Jurisprudencia CSJ

**ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD:** "PROMOVIDA POR CLOTILDE MARTINEZ VDA. DE BOGADO C/ ART. 1° DE LA LEY 3542/2008 Y ART. 18 INC W) DE LA LEY N° 2345/03". ANO: 2018 -N.º 3128." **ACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO:** Doscientos treinta y dos. **RECIBIDO** - 3 MAYO 2021 En la Ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay, a días del mes de _______ del año do s mil veinte, estando en la Sala de Atenidos de la Corte Suprema de Justicia, los Excmos. Señores Mi nistros de la Sala Constitucional, doctores ANTONIO FRETES, GLADYS BAREIRO DE MÓDICA y CÉSAR MANUEL DIESEL JUNGHANNS, Ante mí, el Secretario autorizante, se trajo al acuerdo el expediente caratulado: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: "PROMOVIDA POR CLOTILDE MARTINEZ VDA. DE BOGADO C/ ART. 1° DE LA LEY 3542/2008 Y ART. 18 INC W) DE LA LEY N° 2345/03", a fin de resolver la Acción de inconstitucionalid ad promovida por la señora Clotilde Martínez Vda. de Bogado, por sus propios derechos y bajo patroci nio de Abogado. Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, reso lvió plantear y votar la siguiente: **CUESTION:** ¿Es procedente la acción de inconstitucionalidad deducida? A la cuestión planteada la Doctora BAREIRO DE MÓDICA dijo: La señora CLOTILDE MARTINEZ VDA. DE BOGAD O, por sus propios derechos y bajo patrocinio de Abogado, en calidad de heredera de efectivo de las Fuerzas Armadas de la Nación (conforme instrumental obrante en autos), promueve Acción de Inconstitu cionalidad contra el Artículo 1 de la Ley N° 3542/08 "QUE MODIFICA Y AMPLÍA LA LEY N° 2345/03, DE RE FORMA Y SOSTENIBILIDAD DE LA CAJA FISCAL. SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL SECTOR PÚBLICO"; y contra Artículo 18 inc. w) de la Ley N° 2345/03 "DE REFORMA Y SOSTENIBILIDAD DE LA CAJA FISCAL. SIS TEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL SECTOR PÚBLICO". Alega la accionante que se encuentran vulnerados los Artículos 46, 103, 137 de la Constitución y fun da su petición manifestando, entre otras cosas, que las normas impugnadas crean desigualdades injust as. **TRASNCRIPCIÓN DE LAS NORMAS IMPUGNADAS.** A los efectos de arribar a una solución razonada de la existencia o no de violaciones de normas cons titucionales, es necesario traer a colación lo dispuesto por las normas impugnadas: El Artículo 1 de la Ley N° 3542/08 "QUE MODIFICA Y AMPLÍA LA LEY N° 2345/03, DE REFORMA Y SOSTENIBIL IDAD DE LA CAJA FISCAL. SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL SECTOR PÚBLICO", dice: "Conforme lo dispone el Artículo 103 de la Constitución Nacional, todos los beneficios que paga la Dirección Gene ral de Jubilaciones y Pensiones del Ministerio de Hacienda se actualizarán anualmente, de oficio, po r dicho Ministerio. La tasa de actualización será la variación del Índice de Precios del Consumidor calculados por el Banco Central del Paraguay, correspondiente al período inmediatamente precedente. Quedan expresamente excluidos de lo dispuesto en este artículo, los beneficios correspondientes a lo s programas no contributivos". (Negritas y Subrayados son míos). El artículo 18 inc. w) de la Ley N° 2345/03 dice: "A partir de la fecha de la publicación de esta Le y, quedan derogadas las siguientes disposiciones legales: (...) w) los Artículos 187, 192 numeral 2, 211, 217, 218, 219, 224 y 226 de la Ley 1115/97, (...)"" **ANÁLISIS DE LAS NORMAS IMPUGNADAS.** Con respecto a la impugnación del Artículo 1 de la Ley N° 3542/08 (que modifica el Artículo 8 de la Ley N° 2345/03), entendemos que este último no altera en lo sustancial lo prescripto en la norma ant erior, ya que sigue manteniendo el criterio de que la actualización de los haberes jubilatorios será de acuerdo con la variación del Índice de Precios del Consumidor calculados por el Banco Central de l Paraguay (B.C.P.). I

De la norma arriba transcripta se desprende que el Artículo 1 de la Ley N° 3542/08 (que modifica el Artículo 8 de la Ley N° 2345/03), supedita la actualización de todos los beneficios pagados por la D irección General de Jubilaciones y Pensiones al “Índice de Precios del Consumidor calculado por el B anco Central del Paraguay” como tasa de actualización, contraviendo lo dispuesto por el Artículo 103 de la Constitución que dice: “La ley garantizará la actualización de los haberes jubilatorios en ig ualdad de tratamiento dispensado al funcionario público en actividad”. La igualdad de tratamiento contemplada en la norma constitucional implica que los aumentos resueltos por el Poder Ejecutivo a favor de los activos favorece de igual modo a los jubilados, a los cuales sus haberes debe actualizarse en igual porcentaje y tiempo que lo hace el Ministerio de Hacienda res pecto a los activos. Debemos recordar que al funcionario activo aportante, cuando se produce un aume nto salarial, su primer aumento va de forma íntegra a la Caja de Jubilaciones para compensar el nuev o aumento obtenido, el cual beneficia de modo directo a los jubilados. El Artículo 46 de la Constitución dispone: “Todos los habitantes de la República son iguales en dign idad y derechos. No se admiten discriminaciones. El Estado removerá los obstáculos e impedirá los fa ctores que las mantengan o las propician. Las protecciones que se establezcan sobre desigualidades i njustas no serán consideradas como factores discriminatorios sino igualitarios”. Asimismo, el Artícu lo 47 num. 2) reza: “El Estado Garantizará a todos los habitantes de la República: … 2. “La igualdad ante las leyes…”. Por lo tanto, la ley puede, naturalmente, utilizar el Índice de Precios del Consu midor (I.P.C.) calculado por el Banco Central del Paraguay (B.C.P.) para la tasa de variación, siemp re que ésta se aplique a todo el universo de los afectados respetando las desigualdades positivas, s ituación que no se ajusta al caso que nos ocupa. Es de entender que las jubilaciones deben cumplir un rol sustitutivo de las remuneraciones en activi dad. Por ello, debe existir un necesario equilibrio entre las remuneraciones de quienes se encuentre n en actividad y los haberes de la clase pasiva, ya que la jubilación constituye una consecuencia de la remuneración que percibía el beneficiario como contraprestación de su actividad laboral una vez cesada ésta y como débito de la comunidad por tal servicio. Dicho de otro modo, el conveniente haber jubilatorio solo se haya cumplido cuando el jubilado conserva una situación patrimonial equivalente a la que le habría correspondido gozar en caso de continuar en actividad. Las políticas salariales del Estado no deben derivar en modificaciones sustanciales del haber jubilatorio, que signifiquen un a retrogradación en la condición de los pasivos, por lo que es inconstitucional que el Estado cause un menoscabo patrimonial a las acreencias provisionales, privándolas de un beneficio legalmente acor dado. Con respecto al inciso w) del Artículo 18 de la Ley N° 2345/03 atacado en autos, observamos que el m ismo deroga el Artículo 187 de la Ley N° 1115/97 “Del Estatuto del Personal Militar” que dice: “El h aber de retiro se establecerá sobre el monto total del último sueldo que tuviera el personal en el m omento de pasar a inactividad. Los haberes del personal en inactividad serán equiparadas en la misma proporción que los haberes del personal del servicio activo de la misma jerarquía. Este beneficio a lcanza igualmente a aquellos que hayan obtenido su haber de retiro con anterioridad a la vigencia de la presente ley”. Que al ser derogado el Artículo 187 de la Ley N° 1115/97 por el inciso w) del Artículo 18 de la Ley N° 2345/03, se produce la existencia de un “efecto retroactivo” sobre los beneficios ya adquiridos p or la accionante, garantizados previamente por el Artículo 103 de la Ley Suprema de la República en cuanto este último previene la actualización de los haberes jubilatorios en igualdad de trato dispen sado al sector público en actividad, creando de esta manera una mayor desigualdad en cotejo con lo y a expuesto en cuanto al agravio constitucional que genera el mecanismo de actualización establecido en el Artículo 1 de la Ley N° 3542/08 (que modifica el Artículo 8 de la Ley N° 2345/03). La normativa contemplada en el Artículo 18 inc. w) de la Ley N° 2345/03 contraviene el Artículo 14 d e la Constitución que dice: “Ninguna ley tendrá efecto retroactivo, salvo que sea más favorable al e ncausado o al condenado”. Por lo manifiestado precedentemente concluyo que las normas impugnadas efectivamente contravienen pr incipios de la Ley Suprema, siendo la incompatibilidad de las mismas con los preceptos constituciona les altamente inconciliable. Es de entender que ninguna Ley ordinaria puede derogar derechos consagrados en la Constitución en vi rtud de la Supremacía de esta. Si se opone a lo establecido en preceptos constitucionales carecerá d e validez, así queda determinado según lo dispuesto en el Artículo 137 de la Ley Suprema que dice: “ La ley suprema de la República es la Constitución... Carecen de validez todas las disposiciones o ac tos de autoridad opuestos a lo establecido en esta Constitución”. 2

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA RECIBIDO - 3 MAYO 2021 Por tanto, opino que corresponde hacer lugar a la Acción de Inconstitucionalidad promovida; y en con secuencia, declarar respecto de la accionante la inaplicabilidad del Artículo 1 de la Ley N° 3542/08 (que modifica el Artículo 8 de la Ley 2345/03), y del inciso w) del Artículo 18 de la Ley N° 2345/0 3 por fundamentos expuestos. Es mi voto. A su turno el Doctor FRETES dijo: La accionante CLOTILDE MARTINEZ VDA DE BOGADO, por derecho propio y bajo patrocinio de Abogados promueve la Acción de Inconstitucionalidad contra el Art. 1 de la Ley N° 3542/2008 y los Arts. 8 y 18 INC W) de la Ley 2345/03. La primera cuestión a examinar en cualquier proceso es la relativa a la legitimación procesal, es de cir, si la relación señalada y suscitada puede tener la virtualidad de generar una confirmación, mod ificación o extinción de la relación jurídica de fondo que subyace en el mismo. Es ésta la primera o bligación a cargo de cualquier juzgador, y es la razón por la cual nos imponemos con carácter previo a su consideración. La cuestión de forma es un requisito elemental a los efectos de la admisión de la acción intentada, es decir, se deben cumplir con las mismas formalidades de presentación exigidas en cualquiera de las instancias ordinarias, esta forma es esencial, sin llegar al formalismo que constituye la negación de las mismas garantías procesales. En todos los procesos jurisdiccionales se contempla la posibilidad de subsanación de los defectos de la demanda a la admisibilidad de la misma o de algún otro acto procesal concreto. Pero tal posibili dad, no libera la carga de las partes, ni significa que alcanza a cualquier vicio, sino sólo a aquel los que son susceptibles de convulación o revalidación. Asimismo, antes de dar trámite a Acciones de Inconstitucionalidad, es necesario verificar que se hay a dado cumplimiento a las formalidades establecidas en la Ley en virtud a lo dispuesto en el art. 55 2 del Código Procesal Civil. En el caso de autos, si bien la accionante se presentó por derecho propio y bajo patrocinio profesio nal la misma no ha firmado el escrito de promoción de la presente acción, limitándose solamente a ac ompañar una serie de planillas fotocopiadas donde constan sus datos personales. El Código Procesal Civil en su Art. 106 claramente establece: "ESCRITOS Y FIRMA A RUEGO: ...los escr itos podrán ser mecanografiados o manuscritos en tinta oscura e indeleble debiendo ser firmados por las personas que en ellos intervienen...". Por lo tanto, al no encontrarse el escrito inicial firmado por la recurrente, ésta no ha dado cumpli miento a los requisitos legales establecidos en el art. 106 del CPC y 87 del COJ, por lo que no exis te otra alternativa que el rechazo de la acción instaurada. Voto en conclusión por no hacer lugar a la acción de inconstitucionalidad por los por los motivos ex puestos precedentemente. A su turno el Doctor DIESEL JUNGHANNS dijo: La señora Clotilde Martínez Vda. de Bogado, bajo patroci nio de Abogado, promueve acción de inconstitucionalidad en contra del Art. 1° de la Ley N° 3542/2008 , que modifica el Art. 8° de la Ley N° 2345/2003 "DE REFORMA Y SOSTENIBILIDAD DE LA CAJA FISCAL, SIS TEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL SECTOR PÚBLICO" y contra el Art. 18 inc. w) del mismo cuerpo le gal, en cuanto deroga los Arts. 187, 224 y 226 de la Ley N° 1115/97 "Estatuto del Personal Militar". La accionante justifica su legitimación en la causa en su calidad de pensionada como heredera de efe ctivo de las Fuerzas Armadas, que acredita por medio de la Resolución DGJP BN° 4999 de fecha 29 de d iciembre de 2015, dictada por la Dirección General de Jubilaciones y Pensiones del Ministerio de Hac ienda, obrante a f. 03 de autos. Dra. Gloria E. Bareiro de Nodica Ministra Dr. DIESEL FRETES Cesar M. Diesel Junghanns Ministro C.J. Abog. Julio C. Pavón Martínez Secretario 3

Se agravia de que las normas impugnadas hayan dejado de lado la actualización automática de equipara ción con los del servicio activo conforme a las escalas de jerarquías, previstas expresamente en el Art. 103 C.N. Sostiene que al introducirse como factor de actualización el IPC, se violó la norma co nstitucional, colisionando también con lo dispuesto por el Art. 46 de la Ley Suprema. Las disposiciones normativas cuestionadas establecen: Art. 1° de la Ley N° 3542/2008: “Conforme Io dispone el Artículo 103 de la Constitución Nacional, to dos los beneficios que paga la Dirección General de Jubilaciones y Pensiones del Ministerio de Hacie nda se actualizarán anualmente, de oficio, por dicho Ministerio. La tasa de actualización será la va riación del Índice de Precios del Consumidor calculados por el Banco Central del Paraguay, correspon diente al período inmediatamente precedente. Quedan expresamente excluidos de lo dispuesto en este a rtículo, los beneficios correspondientes a los programas no contributivos”. Art. 18 inc. w) de la Ley N° 2345/2003: “A partir de la fecha de la publicación de esta Ley, quedan derogadas las siguientes disposiciones legales: w) los Artículos 187, 192 numeral 2, 211, 217, 218, 219. 224 y 226 de la Ley N° 1.115/97”. Entrando al análisis de la cuestión constitucional propuesta, es menester aclarar -en primer término - el contenido y alcance del precepto constitucional cuyo quebrantamiento se alega. El Art. 103 de n uestra Carta Magna prescribe: “Del Régimen de Jubilaciones. Dentro del sistema nacional de seguridad social, la ley regulará el régimen de jubilaciones de los funcionarios y los empleados públicos, at endiendo a que los organismos autárquicos creados con ese propósito acuerden a los aportantes y jubi lados la administración de dichos entes bajo control estatal. Participarán del mismo régimen todos l os que, bajo cualquier título, presten servicios al Estado. La ley garantizará la actualización de l os haberes jubilatorios en igualdad de tratamiento dispensado al funcionario público en actividad”. (Negritas son mías). Pues bien, una cosa es la equiparación salarial y otra es la actualización salarial a la que expresa mente alude la norma constitucional arriba transcripta. La equiparación salarial debe entenderse com o la percepción igualitaria de la remuneración por igual tarea realizada por los trabajadores; en ca mbio, actualización salarial -dispuesta por el Art. 103 de la Carta Magna- se refiere al reajuste de los haberes en comparación e implica la utilización del mismo criterio para el aumento –actualizaci ón– de los haberes jubilatorios de los funcionarios pasivos y pensionados, y de los salarios percibi dos por los funcionarios activos. Hecha la aclaración que precede y siguiendo con el análisis de la acción presentada -en lo que respe cta a la actualización de los haberes jubilatorios y las pensiones- la Dirección General de Jubilaci ones y Pensiones supedita la actualización de todos los beneficios pagados a lo dispuesto por el Art . 1° de la Ley N° 3542/2008 -que modifica el Art. 8° de la Ley N° 2345/2003-. Este artículo establec e la actualización de oficio de forma anual de los haberes jubilatorios y pensiones en base a la var iación del Índice de Precios del Consumidor calculado por el Banco Central del Paraguay, lo cual con stituye una aplicación arbitraria que no concide con el texto constitucional, en razón de que el IPC no siempre coincide con el aumento de los salarios fijados en forma definitiva por el Poder Ejecuti vo, produciendo de este modo un desequilibrio en el poder adquisitivo de los funcionarios pasivos, e n relación con los activos. En efecto, la igualdad de tratamiento contemplada en la norma constitucional implica que los aumento s resultados a favor de los activos, deben favorecer de igual modo a los pasivos -jubilados y pensio nados- cuyos haberes deberían así actualizarse en igual proporción en lo que ejecuta el Ministerio d e Hacienda respecto de los activos (el subrayado es mío). De allí que, en el caso de que se prevea presupuestariamente un aumento en la retribución básica de uno o varios segmentos del funcionariado activo, se debe producir aquel aumento -en igual porcentaje - sobre el monto del último haber jubilatorio percibido por los funcionarios pasivos. Con relación a la impugnación del Art. 18 inc. w) de la Ley N° 2345/2003, vemos que la accionante ma nifiesta el mismo agravio: la falta de actualización de su pensión conforme el parámetro establecido en la norma constitucional. Por tanto, considero que la mentada norma es inconstitucional por los f undamentos expuestos líneas arriba, en cuanto deroga el Art. 224 de la Ley N° 1115/97. Por las razones precedentemente expuestas, considero que corresponde hacer lugar a acción de inconst itucionalidad y, en consecuencia, declarar la inaplicabilidad del Art. 1° de la Ley 3542/2008 -que m odifica el Art. 8° de la Ley 2345/2003- y del Art. 18 inc. w) de la Ley 2345/2003 -en cuanto deroga el Art. 224 de la Ley 1115/97- con relación a la accionante. Es mi voto. <page_number>4</page_number>

**CORTE SUPREMA DE JUSTICIA** **RECIBIDO** - 3 MAYO 2021 Alcog. Lidia Báez Fleitas Asistente Con lo que se dio por terminado el acto, firmando SS.EE., todo por ante mí, de que certifico, quedan do acordada la sentencia que inmediatamente sigue: Ante mi: Dra. Lidia Báez Fleitas Ministra Dr. Antonio Treteres Ministro Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. SENTENCIA NÚMERO: 232. Asunción, 3 de mayo 2021- de 2020- VISTOS: Los méritos del Acuerdo que anteceden, la **CORTE SUPREMA DE JUSTICIA** Sala Constitucional RESUELVÉ: HACER LUGAR a la acción de inconstitucionalidad promovida, y en consecuencia, declarar la inaplicabi lidad del Art. 1° de la Ley 3542/2008 que modifica el Art. 8° de la Ley 2345/2003- y del Art. 18 inc . w) de la Ley 2345/2003 -en cuanto deroga el Art. 224 de la Ley 1115/97- con relación a la accionan te Clotilde Martínez Vda. de Bogado, ello de conformidad al art. 555 del CPC. ANOTAR, registrar y notificar. Dra. Lidia Báez Fleitas Ministra Ante mi: Alcog. Julio C. Pavón Martínez Secretario Dr. Antonio Treteres Ministro Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. S.R: veinte - 2020: no valen- E.L: veintiuno - 2021: valen- Alcog. Julio C. Pavón Martínez SECRETARÍA DE JUSTICIA <page_number>5</page_number>

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