Jurisprudencia CSJ

**CORTE SUPREMA DE JUSTICIA** Expediente: "SyS Servicios Importadora contra Res. Nro. 694 del 07/06/17 del MIC". Aquero y Sentencia número: Señalamos que... Ciudad de Asunción, República del Paraguay, en el nuevo días del mes de julio, el año dos mil veinti uno, estando reunidos en la Sala de Acuerdos, los Excelentísimos Senores Ministros de la Corte Supre ma de Justicia, Sala Penal, LUIS MARÍA BENÍTEZ RIERA, MARÍA CAROLINA LLANES OCAMPOS y MANUEL RAMÍREZ CANDIA, ante mí, la Secretaria autorizante, se trajo al acuerdo el expediente: "SYS SERVICIOS IMPOR TADORA EXPORTADORA CONTRA RES. NRO. 694 DEL 07/06/17 DEL MIC" a fin de resolver los Recursos de Apel ación y Nulidad interpuestos contra el Acuerdo y Sentencia N° 265 de fecha 16 de octubre de 2016 dic tado por el Tribunal de Cuentas, Primera Sala. Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, resolvió plan tear las siguientes: **CUESTIONES:** ¿Es nula la sentencia apelada? En caso contrario, ¿se halla ajustada a derecho? Practicado el sorteo de ley, para determinar el orden de votación dio el siguiente resultado: MANUEL RAMÍREZ CANDIA, MARÍA CAROLINA LLANES OCAMPOS y LUIS MARÍA BENÍTEZ RIERA. **A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA**, el Dr. MANUEL RAMÍREZ CANDIA DIJO: El Abogado Nelson Rivera, po r el Ministerio de Industria y Comercio, no fundó en forma expresa el recurso de nulidad interpuesto . Por otro lado, el Procurador General de la República, funda el recurso de nulidad y manifiesta que e l Tribunal de Cuentas, al dictar el fallo, omitió analizar los puntos expuestos al contestar la dema nda. Por este motivo, sostienen que el Tribunal incurrió en el vicio de incongruencia por extra peti ta, pues han dejado de analizar los puntos que son detallados al fundar el recurso de nulidad interp uesto. En ese sentido, hay que señalar que el Tribunal de Cuentas resolvió hacer lugar a la demanda bajo el argumento que se produjo la caducidad del sumario administrativo, debido al tiempo transcurrido des de la fecha de inicio Abg. Nonna Domínguez V. Secretaria Luis María Benítez Riera Ministro Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candia MINISTRO Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra

del sumario administrativo hasta el nombramiento del Juez Instructor, aplicando para tal efecto lo d ispuesto en la Ley Nro. 4679 de "Trámites Administrativos".— De la lectura del escrito de contestación de la demanda obrante a fojas 207/215 se observa que todos los argumentos expuestos en ese oportunidad iban dirigidos a que no se produjo la caducidad del sum ario administrativo, con lo cual –dada la manera en que el Tribunal finalmente falló- no existió tal omisión. Entonces, como en la resolución judicial impugnada no se observan vicios de las formas del proceso o de la resolución judicial que justifiquen la declaración de su nulidad, en los términos autorizados por el Art. 404 del Código Procesal Civil, corresponde desestimar el Recurso de Nulidad interpuesto . Es mi voto. A su turno, la Dra. MARÍA CAROLINA LLANES OCAMPOS y el DR. LUIS MARÍA BENÍTEZ RIERA: manifiestan que se adhieren al voto que antecede, por compartir los mismos fundamentos. A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA, el DR. MANUEL RAMÍREZ CANDIA DIJO: La presente acción contencioso-a dministrativa se promueve contra los siguientes actos administrativos: 1) Resolución Nro. 25 de fech a 20 de enero de 2017 por la cual el Ministro de Industria y Comercio da por concluido el sumario ad ministrativo instruido a la firma Estación de Servicios "S&S Servicios S.A." e impone una multa de 8 00 jornales mínimos; 2) Resolución Nro. 694 de fecha 7 de junio de 2017, por la cual el Ministro de Industria y Comercio resolvió rechazar el recurso de reconsideración interpuesto por la firma accion ante. El Tribunal de Cuentas, por medio de la Sentencia recurrida, resolvió hacer lugar a la demanda promo vida bajo el argumento que operó la caducidad del sumario administrativo de conformidad a lo dispues to en la Ley Nro. 4679 de "Trámites Administrativo", debido a que desde la fecha de inicio del sumar io administrativo (8 de julio de 2015) a la fecha del nombramiento del juez instructor (10 de agosto de 2016) transcurrió en exceso el plazo de 6 meses dispuesto en la citada normativa. De igual manera argumentaron que entre la fecha en que el Juez Instructor dictó el dictamen conclusi vo (5 de septiembre de 2016 y la fecha entre que la máxima autoridad dictó el acto administrativo sa ncionador (20 de enero de 2017) transcurrió el plazo establecido en el Art. 16 de la Resolución Nro. 48/2015.

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Expediente: "SyS Servicios Importadora contra Res. Nro. 694 del 07/06/17 del MIC". Da sentencia dictada por el Tribunal de Cuentas es apelada por el Ministerio de Industria y Comercio y por la Procuraduría General de la República. En primer lugar, serán referidos los agravios expuestos por la representación convencional del Minis terio de Industria y Comercio (fs. 273/278). En ese sentido, exponen cuanto sigue: 1) Respecto a la caducidad del sumario administrativo, se debe contemplar el principio de convalidación de los actos procesales, por lo tanto al no ser impugnados en el momento procesal oportuno, queda subsanado por c onsentimiento de las partes involucradas y por ende ya no corresponde un pronunciamiento por parte d el órgano jurisdiccional; 2) Realiza un análisis de la Ley Nro. 4679/2012, manifestando que no exist e un urgimiento previo, siendo un requisito para la procedencia de la caducidad, es decir, la firma sumariada debía necesariamente urgir la prosecución del sumario administrativo. La Procuraduría General de la República funda el recurso de apelación y manifiesta lo siguiente: 1) que la declaración de caducidad de la instancia administrativa -en los términos de la Ley Nro. 4679/ 2012- se encuentra supeditada a que se presenten los respectivos urgimientos previos, conforme dispo nen los Arts. 6° y 13 de la citada normativa; 2) En el supuesto caso que la caducidad se haya produc ido en sede administrativa, la misma ha sido purgada con el dictado del acto administrativo sanciona dor; 3) Señalan que la parte actora no impugnó la Resolución Nro. 25 de fecha 20 de enero de 2017, e s decir, alegan que no han controvertido la existencia de infracciones, la sanción impuesta, ni el m onto de la multa que le fuere impuesta. Vista las posturas de las partes apelantes y teniendo en cuenta que el Tribunal de Cuentas invocó la ilegalidad del procedimiento administrativo en una de sus tres dimensiones: ilegalidad de la infrac ción (hecho típico administrativo), del procedimiento y de la sanción, corresponde proceder a la eva luación de las constancias del expediente sumarial administrativo para verificar si el procedimiento administrativo sancionador fue realizado conforme a las normas que rigen dicho procedimiento. Antes del análisis, hay que aclarar que si bien existen dos apelantes diferentes (MIC y Procuraduría General de la República) los agravios expuestos por los mismos, coinciden en señalar que no se prod ujo la caducidad del sumario administrativo, por lo que -a fin de evitar repeticiones innecesarias- los agravios serán analizados en conjunto. Abg. Norma Domínguez V. Secretaria Luis María Benítez Riera Ministro Dr. Manuel De Jesús Ramírez Cano MINISTRO Dra. Ma. Caro Inés Llanes O. Ministra

Hecha la aclaración que antecede, como primer punto será analizado el agravio relativo a que el acci onante tenía la carga de urgir el pronunciamiento de la administración (Art. 6° de la Ley Nro. 4679/ 2012), como condición para que se produzca la caducidad del sumario administrativo. A tal efecto, es necesario realizar una transcripción de la norma legal en cuestión. El Art. 6° de la Ley Nro. 4679/2012 de "Trámites Administrativos" dispone: "En caso de demora, el so licitante podrá urgir el trámite. A partir del urgimiento, el plazo máximo para resolver el pedido s erá del 50% (cincuenta por ciento) del plazo previsto en el Reglamento para la etapa correspondiente ". La norma legal transcripta se encuentra establecida en el Capítulo II, que lleva como rúbrica "De la demora injustificada". Luego, se tiene el Artículo 11 que dispone que se tendrán por abandonadas las instancias de toda cla se trámites administrativos, incluidos los sumarios administrativos, si no se insta su curso dentro de un plazo de seis meses. La consecuencia de la inacción señalada, es de la caducidad del trámite o del sumario administrativo. Esta norma legal, se encuentra establecida en el Capítulo III que tiene como título "De la perención de la instancia administrativa", y establece dos supuestos distintos: 1) la caducidad del trámite administrativo; 2) la caducidad del sumario administrativo. Claramente, recurriendo a una interpretación sistemática de la Ley Nro. 4679/2012, se observa que el urgimiento señalado en el Art. 6° no tiene vinculación o relación con la caducidad que se produce d ebido a la inacción, es decir, para que se produzca la caducidad o perención de la del sumario admin istrativo no se requiere actividad de los administrados, pues la caducidad opera de pleno derecho, p or el solo transcurso del tiempo. La caducidad constituye, pues, una seguridad para los administrados, que parte del supuesto que la a dministración –quien dio inicio al procedimiento sancionador- perdió el interés en su prosecución, e s decir, surge como una protección para los ciudadanos frente a la actuación administrativa establec iéndose, en consecuencia, un límite temporal; es decir, la caducidad se produce –exclusivamente- por la inactividad de la Administración. También hay que mencionar que cuando se trata de sumarios administrativos instruidos con el fin de i mponer una sanción (iniciados de oficio), no se puede cargar sobre los administrados el deber de imp ulso del procedimiento, es la administración quien debe dar cabal cumplimiento a los plazos que le r igen, pues ese cumplimiento estricto se vincula al principio de legalidad que gobierna su actuación y su incumplimiento constituye un vicio de ilegalidad que se castiga con la nulidad del acto adminis trativo sancionador.

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Expediente: "SyS Servicios Importadora contra Res. Nro. 694 del 07/06/17 del MIC". Así, otra situación sería si son los administrados quienes inician alguna solicitud o trámite por in iciativa propia ante las Entidades Públicas, donde el abandono de los mismos se podría tomar como un desinterés en obtener la respuesta solicitada, pero no resulta aplicable a los procedimientos admin istrativos para aplicar sanciones, que además son iniciados de oficio por la administración. El límite temporal, sancionado con la caducidad del sumario administrativo, pretende proteger a los administrados frente a los perjuicios que indudablemente se generan cuando los sumarios se extienden indefinidamente, para no generar incertidumbre ni arbitrariedad. La demora de la Administración para finalizar el procedimiento y dictar la consecuente resolución ad ministrativa, no puede ser obligación del ciudadano sumariado, pues se le estaría cargando con el de ber que recae únicamente sobre los funcionarios públicos responsables. Entonces, se concluye, que el urgimiento previo no es un requisito para que opere la caducidad del p rocedimiento administrativo; el cumplimiento de los plazos que rigen los sumarios administrativos -c onforme a la Ley Nro. 4679/2012- es una carga que recae en exclusividad sobre la Administración, por lo tanto dicho agravio -referente a la interpretación de la Ley Nro. 4679/2012- debe ser rechazado. Luego, respecto a que la caducidad ha sido purgada, del análisis que realizado en los párrafos anter iores, resulta claro que la caducidad no puede ser convalidada, pues el cumplimiento de los plazos s e vincula al principio de legalidad y su incumplimiento deriva en la nulidad del acto administrativo sancionador, por contener un vicio de ilegalidad. El principio de legalidad, en términos generales, es definido como: "Este principio expresa la sujec ión de la administración a las leyes existentes y significa -en sentido positivo- que aquéllo debe a ctuar conforme a las mismas, y -en sentido negativo- no debe adoptar ninguna medida que las contradi ga" (Maurer, Hartmut, Derecho Administrativo Alemán, Universidad Autónoma de México, Instituto de In vestigaciones Jurídicas, 2012, p. 113). En esa línea, es importante referir que una de las consecuencias del principio de legalidad en el pr ocedimiento administrativo es que los plazos que le rigen a la administración son impositivos, por e nde establecido un plazo Abg. Norma Domínguez V. Secretaria Luis María Benítez Riera Ministro Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candil MINISTRO Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra

dentro del cual la administración debe actuar, el mismo debe ser cumplido bajo el riesgo de la pérdi da de su eficacia. Respecto a la eficacia, se destacan las ideas del autor español Santiago Muñoz Ma chado: "Eficacia quiere decir que, desde el momento en que se dictan, los actos administrativos son susceptibles de generar derechos e imponer obligaciones inmediatamente exigibles" (Tratado de Derech o administrativo y Derecho Público General, Tomo XII, 2da. Edición, p. 75). Por su parte, por medio de la imperatividad, se sostiene que regulado legalmente un procedimiento (c omo en el caso de autos) el mismo es de obligatoria aplicación y cumplimiento, por lo tanto si la ad ministración -por medio de una resolución reglamentaria- estableció un plazo dentro del cual se debe dictar un acto administrativo como consecuencia de un procedimiento administrativo, su cumplimiento es inexcusable, pues su consecuencia jurídica es la caducidad del procedimiento por no imponer la s anción dentro del plazo Por ende, si un acto administrativo no es dictado dentro del plazo establecido, el mismo pierde efic acia, es decir, **no produce efectos**. En ese sentido, respecto a la cesación de eficacia, se menci ona lo siguiente. "Pero también es posible que la eficacia del acto cese por caducidad, por el cumpl imiento de una condición resolutoria, o el término previsto en el propio acto". (Muñoz Machado, Sant iago, o. cit., p. 107) Se concluye, por ende, que la caducidad del procedimiento administrativo sancionador, por motivo de inactividad de la Administración no puede ser "purgada", pues el cumplimiento de los plazos se vincu la a los principios de legalidad y eficacia que rigen el procedimiento administrativo sancionador. Al respecto, recordar que el Tribunal utilizó dos argumentos centrales para hacer lugar a la demanda : 1) caducidad conforme a la Ley Nro. 4679/2012, contando los 6 meses establecidos desde la fecha en que se dispuso la instrucción del sumario administrativo hasta que se designó Juez Instructor; 2) q ue la máxima autoridad dictó el acto administrativo sancionador fuera del plazo establecido en el Ar t. 16 de la Resolución Nro. 48/15, es decir, transcurrido los 30 días desde que se expidió el Juez I nstructor. En cuanto a los argumentos señalados, relativos al transcurso del tiempo, los apelantes no han cuest ionado las fechas que fueron mencionadas por el Tribunal de Cuentas para hacer lugar a la demanda. N o obstante, según se surge del acto administrativo recurrido, el expediente sumarial fue remitido a la máxima autoridad para que dite la respectiva resolución en fecha 5 de septiembre de 2016 (fs. 19 vto.), habiéndolo hecho recién fecha 20 de enero de 2017.

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Expediente: "SyS Servicios Importadora contra Res. Nro. 694 del 07/06/17 del MIC". Se concluye que el acto administrativo que dispone la sanción fue dictado fuera del plazo dispuesto en el Art. 16 de la Resolución Nro. 48/2015, y la demora en la decisión de la máxima autoridad const ituye una violación al principio de legalidad del procedimiento que rige los sumarios administrativo s sancionadores. En ese sentido, mencionar que el incumplimiento del plazo por parte de la administr ación constituye un vicio de ilegalidad, es decir, si el acto administrativo no es dictado dentro de l plazo máximo de 30 días hábiles, existe violación a la legalidad del procedimiento administrativo sancionador, debiendo, en consecuencia, anularse el acto administrativo dictado como derivación de e se procedimiento administrativo. Esta misma postura he sostenido en un caso análogo. Me permito citar el siguiente precedente: Acuerd o y Sentencia Nro. 323 de fecha 9 de abril de 2021. En cuanto al agravio referente a que la parte actora solamente impugnó el acto administrativo que re solvió el rechazo del recurso de reconsideración, es importante aclarar lo siguiente: lo que se impu gna en lo contencioso no es la resolución de la reconsideración, sino la resolución original (Nro. 2 5 de fecha 20 de enero de 2017) que fuera objeto de reconsideración en sede administrativa, y es la resolución sancionadora la que es objeto de control, pues el rechazo de la reconsideración solo supo ne la confirmación del acto reconsiderado. Finalmente, señalar que el hecho que el sumario administrativo sea nulo como consecuencia del incump limiento del plazo para dictar la sanción, impide que se verifique la regularidad de la sanción, res pecto a las demás dimensiones del procedimiento administrativo sancionador, como ser la legalidad de l hecho típico administrativo y de la sanción, debido a que su regularidad se encuentra condicionada a que el procedimiento sea realizado en cumplimiento al principio de legalidad, cuestión que no ocu rrió en el presente caso. En cuanto a la imposición de costas, considero que las mismas deben ser impuestas al funcionario emi sor del acto administrativo declarado irregular por el órgano judicial competente. En el presente pr oceso, el acto administrativo impugnado fue declarado nulo por esta Sala Penal, por lo que se config ura su carácter de acto administrativo irregular y el Art. 106 de la Constitución Nacional, en lo pe rtinente, dispone que "Ningún funcionario o empleado público está exento de responsabilidad, en los casos de transgresiones, delitos o faltas que cometiesen en el desempeño de sus funciones, son perso nalmente responsables". Abogada Norma Domínguez V. Secretaria Luis Marfa Bocanegra Riera Ministro Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candil MINISTRO Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra

En efecto, cuando el acto administrativo se declara nulo por la autoridad judicial competente, es po rque fue dictado en violación a los requisitos de regularidad, por lo que corresponde imponer las co stas al funcionario emisor del acto administrativo irregular y no cargar al Estado, pues dicha situa ción implica hacer soportar al contribuyente las consecuencias económicas de la actuación irregular de un funcionario. En el sentido señalado, resulta oportuno recordar las reflexiones del autor Rafael Bielsa al respect o al señalar que: "Si se hace responsable al Estado y no a los funcionarios culpables, éstos seguirá n gozando de la impunidad de sus actos irregulares, y el Estado, es decir, el tesoro público, cargar á con las consecuencias de esos hechos. Con hacer responsable al Estado, lo que resulta una incidenc ia injusta de esa responsabilidad en los administrados o contribuyentes, pues toda indemnización que el Estado paga, se resuelve en una carga para los contribuyentes honestos o no culpables de las fal tas de los funcionarios". (BIELSA, RAFAEL; Estudios de Derecho Público, Tomo IV, Ed. Depalma, Buenos Aires. 1962. Págs. 309/310). ES MI VOTO. A su turno, la Dra. MARÍA CAROLINA LLANES OCAMPOS dijo: me adhiero al voto del Ministro preopinante Ramírez Candia en cuanto a los fundamentos referentes al fondo de la cuestión, sin embargo disiento respecto a la imposición de costas al funcionario emisor del acto administrativo por las siguientes consideraciones: En primer lugar, considero que las costas deben ser impuestas a las partes del proceso, en este caso en particular las partes son la firma SyS Servicios Importadora Exportadora, quien promueve la dema nda y por otra parte el Ministerio de Industria y Comercio, ente que emitió la resolución impugnada. Ahora bien, el principio general que rige -en cuanto a la imposición de costas- es lo dispuesto en e l Art. 192 del Código Procesal Civil, que contiene el Principio del Resultado Objetivo del Pleito, e n donde hay una parte que resulta vencedora por habersele reconocido sus pretensiones y otra vencida por no haber prosperado las suyas. Las costas constituyen un resarcimiento, establecido por la Ley, para compensar o indemnizar al venc edor por los gastos originados en el juicio y su exoneración debe merecer fundamentos mediante razon es valderas. En el presente, la sentencia es confirmatoria de la del Tribunal de Cuentas, por ende deben ser impu estas al apelante de conformidad a lo que dispone los artículos 192 y 203 inc. a) del C.P.C. ES MI V OTO.

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Expediente: "SyS Servicios Importadora Exportadora contra Res. Nro. 694 del 07/06/17 del MIC". A su turno, el Dr. LUIS MARÍA BENÍTEZ RIERA dijo: me adhiero al voto que antecede por compartir idén ticos fundamentos. Con lo que se dio por terminado el acto firmando SS.EE., todo por ante mí, que lo certifico quedando acordada la sentencia que inmediatamente sigue: Ante mi: Luis María Benítez Riera Ministro Dr. Manuel Dejesús Ramírez Canas MINISTRO Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra ACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO: 410. Asunción, 19 de julio de 2021.-. VISTOS: Los méritos del Acuerdo que antecede, la Excelentísima; CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA PENAL RESUELVE: 1- DESESTIMAR el Recurso de Nulidad interpuesto. 2- NO HACER LUGAR a los Recursos de Apelación interpuestos por la Procuraduría General de la Repúbli ca y el Ministerio de Industria y Comercio, y en consecuencia; 3- CONFIRMAR el Acuerdo y Sentencia N° 265 de fecha 16 de octubre de 2016 dictado por el Tribunal de Cuentas, Primera Sala de conformidad a los fundamentos expuestos en el considerando de la presente resolución. 4- COSTAS a los recurrentes. 5- ANOTAR, registrar y notificar. Ante mi: Luis María Benítez Riera Ministro Abg. Norma Domínguez V. Secretaria Dr. Manuel Dejesús Ramírez Canas MINISTRO Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra