Jurisprudencia CSJ

**CORTE SUPREMA DE JUSTICIA** ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: "PROMOVIDA POR "LA MONEDA CAMBIOS S.A Y OTROS CONTRA LA RES. N° 17/13: "POR LA CUAL SE ESTABLECE PAR A LOS BANCOS DE PLAZA, LA OBLIGATORIEDAD DE OBTENER LA AUTORIZACION PREVIA PARA REALIZAR OPERACIONES DE REMESAS FÍSICAS DE DIVISAS AL EXTERIOR", AÑO: 2020 - N° 1335." ACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO: Cuatrocientos cincuenta y seis. En la Ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los trece días del mes de julio , del año dos mil veintiuno, estando en la Sala de Acuerdos de la Corte Suprema de Justicia, los Excmo s. Señores Ministros de la Sala Constitucional, Doctores CÉSAR MANUEL DIESEL JUNGHANNS, GLADYS BAREI RO DE MÓDICA y ANTONIO FRETES. Ante mí, el Secretario autorizante, se trajo al acuerdo el expediente caratulado: ACCIÓN DE INCONSTI TUCIONALIDAD: "PROMOVIDA POR "LA MONEDA CAMBIOS S.A Y OTROS CONTRA LA RES. N° 17/13: "POR LA CUAL SE ESTABLECE PARA LOS BANCOS DE PLAZA, LA OBLIGATORIEDAD DE OBTENER LA AUTORIZACION PREVIA PARA REALIZ AR OPERACIONES DE REMESAS FÍSICAS DE DIVISAS AL EXTERIOR", a fin de resolver la Acción de Inconstitu cionalidad promovida por el Abogado Stefan Gross Brown Leguizamón, en nombre y representación de las firmas LA MONEDA CAMBIOS S.A., BONANZA CAMBIOS S.A. y MUNDIAL CAMBIOS S.A. Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, reso lvió plantear y votar la siguiente: **CUESTION:** ¿Es procedente la Acción de inconstitucionalidad deducida?.- A la cuestión planteada la Doctora BARE IRO DE MÓDICA dijo: El profesional abogado STEFAN GROSS BROWN LEGUIZAMON, en representación de las f irmas LA MONEDA CAMBIOS S.A., BONANZA CAMBIOS S.A. y MUNDIAL CAMBIOS S.A. según testimonio de los po deres generales y especiales que acompaña, promueve acción de inconstitucionalidad contra la Resoluc ión N° 17, Acta N° 18 del 19 de marzo de 2013 dictada por el Directorio del Banco Central del Paragu ay "POR LA CUAL SE ESTABLECE PARA LOS BANCOS DE PLAZA, LA OBLIGATORIEDAD DE OBTENER LA AUTORIZACIÓN PREVIA PARA REALIZAR OPERACIONES DE REMESAS FÍSICAS DE DIVISAS AL EXTERIOR". Mediante la resolución impugnada, el Directorio del Banco Central del Paraguay aprueba el procedimie nto para la autorización previa y expresa, por parte de la Superintendencia de Bancos, a los bancos que deseen realizar operaciones de remesas físicas de divisas al exterior: confiriendo únicamente a las entidades bancarias la facultad de ejecutar tal procedimiento. Resulta menester traer a consideración algunas disposiciones relativas a las entidades cambiarias co mo ser: **Ley N° 2794/05 "De entidades cambiarias y/o de casas de cambios"** "Artículo 55.- Régimen de Cambios. Las operaciones de cambio serán realizadas en el Mercado Libre de Cambios que, para los efectos de esta Ley, es el constituido por las entidades autorizadas a operar en el mercado cambiario. Cualquier persona podrá efectuar operaciones de cambio. El tipo de cambio será el que libremente acuerden las partes intervienenes, conforme a la oferta y l a demanda". "Artículo 56.- Operaciones en Moneda Extranjera. Constituyen operaciones de cambio la compra o venta de moneda extranjera y, en general, los actos y convenciones que creen, modifiquen o exijan una obl igación pagadera en esa moneda, aunque no importen traslado de fondos o giros del país al exterior o viceversa. Se entiende por moneda extranjera o divisa, para estos efectos, los billetes o monedas de países ext ranjeros de curso legal, cualquiera sea su denominación o características, y las letras de cambio al contado, cheques, órdenes de pago, transferencias de fondos, giros, operaciones con piedras y metal es **Abog. Julio C. Pavón Martínez** **Secretario** **Ministro** Gesar M. Diesel Junghanns **Ministro CSJ.** **Ministro** Escaneado con CamScanner

preciosos, títulos de valores nacionales y extranjeros y cualquier otro documento en que conste una obligación pagadera en dicha moneda. Los efectos de las operaciones de cambios que se realicen en el extranjero, para cumplirse en el paí s, se sujetarán a la legislación nacional”. “Artículo 41.- De las operaciones. Las Entidades del Sistema Económico que operan en el Mercado Libr e de Cambios estarán facultadas a efectuar las siguientes operaciones: 1) comprar, vender o canjear, billetes extranjeros con curso legal en el país de emisión; 2) comprar y vender divisas mediante transferencias de fondos sobre cuentas de personas físicas y ju rídicas; 3) comprar, conservar, vender, piedras preciosas, metales preciados y en barras; 4) comprar y vender o emitir cheques, giros, órdenes de pago, transferencias o transmisiones de fond os emitidos y recibidos con el interior del país y con el extranjero. cualquiera sea la forma para c ursar las operaciones: postales, telegráficas o telefónicas, o por cualquier otro medio de comunicac ión, sin que implique la concesión de crédito para ninguna de las partes; 5) comprar y vender cheques girados contra cuentas de personas físicas y jurídicas en moneda naciona l y extranjera: 6) comprar y vender cheques de viajero, en moneda nacional y extranjera: 7) las Casas de Cambios podrán aceptar como medio de pagos por sus operaciones. tarjetas de créditos y/o débitos; 8) depositar dinero o cheques en cuentas de sus clientes ya sea bancarias, cooperativas, financieras y otras instituciones, en moneda nacional y extranjera: 9) realizar arbitrajes de cambios; 10) realizar operaciones de cambios internacionales; 11) realizar operaciones en el Mercado Libre de Cambios, con personas físicas o jurídicas. ya sean e ntidades públicas o privadas, nacionales o extranjeras; 12) adquirir, conservar y vender acciones y bonos emitidos por sociedades anónimas establecidas en e l país: 13) las instituciones autorizadas a operar en el Sistema Económico Cambiario, podrán realizar transa cciones de compra y venta de divisas del Banco Central del Paraguay. Para ello las instituciones pre sentarán al Banco Central del Paraguay, la nómina de las personas autorizadas para el efecto: 14) comprar, conservar y vender títulos-valores de la deuda pública, interna y externa, así como bon os del Banco Central del Paraguay y de organismos multilaterales de crédito de los que el país sea m iembro y otros títulos-valores que emitan estas instituciones; 15) descontar, comprar y vender letras de cambio al contado; y 16) las sociedades anónimas emisoras de capital abierto, podrán realizar todas las operaciones que l es sean permitidas de acuerdo a esta Ley. y la Ley que legisla la materia. Y todas las demás operaciones cambiarias que, por estimarlas compatibles con la actividad de Casas d e Cambios, autorice con carácter general el Banco Central del Paraguay, previo dictamen de la Superi ntendencia de Bancos”. Analizado el texto de la Resolución N° 17, Acta N° 18 del 19 de marzo de 2013 dictada por el Banco C entral del Paraguay y cotejado el mismo con las previsiones legales transcriptas y principios consti tucionales, advierto que efectivamente la institución se excedió en sus atribuciones y facultades le gales al limitar la realización de operaciones de remesas físicas de divisas al exterior “única y ex clusivamente” a los Bancos de plaza, en transgresión a disposiciones constitucionales y legales (Art . 47, Inc. 2) - igualdad ante la ley; 107 - libertad de concurrencia y 137 - Supremacía de la Consti tución; y las Leyes N° 861/96 y 2794/05). Es de entender que ningún acto normativo puede transgredir derechos consagrados en la Ley Suprema, e n virtud de la supremacía de esta, pues carecería de validez, así queda determinado según lo dispues to en el Artículo 137 de la Ley Suprema que dice: “La ley suprema de la República es la Constitución ... Carecen de validez todas las disposiciones o actos de autoridad opuestos a lo establecido en est a Constitución”. Así las cosas, opino que corresponde hacer lugar a la presente Acción de Inconstitucionalidad, y en consecuencia, declarar respecto de las firmas accionantes la inaplicabilidad de la Resolución N° 17, Acta N° 18 del 19 de marzo de 2013 dictada por el Directorio del Banco Central del Paraguay. Es mi voto. A su turno el Doctor DIESEL JUNGHANNS dijo: El Abogado STEFAN GROSS BROWN LEGUIZAMÓN, en nombre de l as firmas LA MONEDA CAMBIOS S.A., BONANZA CAMBIOS S.A. y Escaneado con CamScanner

**SUPREMA DE JUSTICIA** ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: "PROMOVIDA POR "LA MONEDA CAMBIOS S.A Y OTROS CONTRA LA RES. N° 17/13: "POR LA CUAL SE ESTABLECE PAR A LOS BANCOS DE PLAZA, LA OBLIGATORIEDAD DE OBTENER LA AUTORIZACIÓN PREVIA PARA REALIZAR OPERACIONES DE REMESAS FÍSICAS DE DIVISAS AL EXTERIOR". AÑO: 2020 - N.° 135." MUNDIAL CAMBIOS S.A. se presentó a promover acción de inconstitucionalidad en contra de la Resolució n N°17/113 "POR LA CUAL SE ESTABLECE PARA LOS BANCOS DE PLAZA, LA OBLIGATORIEDAD DE OBTENER LA AUTOR IZACIÓN PREVIA PARA REALIZAR OPERACIONES DE REMESAS FÍSICAS DE DIVISAS AL EXTERIOR", dictada por el Directorio del Banco Central del Paraguay en fecha 19 de marzo de 2013. Sostiene que el acto normativo impugnado transgrede varios postulados de la Carta Magna como los de los artículos: 3° - DEL PODER PÚBLICO, 86° - del derecho al trabajo; 107°. DE LA LIBERTAD DE CONCURR ENCIA, 108° DE LA LIBRE CIRCULACIÓN DE PRODUCTOS, 137° - DE LA SUPREMACÍA DE LA CONSTITUCIÓN. Invoca como agravio que sus mandantes, como casas de cambio habilitadas legalmente, han sido cercenadas de l ejercicio legítimo de sus actividades habilitadas expresamente por la Ley N° 2794/05. Refiere que por medio de la resolución impugnada el Banco Central del Paraguay se excedió en sus facultades al e xcluir y privara las casas de cambio de una de sus actividades más características, ya que - dice - (la Banca Central) otorgó única y exclusivamente a los bancos de plaza la facultad de remitir dinero en efectivo al exterior excluyendo a las primeras, con lo que el Banco Central del Paraguay – según alega - ha derogado de hecho las facultades conferidas a aquellas, creando así un monopolio en mate ria cambiaria. Finalmente indica, además, que por la resolución impugnada se viola lo dispuesto en el art. 286, inc . 2 de la Constitución Nacional. Otorgada la vista correspondiente a la Fiscalía General del Estado, el plazo para su contestación re sultó interrumpido inicialmente por la providencia de fecha 24 de setiembre de 2020. a fs. 63. Poste riormente se ha otorgado nueva vista por proveído de fecha 16 de octubre de 2020, la que fue atendid a en fecha 9 de noviembre de 2020, con la presentación que obra a fs. 55 a 58 de autos, Dictamen N° 1.510 , en el que la Fiscal Adjunta Gilda Villalba Tottil recomienda el rechazo de la acción indican do que no ha sido suficientemente fundada por no haber especificado el accionante cual es la norma l egal afectada por una norma inferior, ya que no señaló (la actora) cuál de los 16 supuestos del Art. 41 de la Ley 2794/05 resultó derogado. Resumida así la causa, y como ella queda planteada para su resolución, cabe abocarnos al análisis de los argumentos expuestos contrastándolos con la resolución impugnada y las normas constitucionales y legales aludidas. La Resolución impugnada, cuyo título es "POR LA CUAL SE ESTABLECE PARA LOS BANCOS DE PLAZA LA OBLIGA TORIEDAD DE OBTENER LA AUTORIZACIÓN PREVIA PARA REALIZAR OPERACIONES DE REMESAS FÍSICAS DE DIVISAS A L EXTERIOR", en su artículo primero aprueba un procedimiento dirigido al fin enunciado en el título, con previsiones sobre: a) los requisitos y trámites para la aprobación previa de las remesas, b) pr ocedimientos atinentes a la prevención y el combate del lavado de dinero y el financiamiento del ter rorismo. y c) la posibilidad de la gestión y formalización de convenios (por parte del Banco Central del Paraguay) para intercambio reciproco de información sobre las remesas. El artículo segundo, es de forma. La exposición de los argumentos de la demanda, giran en torno al hecho, que presentan como agravante , de que las casas de cambios (entre ellas las accionantes) resultarian vedadas de realizar tales op eraciones. El ya mencionado artículo 1° de a Resolución N° 17/13 al desarrollar el punto de la autorización pre via, dice: <<1. Autorización previa:>> Los Bancos que deseen realizar operaciones de remesas físicas de divisas al exterior (billetes y mon edas), por cualquier medio, deberán contar con la autorización previa y expresa de la Superintendenc ia de Banca y Crédito. Dicha autorización será de carácter general para operar con una determinada e ntidad bancaria o vía contraparte extranjera. La citada operativa podrá ser ejecutada únicamente por las entidades bancarias, en virtud de lo establecido en el artículo 40, numeral 24) de la Ley N° 86 1/96 "General **Dra. Gloria Barroso de Módica** Ministra Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Dr. ANTONIO MARTES <signature>Abog Julio C.</signature> Escaneado con CamScanner

de Bancos, Financieras y otras entidades de crédito" >>>. Dice el aludido numeral 24 del Art. 40 de la Ley General de Bancos y Financieras y otras entidades d e crédito (861/96): <<Artículo 40>>: Operaciones: Los bancos estarán facultados a efectuar las siguientes operaciones co n sujeción a las reglamentaciones vigentes y a las que pudiera emitir el Banco Central del Paraguay: …24) Efectuar cobros, pagos y transferencias de fondos, así como emitir giros contra sus propias of icinas o las de bancos correspondientes. […]> De la lectura del artículo 40, desde su parte introductoria y con especial enfoque en su inciso 24°, no cabe dudas de que es competencia y atribución del Banco Central del Paraguay reglamentar tal act ividad que realicen los Bancos. Se nota igualmente que entre sus incisos no se lee mención expresa a la remesa física de divisas al exterior como previsión de una de las operaciones autorizadas (a los bancos). De ahí que, el Banco Central del Paraguay reglamenta tal actividad (de los Bancos) que se realice en relación a la facultad legalmente prevista de <<Efectuar cobros, pagos y transferencias d e fondos, así como emitir giros contra sus propias oficinas o las de bancos correspondientes>> como expresamente dice la Resolución atacada en autos. Entre las operaciones autorizadas a las casas de cambio, por la ley que les rige (Ley N° 2.794/05) s e articulo 41, tampoco se prevé - en modo expreso - la remesa física de divisas (billetes y monedas) al exterior, siendo oportuno recordar que la parte final de dicho artículo 41 preceptúa: “…Y todas las demás operaciones cambiarias que, por estimarlas compatibles con la actividad de Casas de Cambio s, autorice con carácter general el Banco Central del Paraguay, previo dictamen de la Superintendenc ia de Bancos…” Con ello en claro cabe preguntarse: ¿tiene el banco Central del Paraguay la facultad de reglamentar la remesa física de dinero efectivo que realicen las entidades que rige y supervisa? La respuesta af irmativa surge necesariamente de las normas legales aludidas, ………………… Cabe, en este punto del análisis, transcribir un párrafo de la demanda que resume lo principal del a rgumento de la actora. Así, se lee: “…En efecto, se puede advertir con suma facilidad que a través d e la Resolución N° 17, el Directorio del Banco Central estableció - arbitrariamente - otorgar única, exclusiva y excluyentemente a los Bancos de plaza la facultad de remitir dinero en efectivo (billet es y monedas) al exterior. cercenando esa a las entidades expresamente concebidas para tal menester. Surge de este modo que el BCP ha derogado facultades conferidas a las Casas de Cambio…” Con relación a tal agravio central expresado, notamos que el planteo de las impugnantes es errado po r no condeñir con los hechos. En efecto, como transcribimos supra, las firmas actoras han sostenido que la resolución impugnada otorga la autorización de remitir (físicamente) divisas al exterior únic a “…exclusiva y excluyentemente a los Bancos…” lo que no responde a la realidad objetiva de la Resol ución N° 17/14. Dicha resolución, según su texto, es aplicable a los Bancos y, en todo su cuerpo no hace mención a las casas de cambio ni a prohibición dirigidas a éstas. Tampoco deja sin efecto a lo que dispone el Art. 41 de la Ley 2794/05. No se nota en ella exclusión, ni cercenamiento, pero si la determinación de su ámbito de aplicación delimitado a los Bancos, así como podrían haber disposicio nes reglamentarias atinentes exclusivamente a las casas de cambio, que no sean aplicables a los banc os sin que por ello sean cercenadas facultades a los bancos. En modo alguno puede entenderse la expr esión del artículo 1° de la Resolución 17/13 como una prohibición a las actadoras de las actividades previstas legalmente por el Art. 41 de la ley “DE ENTIDADES CAMBIARIAS Y/O DE CASAS DE CAMBIOS”, si no que la reglamentación que contiene se refiere únicamente a la actividad de los Bancos relacionada con su facultad legal de <<Efectuar cobros, pagos y transferencias de fondos, así como emitir giros contra sus propias oficinas o las de bancos correspondientes>>. En resumen, la resolución 17/13 no implica la privación a las Casas de Cambios, y en particular a la s actoras, de su derecho a realizar las operaciones previstas en su ley especial vigente, siempre de ntro de la reglamentación y bajo la supervisión que dicha ley dispone y encarga. No existe, entonces , colisión entre la normativa inferior impugnada y la normativa superior, legal y Constitucional, qu e amerite una declaración de inconstitucionalidad. Por otra parte, no obstante no haber sido suficientemente fundada la aludida transgresión a los Arts . 107°, 108° y 286 inc. 2 de la Constitución Nacional, debemos mencionar que la Resolución N° 17/13 en modo alguno restringe la actividad de las casas de cambio, puesto que solo reglamenta la de los b ancos, sin crear por ello un monopolio ya que - reiteramos - la Resolución 17/13 no cercena ni prohi be la actividad de algún otro actor económico. Por otra parte, sin entrar al análisis de si el diner o en efectivo pueda ser considerado como un “producto”, es digno de resaltar que lo preceptuado por el Art. 108 de la Constitución Nacional se refiere a la libre circulación de aquellos (productos) en el territorio nacional, mientras que la resolución atacada reglamenta la remesa de divisas al exter ior, siendo clara la impertinencia de la supuesta Escaneado con CamScanner

**ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD:** "PROMOVIDA POR "LA MONEDA CAMBIOS S.A Y OTROS CONTRA LA RES. N° 17/13: "POR LA CUAL SE ESTABLECE PAR A LOS BANCOS DE PLAZA, LA OBLIGATORIEDAD DE OBTENER LA AUTORIZACIÓN PREVIA PARA REALIZAR OPERACIONES DE REMESAS FÍSICAS DE DIVISAS AL EXTERIOR". AÑO: 2020 - N.° 1335." **RECIBIDO** 13 JUL 2021 vulneración alegada. Por lo dicho, a nuestro criterio, la acción promovida deviene improcedente, lo que hace ineludible s u rechazo. ES MI VOTO. A su turno el Doctor **FRETES** manifestó que se adhiere al voto del Ministro, Doctor **DIESEL JUNGH ANNS**, por los mismos fundamentos. Con lo que se dio por terminado el actor firmando SS.EE., todo por ante mí, de que certífico, quedan do acordada la sentencia que inmediatamente sigue: Dra. Gladys E. Bareiro de Módaica Ministra Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Dr. ANTONIO FRETES Ministro Ante mí: **SENTENCIA NÚMERO:** 456 Asunción, **13 de julio de 2021**. **VISTOS:** Los méritos del Acuerdo que anteceden, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Sala Constitucional RESUEVE: NO HACER LUGAR a la acción de inconstitucionalidad promovida por el Abogado Stefan Gross Brown Legui zamón, en nombre y representación de las firmas LA MONEDA CAMBIOS S.A., BONANZA CAMBIOS S.A. y MUNDI AL CAMBIOS S.A., por improcedente. **ANOTAR**, registrar y notificar, Dra. Gladys E. Bareiro de Módaica Ministra Ante mí: Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Dr. ANTONIO FRETES Ministro Abog. Julio C. Pavan Martínez Secretario Escaneado con CamScanner