Jurisprudencia CSJ

CORTE SUPREMA DE USTICIA 1 Expediente: "Agrotec S.A. contra Res. Nro. 355 del 01 de junio de 2017 y otras del Servicio Nacional de Calidad y Sanidad Vegetal de Semillas" 02 STICA CIVIL 2021 6l ACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO: Mil noventa y nueve Asunción, República Raraguay,..... ........días del mes de... novembre dos mil veintiuno, estando reunidos en la Sala de Acuerdos, los Excelentísimos Señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, LUIS MARIA BENÍTEZ RIERA, MARÍA CAROLINA LLANES OCAMPOS y MANUEL RAMÍREZ CANDIA, ante mí, la Secretaria autorizante, se trajo al acuerdo el expediente: "AGROTEC S.A. CONTRA RES. NRO. 355 DEL 01 DE JUNIO DE 2017 Y OTRAS DEL SERVICIO NACIONAL DE CALIDAD Y SANIDAD VEGETAL DE SEMILLAS" a fin de resolver los Recursos de Apelación y Nulidad interpuestos contra el Acuerdo y Sentencia N° 172 de fecha 2 de agosto de 2019 dictado por el Tribunal de Cuentas, Primera Sala. Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, resolvió plantear las siguientes: CUESTIONES: ¿Es nula la sentencia apelada? En caso contrario, ¿se halla ajustada a derecho? Practicado el sorteo de ley, para determinar el orden de votación dio el siguiente resultado: MANUEL RAMÍREZ CANDIA, LUIS MARÍA BENÍTEZ RIERA y MARÍA CAROLINA LLANES OCAMPOS.- A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. MANUEL RAMÍREZ CANDIA DIJO: La parte actora no fundó expresamente el recurso de nulidad interpuesto. Por otra parte, del análisis de oficio realizado, no se observan vicios de las formas del proceso o de la resolución judicial que justifiquen la declaración de nulidad de la sentencia recurrida, en los términos autorizados ADopor elArt. 404 del Código Procesal Civil, por lo tanto corresponde desestimar el recurso de nulidad interpuesto. Es mi voto. su turno, el Dr. LUIS MARIA BENITEZ RIERA y la Dra. MARÍA CAROLINA LLANES OCAMPOS: manifiestan que se adhieren al voto que antecede, por compartir los mismos fundamentos. Наш Luis María Benítez Riera Ministro Dra. Ma. Carolina Lianes O. Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candia MINISTRO Ministra

A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA, el DR. MANUEL RAMÍREZ CANDIA DIJO: La presente acción contencioso-administrativa se promueve contra la Resolución Nro. 379 de fecha 20 de noviembre de 2013, por la cual el Presidente del SENAVE resuelve: 1) Dar por concluido el sumario administrativo instruido a la firma AGROTEC S.A.; 2) Sancionar con la multa equivalente a 1.500 jornales mínimos. La sanción impuesta se fundó en las supuestas infracciones a las disposiciones establecidas en la Leyes Nros. 123/91 y 3742/2009, debido a la importación de productos fitosanitarios, con una formulación distinta a la declarada en la APIM Nro. 41935/12, que autoriza la importación del producto EFICIENTE DF (insecticida). Luego, por Res. Nro. 355 de fecha 1 de junio de 2017 se resolvio hacer lugar parcialmente el recurso de reconsideración y en consecuencia reducir la sanción impuesta, dejando establecida en 600 jornales mínimos.- El Tribunal de Cuentas resolvió no hacer lugar a la demanda promovida por la firma AGROTEC S.A., utilizando los siguientes argumentos: 1) Que toda inobservancia de los requisitos establecidos en la normativa de importación y comercialización de los productos fitosanitarios, constituye una infracción pasible de sanción; 2) Que conforme al principio de legalidad, la administración debe limitarse a lo disponen las normas vigentes, es decir, si la ley o reglamento no le permite eximir a los infractores, la autoridad debe aplicar la medida disciplinaria; 3) Que no se han lesionados los derechos del accionante, quien ejerció su defensa en todas las instancias del procedimiento.- El fallo dictado por el Tribunal de Cuentas fue recurrido por la parte actora, que centra sus agravios en dos cuestiones principales: 1) ilegalidad del procedimiento administrativo sancionador; 2) ilegalidad de la sanción impuesta.- En cuanto a la ilegalidad del procedimiento administrativo sancionador, el apelante sostiene que el acto administrativo sancionador fue dictado como consecuencia de un sumario administrativo irregular, debido a que se ha superado el plazo máximo de duración. En ese sentido, manifiesta que ante la ausencia de una norma legal respecto al plazo máximo de duración del sumario, administrativo, resulta aplicable la Ley Nro. 4679/2012 "De trámites administrativos". Al respecto, sostiene que el sumario administrativo instruido a la firma accionante tuvo una duración de 4 años, lo cual excede todo plazo razonable, pues se inició por medio de la Resolución Nro. 379 del 20 de noviembre de 2013 y su confirmatoria parcial, por Resolución Nro. 355 de fecha 1 de junio de 2017 (Recurso de reconsideración).- Por su parte, en cuanto a la ilegalidad del procedimiento referida por la parte actora, el representante convencional de la Entidad Pública demandada contesta el traslado y sostiene que el sumario administrativo se inició en fecha

CORTE SUPREMA DE USTICIA Expediente: "Agrotec S.A. contra Res. Nro. 355 del 01 de junio de 2017 y otras del Servicio Nacional de Calidad y Sanidad Vegetal de Semillas".- 3 0D 07 33 120 2/22 羽9 ECBIDO ICA CIVIL 11- 2021 O de abrif de 2013 (Resolución Nro. 299/2013) y concluyó por Resolución Nro. 379 de fecha 20 de noviembre de 2013. Respecto a la aplicación de la Ley "de ", alega que no dio cumplimiento al Art. 6° de la citada ley, pues la parte accionante no presentó urgimientos. Además, que el sumario administrativo no concluyó con el acto administrativo que hizo lugar parcialmente al recurso de reconsideración, el tiempo transcurrido -4 años- se produjo desde que la parte actora interpuso el recurso de reconsideración.-.. Vista las posturas de las partes, corresponde proceder a la evaluación de las constancias del expediente sumarial administrativo para verificar si el procedimiento administrativo sancionador se extendió más allá del plazo razonable, es decir, si el mismo fue tramitado conforme al principio de legalidad.- En primer lugar, hay que señalar que es inexcusable el cumplimiento de los plazos por parte de la administración, pues el mismo se vincula al principio de legalidad que rige su actuación. En particular, y con mayor razón, cuando se refiere a la potestad sancionadora de la administración, pues constituye el principio central sobre el cual se construye la actividad sancionadora. - El principio de legalidad, en términos generales, es definido como: "Este principio expresa la sujeción de la administración a la leyes existentes y significa -en sentido positivo- que aquélla debe actuar conforme a las mismas, y -en sentido negativo- no debe adoptar ninguna medida que las contradiga" (Maurer, Hartmut, Derecho Administrativo Alemán, Universidad Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2012, p. 113). Hecha la mención respecto al principio de legalidad, es importante señalar que la parte actora alega que el sumario administrativo se extendió por 4 años y por ende transcurrió en exceso el plazo establecido en la Ley Nro. 4679/20. No hay controversia respecto a que el sumario se inició en fecha 10 de abril/de 2013, por medio de la Resolución Nro. 299. Luego, se observa que en fecha 28 de agosto de 2013 el Juez Instructor emitió el dictamen conclusivo y el acto administrativo sancionador fue dictado en fecha 20 de noviembre de 2013. La parte demandada, al contestar al momento de contestar el traslado, menciona que la firma Agroteo S,A. incumplió con la carga que el Art. 6º de la Ley NEbis MARZ 8(R0z1@erampone, es decir, no se presentaron los respectivos Minisiso Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candis MINISTRO Dra. Ma. Curolina Llanes O. Ministra

urgimientos. Entonces, de forma previa al analisis del cumplimiento del plazo, es necesario realizar una breves consideraciones respecto a la Ley de Trámites Administrativos.- Respecto a que la caducidad del sumario administrativo se encuentra supeditada a que el administrado presente el respectivo urgimiento (Art. 6° de la Ley Nro. 4679/2012) y que el actor omitió urgir el pronunciamiento de la administración, como condición para que se produzca la caducidad del sumario administrativo, es oportuno realizar un análisis interpretativo de dicha norma legal. A tal efecto, se recurre a una transcripción de la norma legal referida. El Art. 6° de la Ley Nro. 4679/2012 de "Trámites Administrativos" dispone: "En caso de demora, el solicitante podrá urgir el trámite. A partir del urgimiento, el plazo máximo para resolver el pedido será del 50% (cincuenta por ciento) del plazo previsto en el Reglamento para la etapa correspondiente". La norma legal transcripta se encuentra establecida en el Capítulo II, que lleva como rúbrica "De la demora injustificada" Luego, se tiene el Artículo 11 que dispone que se tendrán por abandonadas las instancias de toda clase trámites administrativos, incluidos los sumarios administrativos, si no se insta su curso dentro de un plazo de seis meses. La consecuencia de la inacción señalada, es de la caducidad del trámite o del sumario administrativo. Esta norma legal, se encuentra establecida en el Capítulo III que tiene como título "De la perención de la instancia administrativa", , y establece dos supuestos distintos: 1) la caducidad del trámite administrativo; 2) la caducidad del sumario administrativo.- Claramente, recurriendo a una interpretación sistemática de la Ley Nro. 4679/2012, se observa que el urgimiento señalado en el Art. 6° no tiene vinculación o relación con la caducidad que se produce debido a la inacción, es decir, para que se produzca la caducidad o perención de la del sumario administrativo no se requiere actividad de los administrados, pues la caducidad opera de pleno derecho, por el solo transcurso del tiempo.- La caducidad constituye, en efecto, una seguridad para los administrados, pues parte del supuesto que la administración -quien dio inicio al procedimiento sancionador- perdió el interés en su prosecución, es decir, surge como una protección para los ciudadanos frente a la actuación administrativa estableciéndose, en consecuencia, un límite temporal. También hay que mencionar que cuando se trata de sumarios administrativos instruidos con el fin de imponer una sanción, no se puede cargar sobre los administrados el deber de impulso del procedimiento, es la administración quien debe dar cabal cumplimiento a los plazos que le rigen, pues ese cumplimiento estricto -como ya se indicara en los párrafos anteriores-

CORTE SUPREMA DE USTICIA Expediente: "Agrotec S.A. contra Res. Nro. 355 del 01 de junio de 2017 y otras del Servicio Nacional de Calidad y Sanidad Vegetal de Semillas".- RECIBIDO 20 TICA CIVIL -11- 2021 18 4 361 se vincula /al principio de legalidad que gobierna su actuación y su incumplimiento constituye un vicio de ilegalidad que se castiga con la nulidad "del acto administrativo sancionador. En efecto, verificadas las constancias del expediente se observa que entre la fecha en que se ordenó la instrucción del sumario administrativo (10 de abril de 2013) hasta la fecha en que se dictó el acto administrativo sancionador (20 de noviembre de 2013) transcurrió el plazo de 6 meses establecido en el Art. 11 de la Ley Nro. 4679/2012, con lo cual se produjo la caducidad del sumario instruido a la firma Agrotec S.A. y ésta demora en la decisión constituye una violación al principio de legalidad del procedimiento que rige los sumarios administrativos sancionadores.- Es oportuno señalar que el hecho que el sumario administrativo sea nulo como consecuencia del incumplimiento del plazo para dictar la sanción, impide que se verifique la regularidad de la sanción, respecto a las demás dimensiones del procedimiento administrativo sancionador, como ser la legalidad del hecho típico administrativo y de la sanción, debido a que su regularidad se encuentra condicionada a que el procedimiento sea realizado en cumplimiento al principio de legalidad, cuestión que no ocurrió en el presente caso. No está demás mencionar que el Art. 8.1 de la Convención Americana establece como unas de las garantías judiciales, el plazo razonable de los procesos y este plazo razonable no solo es aplicable en el ambito penal sino también en el ámbito administrativo, tal como sostiene la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el precedente "RICARDO BAENA C/ PANAMA", en la que se expresa "Si bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula Garantías Judiciales, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a efectos de que las personas estén en Al condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier tipo de actos del Estado que pueda afectarlos. Es decir, cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo/ sancionador o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal"-* Por las motivaciones señaladas, corresponde hacer lugar al recurso de apelación interpuesto por la parte actora y en consecuencia revocar el Acuerdo Luis María Benítez Riera Ministro Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candia MINISTRO Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra

y Sentencia recurrido, con la consecuente anulación del acto administrativo sancionador. En cuanto a las costas del juicio, conforme a la facultad conferida en el Art. 193 del CPC, corresponde que las mismas sean impuestas en el orden causado, en ambas instancias. Es mi voto. A su turno, el Dr. LUIS MARÍA BENITEZ RIERA dijo: Por Acuerdo y Sentencia N°172 de fecha 02 de agostode 2019, el Tribunal de Cuentas, Primera Sala resolvió: "1) NO HACER LUGAR a la presente demanda contencioso-administrativa que promovida por AGROTEC S.A contra la Resolución N° 355 del 01 de Junio del 2.017 y la Resolución N° 379 del 20 de Noviembre del 2.013, ambas dictadas por el SERVICIO NACIONAL DE CALIDAD Y SANIDAD VEGETAL Y DE SEMILLA (SENAVE). 2) CONFIRMAR los actos administrativos impugnados. 3) IMPONER las costas a la perdidosa-la parte Actora-de conformidad al artículo 192 del C.P.C...".- La representante de la parte actora Abg. Gabriella Torio apeló dicho fallo y expresó sus agravios en los términos del escrito que glosa a fs. 174/189 de autos, señalando que "...La Resolución No. 379/2013 y la No. 355/2017 han sido dictadas en el marco de un sumario administrativo totalmente irregular, al haber superado en exceso el plazo máximo de duración de un sumario en sede administrativa...EL SENAVE no prevé entre sus normas la caducidad del sumario administrativo, ante esta situación, ponemos de resalto la vigencia de la Ley 4679/2012-de Tramites Administrativos...El Registro del Servicio Nacional de Calidad y Sanidad Vegetal y de Semillas (SENAVE) ha otorgado a Agrotec S.A., en fecha 6 de Noviembre del 2006, bajo Nro. 3506,la primera inscripción del producto insecticida "ACEPHATE 97%"; con nombre comercial: "Eficiente DF" y Formulación: Polvo Mojable (WP) conforme consta en el Certificado de Registro y Libre Venta de Productos Fitosanitarios y Afines de fecha 13 de Marzo del 2012 emitido por el SENAVE. Dicho certificado se encuentra agregado al sumario administrativo, en este CERTIFICADO DE REGISTRO Y LIBRE VENTA expedidos en años anteriores para el mismo producto, se consignó la formulación (WP) POLVO MOJABLE...EI SENAVE llevo adelante unas Fiscalización entre el 1 de octubre y el 09 de noviembre de 2012y dejó consignado cuanto sigue: "...se constato que dicho producto no coincide en su tipo de formulación: Polvo Mojable, resulto ser granulado". Las actas afectadas son las que luego ocasionaron la instrucción del sumario que derivó en las resolución recurrida ante el Tribunal de Cuentas. 1- N° 08127 del 21 de setiembre del 2012 con APIN 41935 amparando 168.000 Kgs. de Eficiente DF (Nombre comercial) 2- N° 08128 del 11 de octubre del 2012 con APIN 41935 amparando 100.800 Kgs. de Eficiente DF (Nombre comercial). 3- N° 08132 del 9 de octubre del 2012 con APIN 42935 amparando 33.600 Kgs. de Eficiente DF (nombre comercial) 4- N° 08134 del 17 de octubre

CORTE SUPREMA DE USTICIA 7 Expediente: "Agrotec S.A. contra Res. Nro. 355 del 01 de junio de 2017 y otras del Servicio Nacional de Calidad y Sanidad Vegetal de Semillas".- 00 103 RECIBIDO TICA CIVIL ES D1-2021 07 del 2012 con APIN 41935 amparando 33.600 Kgs. de Eficiente DF (nombre comercial) 5-Nº08135 del 20 de octubre del 2012 con APIN 41935 amparando 98.800cl Kgs de Eficiente DF (nombre comercial) 5- N° 08136 del 9 de Noviembre del 2012 con APIN 41935 amparando 67.200 Kgs. de Eficiente DF (nombre comercial)...es importante aclarar y resaltar que por Nota C.T.E 240/12 el comité TECNICO EVALUADOR C.T.E aprobó por Acta Nro. 18/12 el cambio de formulación de Polvo Mojable (WP) a Granulado Dispensable (WG), aclarando que todos los estudios y documentos del producto formulado y grado técnico fueron presentados en tiempo y conforme reglamento vigente. Entre los antecedentes administrativos se encuentra la copia de la Nota presentada por AGROTEC y sus antecedentes, así como de la Nota C.T.E. 240/12. De lo citado surge que el producto registrado fue el mismo y nunca existió cambio alguno en la formulación, el SENAVE registro originalmente como POLVO MOJABLE (WP), cuando ellos consideraban que debió ser GRANULADO DISPENSABLE (WG), pero ese error de registración no es imputable a nuestra parte pues el SENAVE como órgano de control y fiscalización realiza las clasificaciones conforme los estudios y analisis realizados...El Certificado de Registro y Libre Venta de productos Fitosanitarios y Afines, Expediente N° 7823 de fecha 04 de octubre del 2012, se expresa: "Habiendo cumplido con lo establecido en la Ley 123/91 y las resoluciones 446/06 y 132/09: NOMBRE COMERCIAL: EFICIENTE DENOMBRE TECNICO Y CONC: ACEFATO 97%. CLASE DE USO: INSECTICIDA. TIPO DE FORMULACIÓN: GRANULADO DISPERSABLE (WG). ORIGEN: INDIA. Ambos certificados el Nro 3506 y 7823 demuestran que mi representado ha cumplido con TODO lo establecido en la Key 123/91, y las resoluciones 446/06 y 132/09. Es importante resaltar que en la descripción de ambos certificados que se trata exactamente el mismo administrativos, pues en ningún momento estudiaron el contenido de ambos EXPEDIENTÉS los Nros. 3506 y 7823; de haberlo hecho hubieran concluido que AGROTEC S.Aha cumplido con TODO lo establecido en la Ley 123/91 y las resoluciones 446/06 y 132/09. Es importante resaltar que en la descripción de ambos certificados que se trata exactamente el mismo insecticida, con la misma tocología del Tipo III y nombre técnico. Mi mandante fue sancionado en un proceso totalmente arbitrario, donde no, se consideraron los plazos procesales y se violentaron los principios del debido procesø... Luis María Benítez Riera Muistro Dr. Manuel Delesús Ramírez (/ MINISTRO saul Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra

Que, como primer punto, en cuanto a que la parte actora en sus agravios ha mencionado que el sumario administrativo ha superado en exceso el plazo máximo de duración, es necesario destacar que esta cuestión no fue planteada en la instancia inferior. Por lo que, en virtud a lo dispuesto en el Art. 420 del CPC que reza: "El Tribunal no podrá fallar sobre cuestiones no propuestas en primera instancia..." no corresponde su estudio.——- Ahora bien, pasando a analizar los demás puntos, debo previamente examinar si la fundamentación del Recurso de Apelación deducido en contra de la referida sentencia, llena los recaudos exigidos por el artículo N° 419 del C.P.C. para su consideración. Al respecto visualizo que la apelante en autos, Abogada Gabriella Torioen representación de la parte actora, al momento de expresar sus agravios contra la resolución hoy atacada (fs. 174/189), se limitó a trasuntar de manera los argumentos ya expuestos en el escrito de inicial de la presente demanda, reiterando los fundamentos que fueron desestimados por el ad-quem. Es importante - Que, ante el panorama descripto en el paragrafo anterior, surge con meridiana claridad que el escrito de expresión de agravios presentado por la representante legal de la parte actora, no reúne los requisitos exigidos por el mencionado artículo para su consideración, pues la apelante no ha hecho un análisis razonado de la resolución impugnada, ni expuesto los motivos para considerarla injusta o viciada. Es decir que el mismo en su escrito de apelación no ha sintetizado los fundamentos del Recurso incoado.- Que, la doctrina sobre la materia plasmada en el artículo mencionado precedentemente, señala que el escrito de expresión de agravios debe penetrar en los fundamentos de las resoluciones y concretar los errores que a su juicio ellas contienen, de los cuales se derivan los agravios que se reclaman. También debe constar en dicho escrito, en forma clara y detallada los motivos que han tenido para estimar injusto el fallo recurrido. Esto evidentemente, como ha quedado demostrado en los párrafos anteriores, no ha acontecido en el caso subexámine. En ese sentido se ha expedido esta Sala Penal de la Corte en casos similares al estudiado, entre otros cito el siguiente fallo; Acuerdo y Sentencia N° 867 de fecha 13 de noviembre de 2015 y Acuerdo y Sentencia N° 171 del 8 de marzo de 2016.- Que teniendo en consideración las manifestaciones vertidas precedentemente, no cabe otra alternativa que declarar desierto al Recurso de Apelación interpuesto por laAbg. Gabriella Torio, en contra del Acuerdo y Sentencia N°172 de fecha 02 de agosto de 2019, el Tribunal de Cuentas, Primera Sala. En cuanto a las costas, deben imponerse a la parte perdidosa en

121/22 2= ES CORTE SUPREMA DE JUSTICIA 102) 109 0g RECIBIDO TICA CIVIL 1D1-2021 07 9 Expediente: "Agrotec S.A. contra Res. Nro. 355 del 01 de junio de 2017 y otras del Servicio Nacional de Calidad y Sanidad Vegetal de Semillas".- virtud dels principio general contenidos en los arts. 192 y 203 inc. e) del A su turno, la Dra. MARÍA CAROLINA LLANES OCAMPOS dijo: Me adhiero al voto que antecede por compartir los mismos fundamentos. Con lo que se dio por terminado el acto firmando SS.EE. todo por ante mí, que lo certifico quedando acordada la sentencia que inmediatamente sigue: Ante mí: Luis Mapa eniez Riera Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candia MINISTRO Polina Lanes O Ministra retaria ACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO: .. 1099 Asunción, 2 de noviembre de 2021.- VISTOS. Los méritos del Acuerdo que antecede, la Excelentísima; CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA PENAL RESUELVE: 1- DESESTIMAR el Recurso de Nulidad interpuesto. 2- DECLARAR DESIERTO el Recurso de Apelación interpuesto por la Abg. Gabriella Torio contra el Acuerdo y Sentencia Nro. 172 de fecha 02 de agosto de 2019 dictado pon el Tribunal de Cuentas, Primera Sala de conformidad a los fundamentos expuestos en el considerando de la presente resolución JUD 3- COSTAS a la parte perdídosa. 4- ANOTAR, registrar y notifiçar. Ante mí: Luis María Benítez Ri Ministro SECRETARIN JUDICIAL IV auel Ma. Carolina Llanes O. Ministra MINISTRO SUFREN Mrima Penoni Secretaria