci ón judicial impugnada no se observan vicios de las formas del proceso o de la resolución judicial qu e justifiquen la declaración de su nulidad, en los términos autorizados por el Art. 404 del Código P rocesal Civil, corresponde desestimar el Recurso de Nulidad interpuesto. Es mi voto: Luis María Benítez Riera Ministro Dr. Manuel Domínguez Ramírez Candia MINISTRO Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra

A su turno, el la Dra. MARÍA CAROLINA LLANES OCAMPOS y el Dr. LUIS MARÍA BENÍTEZ RIERA: manifiestan que se adhieren al voto que antecede, por compartir los mismos fundamentos. **A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA**, el DR. MANUEL RAMÍREZ CANDIA DIJO: La presente acción contencio so-administrativa se promueve contra la Resolución Nro. 785 de fecha 2 de setiembre de 2016 (fs.6/7) , por la cual el Director General del Instituto Nacional de Tecnología, Normalización y Metrología r esolvió: **1) Imponer una multa de 615 jornales mínimos diarios a la Estación de Servicios “PETROBRA S MANORA”.** El principal fundamento expuesto en el acto administración sancionador impugnado es las infracciones a la Ley de Metrología, específicamente a lo dispuesto en el Artículo 72 del Reglament o General de la Ley Nro. 937/82 de Metrología, aprobado por Decreto del Poder Ejecutivo Nro. 1988. El Tribunal de Cuentas, por medio del fallo impugnado, rechazó la demanda promovida y lo hizo en bas e a los argumentos que se pasan a enumerar: **1) Respecto a la supuesta caducidad del procedimiento administrativo sancionador**, señalan que entre la fecha en que se labró el Acta de Intervención (11 de agosto de 2016) a la fecha en que se dictó el acto administrativo que dispone la sanción a la fi rma actora (2 de setiembre de 2016) no transcurrieron los 6 meses establecidos en el Art. 11 de la L ey Nro. 4679 “De trámites administrativos”; **2) Respecto a la sanción aplicada**, el Tribunal sosti ene que la sanción impuesta podría parecer desproporcionada en relación a las irregularidades encont radas. En ese sentido, expresan que dicha cuestión no fue cuestionada por la parte actora, sin embar go al realizar el análisis respectivo concluyen que se puede entender que la multa impuesta surge la multiplicación de cada una de las 20 bocas por término de 2 años en que no fueron verificadas -2014 /2015-, multiplicado por los 15 jornales establecidos en la norma legal impugnada. A dicha multiplic ación se debe agregar otros 15 jornales correspondientes al pico encontrado con error de dosificació n. En la misma línea, respecto a la sanción impuesta, el Tribunal de Cuentas agrega que la sanción impu esta hubiera sido más clara para las partes si la misma decisión hubiese estado mejor fundada. La firma actora –Estación de Servicios Transportadora la Susana S.A.- apela el fallo y funda sus agr avios en los siguientes puntos: **1) Caducidad del procedimiento administrativo;** **2) Falta de mot ivación del acto administrativo impugnado;** **3) Aplicación incorrecta del ordenamiento positivo;** **4) Falta de análisis del argumento expuesto al promover la demanda contenciosa;** **5) Reclama la imposición de costas. Seguidamente, se analizan cada uno de los agravios expuestos por la parte rec urrente.

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Expediente: "Estación de Servicios Transportadora la Susana S.A. contra la Res. Nro. 785 del 02/09/2 016 del Instituto Nacional de Tecnología, Normalización y Metrología". La parte recurrente postula la caducidad del procedimiento sancionador, con sustento en el siguiente argumento: la caducidad se produjo desde la fecha en que se realizó el acta de intervención hasta l a fecha en que el acto administrativo fue notificado a la firma sumariada. El debate se plantea en l os siguientes términos: la parte actora sostiene que la sanción fue dictada una vez transcurrido los 6 meses establecido en el Art. 11 de la Ley Nro. 4679/12 "De trámites administrativos", pues entre la intervención realizada y la notificación del acto administrativo transcurrió más de 2 años. Conviene recordar que el Tribunal de Cuentas rechazó la pretendida caducidad del procedimiento, argu mentó que entre la fecha del acta de intervención y la fecha en que se dictó el acto administrativo no se cumplieron los 6 meses de inactividad; sin embargo, la parte actora incorpora una variable: la notificación del acto administrativo se realizó una vez cumplido los 6 meses. Entonces, la cuestión se centra en resolver si el acto administrativo sancionador debe ser **dictado y notificado** dentro del plazo de 6 meses. Corresponde, por tanto, determinar que implicancia posee la notificación del acto administrativo dic tado como consecuencia de un procedimiento administrativo sancionador. Del referido análisis surgirá si el plazo de 60 días se debe computar hasta la efectiva notificación del acto o al dictarse el mi smo dentro del plazo, la carga que posee la Administración se haya plenamente satisfecha. En ese sentido, es importante referir que la notificación de los actos administrativos -en general- poseen una función esencial y principal que es la dar a conocer las cargas y obligaciones que eventu almente se le imponen a los administrados y tiene por objeto dar a las partes el debido conocimiento de las decisiones que le interesan, para que puedan ejercitar los recursos que estimen procedentes; es decir, se erigen como una garantía para los administrados sometidos a la potestad de la Administ ración. En esa línea, cabe destacar lo siguiente: "De modo que los derechos y obligaciones que crean, o deli mitan, o amplían o restringen de cualquier manera, tienen que ser puestos en conocimiento de aquello s. Este requisito, cuya formalización estudiaremos inmediatamente, es completamente esencial porque el conocimiento de la decisión". Luis María Benítez Riera Ministro Dr. Manuel Dejónde Ramírez Condia MINISTRO Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra Abg. Norma Dominguez V. Secretaria

..//...administrativa es indispensable para poder reaccionar contra ella, si procede, o asumirla si es el caso. Pero esa comunicación es, además, un requisito de perfeccionamiento del acto mismo, que precisa de su concurrencia para empezar a generar efectos¹¹. De igual manera, se puede sostener que la notificación de los actos administrativos se encuentra est rechamente vinculada a la eficacia y ejecutividad de los mismos, es decir, a la posibilidad de gener ar efectos inmediatamente. Respecto a la eficacia, se reiteran las ideas del autor español Santiago Muñoz Machado: “Eficacia quiere decir que, desde el momento en que se dictan, los actos administrati vos son susceptibles de generar derechos e imponer obligaciones inmediatamente exigibles”². Por su parte, respecto a la ejecutividad del acto administrativo y la importancia de la notificación , José Roberto Dromi se expresa de la siguiente manera: “El acto, para tener ejecutividad, debe ser regular y estar notificado. El acto administrativo regular es ejecutivo y su cumplimiento es exigibl e a partir de la notificación”³. Sin dejar de mencionar otro elemento principal: marca el inicio del cómputo del plazo para ejercer l a vía recursiva para agotar la instancia administrativa y poder recurrir ante el órgano jurisdiccion al, como elemento principal para habilitar la instancia judicial; en otras palabras: otorga certeza respecto a los plazos. De esta manera, se tiene que la notificación de la decisión administrativa (sanción) es relevante y reviste esencial importancia a fin de otorgar efectos al acto administrativo dictado, debido a su vi nculación con la eficacia y ejecutividad del acto administrativo. En el presente caso la notificación del acto administrativo se realizó luego de 2 años de la fecha e n que el mismo fue dictado. Sin embargo, hay que señalar, que esta circunstancia no se encuentra vin culada a la caducidad del procedimiento administrativo -en los términos establecidos en la Ley Nro. Nro. 4679/12- pues lo que se busca proteger, por medio de la caducidad del procedimiento administrat ivo- es que los procedimientos iniciados por la administración se extiendan indefinidamente, es deci r, se establece un límite temporal dentro del cual el procedimiento debe culminar. El límite temporal señalado, sancionado con la caducidad del sumario administrativo, pretende proteg er a los administrados frente a los perjuicios que indudablemente se generan cuando los sumarios se extienden indefinidamente, para no generar incertidumbre ni arbitrariedad. Pero, en el presente caso , el procedimiento concluyó dentro del plazo de 6 meses, con lo cual no se produjo la caducidad esta blecida en la Ley Nro. 4679/2012. ¹ MUÑOZ Machado, Santiago, “Tratado de Derecho administrativo y Derecho Público General”, Tomo XII, BOE, 2da. Edición, Madrid, p. 85. ² Ob. cit., p. 75 ³ Manual de Derecho Administrativo, Editorial Astrea, Tomo I, Buenos Aires, 1987. p. xxxx

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA 5 Expediente: "Estación de Servicios Transportadora la Susana S.A. contra la Res. Nro. 785 del 02/09/2 016 del Instituto Nacional de Tecnología, Normalización y Metrología". Es importante referir que el hecho que la notificación haya sido realizada luego de 2 años, no impli ca una vulneración al principio de legalidad que rige la potestad sancionadora de la administración, pues -como fuera expuesto en los párrafos anteriores- se vincula a la ejecutividad del acto; es dec ir, a la posibilidad de que la sanción que fuera eventualmente impuesta, pueda ser exigida. Por el m otivo expuesto, el agravio relativo a la caducidad del procedimiento administrativo debe ser rechaza do. Corresponde analizar el agravio referente a la falta de motivación del acto administrativo y la inco rrecta aplicación de las normas legales. Respecto a la falta de motivación del acto administrativo s ancionador, el recurrente pone énfasis en el argumento expuesto por el Tribunal de Cuentas. En ese s entido, el Tribunal inferior analiza la multa impuesta y considera que la misma "podría parecer desp roporcionada" (sic), para luego concluir que la sanción y la multa hubiera sido más clara para las p artes si "tanto el dictamen como la resolución resultante se hubieran encontrado mejor fundadas" (si c). A continuación se pasa a verificar si el acto administrativo se encuentra debidamente fundado o moti vado. Hay que señalar que, en líneas generales, motivar es dar las razones, motivos o causas que se han tenido para hacer algo. Un acto administrativo se encuentra motivado cuando la Entidad Pública e xplica a los ciudadanos cuáles son los fundamentos en los que se basa para una tomar una determinada decisión. Al respecto, Miguel Marienhoff señala: "La motivación del acto administrativo consiste en la exposición de los motivos que indujeron a la Administración Pública a la emisión del acto"4. En igual sentido, Rafael Bielsa explica: "Un acto es motivado en derecho cuando la parte dispositiva o resolutiva es precedida de una exposición de razones o fundamentos (motivos) que justifiquen la d ecisión respecto a los efectos jurídicos"5. La motivación del acto administrativo tiene como uno de sus principales fundamentos la posibilidad c ierta que poseen los ciudadanos de impugnar las decisiones administrativas. Para que el derecho a im pugnar Luis María Benítez Riera Ministro Dra. Ma. Carolina Llanes Q. Ministra Abg. Norma Domínguez V. Secretaría 4 Tratado de Derecho Administrativo, 4ª ed., Abeledo-Perrot, Tomo II, Buenos Aires, 1966, Buenos Air es, 1993 p. 331 5 Derecho Administrativo, T. II, 6ª Editorial La Ley, Buenos Aires, 1964, p. 85

...///...la decisión sea efectivo, el administrado debe conocer los motivos o los fundamentos de la misma, es decir, la motivación se vincula al efectivo ejercicio del derecho a la defensa. Sin embargo, en este caso en particular, de la lectura del acto administrativo impugnado se observa que el mismo se encuentra debidamente motivado, pues al fundar la sanción impuesta hicieron mención a los antecedentes que derivara en la instrucción del sumario administrativo, para luego hacer menci ón a la falta imputada y a la normativa aplicable. En sentido, en doctrina se sostiene lo siguiente: ““la motivación comprende la exposición de las raz ones que han llevado al órgano a emitirlo y, en especial, la expresión de los antecedentes de hecho y de derecho que preceden y justifican el dictado del acto”6. Una vez establecido que el acto administrativo impugnado se encuentra debidamente fundado o motivado , corresponde verificar si la sanción impuesta se ajusta la normativa legal aplicable. Al respecto, resulta necesario señalar que el Artículo 72, inc. f) aplicado por el Director General de la INTN es tablece que para la falta cometida corresponde una multa de 15 jornales mínimos; sin embargo, la mul ta finalmente aplicada asciende a 615 jornales mínimos. Del acto administrativo no surge ningún elem ento que permita concluir cuál fue la razón por la cual se impuso dicha multa y no la establecida en el Artículo 72 del Decreto Nro. 1988/99; es decir, con sustento en dicho elemento se sostiene que l a sanción impuesta resulta claramente desproporcional. Al respecto, cabe advertir, que el Tribunal d e Cuentas reconoció que la sanción era desproporcional, sin embargo, realizó una interpretación y lu ego un cálculo buscando comprender cuál fue el motivo que derivó en la multa aplicada. En el presente caso de los antecedentes obrantes en autos y en especial de la nota obrante a fojas 5 0, por la cual el Presidente de la firma accionante sostiene que la irregularidad no afecta al clien te, sino que le favorece, debido a que se registra que el surtidor da más y no menos combustible, se comprueba que falta atribuida existió. Con sustento en dicha manifestación, además del hecho de que la parte actora no ha agregado elemento alguno que justifique que la falta no fue cometida, se conc luye que la falta atribuida fue efectivamente cometida; corresponde, entonces, aplicar lo dispuesto en el Art. 72, inc. f) que establece que la utilización de aparatos e instrumentos de medida que sob repasen los errores máximos tolerados, será sancionada con multa de 15 jornales. 6 Cassagne, Juan Carlos, "Derecho Administrativo", Tomo II, p. 113

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA 7 Expediente: "Estación de Servicios Transportadora la Susana S.A. contra la Res. Nro. 785 del 02/09/2 016 del Instituto Nacional de Tecnología, Normalización y Metrología". Finalmente, es oportuno señalar dos cuestiones: 1) respecto al análisis del Tribunal de Cuentas, ref erente a que la sanción se ajusta a la legalidad debido a que la multa se calcula por cada una de la s 20 bocas que posee el infractor, la normativa aplicable no establece que la multa deba aplicarse d e esa manera. La única alternativa establecida -como agravante- es que exista reincidencia, pero esa circunstancia tampoco fue alegada y probada en estos autos; 2) La función del contencioso administr ativo es verificar la regularidad de la actuación administrativa, por ende si la falta que se atribu ye se produjo, corresponde que el órgano judicial aplique la sanción establecida en la normativa. Por estos motivos, corresponde hacer lugar parcialmente al recurso de apelación interpuesto por la p arte actora, modificar el acto administrativo impugnado y en consecuencia aplicar la sanción estable cida en el Art 72, inc. f) del Decreto Nro. 1988/1999. En lo que respecta a las costas, de conformid ad a lo dispuesto en el Art. 203, inc. c). corresponde que sean impuestas en el orden causado. Es mi voto. A su turno, la Dra. MARÍA CAROLINA LLANES OCAMPOS DIJO: Me adhiero al voto del Ministro preopinante Manuel Dejesús Ramírez Candia por los mismos fundamentos. Es mi voto. A su turno, el Dr. LUÍS MARÍA BENITEZ RIERA DIJO: Me adhiero a lo resuelto por el Ministro preopinan te, Doctor Manuel Ramírez Candia por compartir los mismos fundamentos, y me permito mencionar lo sig uiente: Que, primeramente, cabe traer a colación el Art. 72, inciso f) del Decreto N° 1988/1999, respecto a las sanciones administrativas que dice -en lo pertinente-que: "...El Instituto Nacional de Tecnologí a y Normalización con conocimiento del Ministerio de Industria y Comercio, sancionará las infraccion es a la Ley de Metrología en la siguiente forma: (...) f) La utilización de aparatos e instrumentos de medida que sobrepasen en perjuicio del público los errores máximos tolerados con multa de quince jornales. Además, se precintarán los aparatos e instrumentos para impedir su utilización hasta su re paración y verificación correspondiente..." Luis María Benitez Riera Ministro Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candia MINISTRO Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra

Luego, hacer mención que a fs. 47/48 obra la copia fiel de la Resolución INTN N° 785/2016 (resolució n impugnada en autos) que expresa: “… El Acta N° 011/2016, de fecha 21 de julio de 2016, del Organis mo Nacional de Inspección, referente a la fiscalización de la Estación de Servicios “PETROBRAS MANOR A”, con emblema PETROBRAS, realizada en fecha 21 de julio de 2016, por funcionarios técnicos del INT N conjuntamente con funcionarios del Ministerio y Comercio…,” para afirmar que el Instituto Nacional de Tecnología, Normalización y Metrología cumplió con lo dispuesto en el Art. 72 ya que la fiscaliz ación realizada fue en conjunto con los funcionarios del Ministerio de Industria y Comercio. Es mi v oto. Con lo que se dio por terminado el acto firmando SS.EE. todo por ante mí, que lo certifico quedando acordada la sentencia que inmediatamente sigue: Luis María Benítez Riera Ministro Dr. Manuel Defensa Ramírez Condia MINISTERIO Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra Ante mí: Abg. Norma Domínguez V. Secretaria ACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO: 132 Asunción, 16 de mayo de 2022. VISTOS: Los méritos del Acuerdo que antecede, la Excelentísima; CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA PENAL RESUELVE: 1- DESESTIMAR el Recurso de Nulidad interpuesto.

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Expediente: "Estación de Servicios Transportadora la Susana S.A. contra la Res. Nro. 785 del 02/09/2 016 del Instituto Nacional de Tecnología, Normalización y Metrología". 2- HACER LUGAR PARCIALMENTE al recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el Acuerd o y Sentencia Nro. 149 de fecha 23 de octubre del año 2020 dictado por el Tribunal de Cuentas, Prime ra Sala de conformidad a los fundamentos expuestos en el considerando de la presente resolución y, e n consecuencia; 3- MODIFICAR el acto administrativo impugnado, en el sentido de imponer la multa establecida en el A rt. 72, inc. f) del Decreto Nro. 1988/1999. 4- COSTAS en el orden causado. 5- ANOTAR, registrar y notificar. Ante mí: Luis María Benítez Riera Ministro Abg. Norma Domínguez V. Secretaria Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra