Jurisprudencia CSJ

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN EL JUICIO: "PAULINO VILLAGRA C/ART. 1° DE LA LEY N° 4252, QUE MODI F. LOS ARTS. 3, 9 Y 10 DE LA LEY 2345//03". AÑO: 2019. N° 576. ACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO: Trescientos sesenta En la Ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los veinticucho días del mes de ju nio del año dos mil veintiuno, estando en la Sala de Acuerdos de la Corte Suprema de Justicia, los E xcmos. Señores Ministros de la Sala Constitucional, Doctores CÉSAR DIESEL JUNGHANNS, GLADYS BAREIRO DE MÓDICA y ANTONIO FRETES, ante mi, el Secretario autorizante, se trajo al acuerdo el expediente ca ratulado: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN EL JUICIO: "PAULINO VILLAGRA C/ART. 1° DE LA LEY N° 4252 , QUE MODIF. LOS ARTS. 3, 9 Y 10 DE LA LEY 2345//03", a fin de resolver la acción de inconstituciona lidad promovida por el Señor Paulino Villagra, por sus propios derechos y bajo patrocinio de Abogado . Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia. Sala Constitucional, reso lvió plantear y votar la siguiente: **CUESTIÓN:** ¿Es procedente la acción de inconstitucionalidad deducida? A la cuestión planteada, la **Doctora GLADYS BAREIRO DE MÓDICA** dijo: El Señor Paulino Villagra, po r sus propios derechos y bajo patrocinio de Abg., se presenta ante la Corte Suprema de Justicia a fi n de solicitar la inaplicabilidad del Art. 1° de la Ley N° 4252/10 "Que modifica los Artículos 3, 9 y 10 de la Ley N° 2345/03 De Reforma y Sostenibilidad de la Caja Fiscal. Sistema de Jubilaciones y P ensiones del Sector Público". Manifiesta el accionante cuanto sigue: soy funcionario público nombrado en fecha 27 de abril del año 1981, acumulando a la fecha 37 años y 10 meses de antigüedad. Alega el recurrente que se encuentran lesionados sus derechos y le causan perjuicios los Artículos 6 . 46, 47, 57, 86, 88, 94 y 103 de la Constitución. Expone y fundamenta su acción manifestando, entre otras cosas, que con la aplicación de la recurrida normativa la administración me estaría despojando de mi puesto de trabajo, conllevando eso a un est ado de desprotección. Atendiendo a todas las normas jurídicas nacionales e internacionales que prote gen a las personas y al ciudadano podemos observar que la Edad no puede ser motivo desde ningún punt o de vista para que la persona firmante pueda pasar a la vida pasiva, mientras la misma se encuentre en buen estado de salud física y psíquica y pueda desenvolverse con idoneidad en su labor cotidiana en la función pública y privada. De las instrumentales agregadas a autos surge que el accionante, a la fecha, cuenta con 66 años de e dad. es decir, actualmente es posible de una inminente aplicación de la Ley N° 4252/10, razón por la cual procederá al estudio de esta acción en los siguientes términos: Como bien es sabido, la edad es una variable que normalmente como dato de la demografía de un país, fluctúa conforme a la esperanza de vida. por lo que como tal puede, el Poder Administrador, determin arlo de acuerdo con las características propias del país. En ese sentido, la edad de "65 años," esta blecida en la Ley N° 4252/10 no surge como consecuencia directa y verificable de la expectativa de v ida de la población paraguaya. Si bien el Poder Administrador a través de una norma que lo habilita puede proceder a hacer efectivas determinadas "políticas públicas", sin embargo, considero que ellas nunca pueden ser operadas en perjuicio de la calidad de vida de sus afectados. Es preciso traer a colación el informe brindado por la **Dirección General de Estadística**, **Encue stas y Censos**, en el cual se deja expresa constancia que la esperanza de vida al nacer es la sigui ente: **Ambos sexos**: 71,76; **Hombres**: 69,70; **Mujeres**: 73, 92, aclarando que la definición u tilizada para la esperanza de vida al nacer es la siguiente: "Es el número de año de vida que en tér mino medio se espera que viva un recién nacido, de no variar la tendencia en la mortalidad" (Informe Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Dr. Gladys E. Bareiro de Modica Ministra

brindado en la Acción de Inconstitucionalidad: "Julio César Cantero Agüero c/ Art. 9 de la Ley N° 23 45/2003", N° 1579/09). Siendo así, considero que la edad de 65 años establecida en la norma impugnada no se encuentra razon ablemente dimensionada, ni coincide en forma directa con la esperanza de vida, ni mucho menos es con secuencia de una verificación de la expectativa de vida de la población paraguaya, de acuerdo con el informe brindado por la Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos. Por ello, entiendo que la Ley N° 4252 / 10 (Que modifica el Art. 9 de la Ley N° 2345/03) resulta vio latorio de los Arts. 6 de la Constitución Nacional: "...De la calidad de vida. La calidad de vida se rá promovida por el Estado mediante planes y políticas que reconozcan factores condicionantes, tales como la extrema pobreza y los impedimentos de la discapacidad o de la edad...": Art. 57: "..." De l a tercera edad Toda persona en la tercera edad tiene derecho a una protección integral. La familia, la sociedad y los poderes públicos promoverán su bienestar mediante servicios sociales que se ocupen de sus necesidades de alimentación, salud, vivienda, cultura y ocio...". Además, también contraviene los Arts. 46 (De la igualdad de las personas) y 47 (De las garantías de la igualdad) de la Carta Magna, ya que los trabajadores del sector privado no tienen limitaciones de edad para prestar sus servicios al empleador, e inclusive los funcionarios de las Fuerzas Armadas y Policiales. Magistrados en general, etc. recién a la edad de 75 años son pasibles de una jubilación obligatoria, situación que confirma la desigualdad existente hasta la fecha. Por otro lado, el cálculo dispuesto por la Ley en base a la multiplicación de la Tasa de Sustitución por la Remuneración Base, así como la escala establecida en el Decreto Reglamentario, no permiten q ue la jubilación cumpla con el rol sustitutivo de la remuneración en actividad, rompiéndose el equil ibrio que debe existir entre las remuneraciones de quienes se encuentran en actividad y los haberes de los jubilados. En este punto, la normativa legal y reglamentaria impugnada se oponen expresamente a lo que dispone el Art. 103. Segundo Párrafo, de nuestra Ley Suprema: "La ley garantizará la actua lización de los haberes jubilatorios en igualdad de tratamiento dispensado al funcionario público en actividad", ya que el conveniente nivel del haber jubilatorio solo se haya cumplido cuando el jubil ado mantiene las condiciones patrimoniales equivalentes a la que le habría correspondido gozar en ca so de continuar en actividad, por lo que cualquier normativa legal o reglamentaria que regule esta c uestión debe respetar lo dispuesto en el segundo párrafo del Art. 103 de la Constitución. Las políticas salariales del Estado no deben derivar en modificaciones sustanciales del haber jubila torio, que signifiquen una retrogradación en la condición de los pasivos, por lo que es inconstituci onal que el Estado cause un menoscabo patrimonial a las acreencias previsionales, privándolas de un beneficio legalmente acordado. Por las consideraciones que anteceden, opino que corresponde hacer lugar a la presente Acción de Inc onstitucionalidad, declarando inaplicable para el accionante el Artículo 1° de la Ley N° 4252/10. As í también ordenar el levantamiento de la medida cautelar dispuesta por el A.I. N° 1051 de fecha 25 d e Junio de 2019. Es mi voto. A SU TURNO, EL DOCTOR ANTONIO FRETES dijo: El señor PAULINO VILLAGRA promueve Acción de inconstituci onalidad contra el Art. 1° de la Ley N° 4252/10 "QUE MODIFICA LOS ARTÍCULOS 3, 9 Y 10 DE LA LEY 234/ 03 DE REFORMA Y SOSTENIBILIDAD DE LA CAJA FISCAL. SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL SECTOR PÚB LICO", específicamente la parte que modifica el Art. 9 de la Ley N° 2345/03 "DE REFORMA Y SOSTENIBIL IDAD DE LA CAJA FISCAL. SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL SECTOR PÚBLICO", contra los Arts. 12 2 y 127 del Decreto 6258/19 "QUE APRUEBA EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN PARA EJERCICIO FISCAL 2 019" y contra el Art. 302 del Decreto Reglamentario N° 1145/19. Sostiene que los artículos impugnados por medio de esta acción infringen disposiciones constituciona les contenidas en los Arts. 6, 46, 47, 57, 86, 88, 94 y 103 de la Carta Magna. El agravio presentado en autos se vincula al Art. 1° de la Ley 4252/10 en la parte que modifica el A rt. 9 de la Ley N° 2345/03, dicho agravio hace exclusiva referencia al límite de edad establecido pa ra el ejercicio de la función pública, cabe manifestar en este punto que de acuerdo a la copia del d ocumento de identidad obrante en autos se evidencia que el accionante a la fecha contaría con sesent a

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN EL JUICIO: "PAULINO VILLAGRA C/ART. 1° DE LA LEY N° 4252, QUE MODI F. LOS ARTS. 3, 9 Y 10 DE LA LEY 2345//03". AÑO: 2019. N° 576. y seis años de edad, por ende, podría ser susceptible de aplicación de la disposición recurrida, es así que se hace imperioso el estudio de la acción planteada. El marco normativo que fuera impugnado estipula expresamente cuanto sigue: Art. 1° (Art. 9°). El aportante que complete 62 (sesenta y dos) años de edad y que cuente con al men os 20 (veinte) años de servicio, tendrá derecho a la jubilación ordinaria. El monto de la jubilación ordinaria se calculará, multiplicando la Tasa de Sustitución (valor del primer pago en concepto de jubilación o pensión como proporción de la remuneración base) por la Remuneración Base, tal como se define en el Artículo 5° de esta Ley. La Tasa de Sustitución será del 47% (cuarenta y siete por cien to) para una antigüedad de 20 (veinte) años y aumentará 2.7 (dos coma siete) puntos porcentuales por cada año de servicio adicional hasta un tope del 100% (cien por ciento). Cumplidos los 65 (sesenta y cinco) años de edad, la jubilación será obligatoria, sea ella la ordinaria o la extraordinaria. Todos los funcionarios que fueron afectados por el Artículo 9° de la Ley N° 2345/03 "DE REFORMA Y SO STENIBILIDAD DE LA CAJA FISCAL. SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL SECTOR PUBLICO", tendrán der echo a una jubilación cuyo monto será establecido por el sistema previsto en el párrafo anterior, pe ro en ningún caso podrá ser inferior al 40% (cuarenta por ciento) del salario mínimo legal vigente p ara actividades diversas no especificadas, a partir de la fecha de la promulgación de la presente Le y. Aquéllos que se retiren de la función pública sin reunir los requisitos para acceder a una jubilació n, aun apelando a los derechos que le otorga la Ley N° 3856/09 "QUE ESTABLECE LA ACUMULACIÓN DEL TIE MPO DE SERVICIOS EN LAS CAJAS DEL SISTEMA DE JUBILACIÓN Y PENSION PARAGUAYO, Y DEROGA EL ARTICULO 10 7 DE LA LEY N° 1626/00 "DE LA FUNCIÓN PUBLICA", podrán solicitar la devolución del 90% (noventa por ciento) de sus aportes realizados, ajustados por la variación del Índice de Precios al Consumidor (I PC) del Banco Central del Paraguay. A fin de aclarar los conceptos corresponde primeramente traer a colación la disposición constitucion al vinculada al sistema o régimen de Jubilaciones y pensiones del sector público, así tenemos princi palmente al Art. 103 de la Constitución Nacional: "Dentro del sistema nacional de seguridad social, la ley regulará el régimen de jubilaciones de los funcionarios y de los empleados públicos, atendiendo a que los organismos autárquicos creados con es e propósito acuerden a los aportantes y jubilados la administración de dichos entes bajo control est atal. Participarán del mismo régimen todos los que, bajo cualquier título, presten servicios al Esta do. La ley garantizará la actualización de los haberes jubilatorios en igualdad de tratamiento dispe nsado al funcionario público en actividad". En atención al artículo constitucional transcrito precedentemente, se advierte que la propia Ley Fun damental delega al Poder Legislativo la facultad de regular el sistema jubilatorio, así, lo relativo a dicha materia se constituye en lo que se denomina como reserva de ley. Con relación al límite de edad establecido para el ejercicio de la función pública, diseñado en el a rtículo impugnado, tal y como lo hemos señalado, se encuentra dentro de las atribuciones constitucio nalmente otorgadas en virtud al Principio de Reserva de Ley. Este principio es definido por Miguel C arbonell como "la remisión que hace normalmente la Constitución y de forma excepcional la ley para q ue sea una ley y no otra norma jurídica la que regule determinada materia. En otras palabras, se est á frente a una reserva de ley cuando, por voluntad del constituyente o por decisión del legislador, tiene que ser una ley en sentido formal la que regule un sector concreto del ordenamiento jurídico", reserva que puede ser absoluta o relativa según los términos que utilice el texto constitucional al referirse a ella. En nuestro caso, vemos que la Constitución en el artículo 103 no establece límite alguno en la materia, ni especifica cuáles serán los aspectos jubilatorios reglados por ley, lo que significa que la reserva de ley es absoluta, en otras palabras. La Constitución entrega la potestad de creación, modificación, derogación y limitación de todos los aspectos jubilatorios a la ley. En tal sentido, la edad fijada para régimen jubilatorio se encuentra establecida en virtud a las potest ades con las que cuenta el Congreso por delegación constitucional, lo que equivale a decir que la di sposición en la parte que fuera Dra. Gladys E. Barreiro de Modica Ministra

cuestionada por el accionante no es contrario a lo que dispone el 103 de la Ley Fundamental, sino qu e es consecuencia directa de su cumplimiento, por lo que mal podría declarárselo inconstitucional. Particularmente considero que no puede entenderse como contrario a preceptos constitucionales, ello debido a la potestad constitucional conferida al Poder Administrador para señalar o fijar la edad en la cual el funcionario debiera jubilarse. Es decir, dentro de las facultades regladas a la Administ ración se subsume la de indicar el tope máximo para ejercer una función pública. Por último, es dable manifestar que el accionante se ha limitado a esbozar de manera poco clara y má s bien genérica las impugnaciones contra los Arts. 122 y 127 del Decreto 6258/19 "QUE APRUEBA EL PRE SUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL 2019" y contra el Art. 302 del Decreto Reglam entario N° 1145/19, se verifica que la parte recurrente no ha expuesto ni desarrollado los agravios concretos ocasionados por las normativas objetadas, el mismo solo se limita a enunciar la impugnació n de tales disposiciones, esta circunstancia -falta de desarrollo de agravios- impide su consideraci ón por esta Magistratura, que de ninguna manera puede suplir por inferencia la omisión apuntada. Conforme a las circunstancias precedentemente descritas, visto el parecer de la Fiscalía General del Estado, opino que no corresponde hacer lugar a la Acción de Inconstitucionalidad promovida por el s eñor PAULINO VILLAGRA. Ordenar el levantamiento de la medida cautelar dispuesta por el A.I. N° 1051 del 25 de junio de 2019. ES MI VOTO. A su turno, el Doctor CÉSAR DIESEL JUNGHANNS manifestó, que se adhiere al voto del Doctor ANTONIO FR ETES, por los mismos fundamentos. Con lo que se dio por terminado el acto, firmando SS.EE., todo por ante mí, de que certifico, quedan do acordada la sentencia que inmediatamente sigue: Ante mí: Dra. Gladys E. Bareiro de Modica Ministra Sentencia número: 360 Asunción, 28 de junio de 2.021. VISTOS: Los méritos del Acuerdo que antecede, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Sala Constitucional RESUELVE: NO HACER LUGAR a la Acción de Inconstitucionalidad promovida por el señor PAULINO VILLAGRA. ORDENAR el levantamiento de la medida de suspensión de efectos, dispuesta por el A.I. N° 1051 del 25 de junio de 2019, dictada por ésta Sala. ANOTAR, registrar y notificar. Ante mí: Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ FIRMA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA