Jurisprudencia CSJ

**CORTE SUPREMA DE JUSTICIA** CONSULTA CONSTITUCIONAL EN EL JUICIO: "LORENZA ESTELA ALLEGRETTI CABALLERO C/ MINISTERIO DE JUSTICIA Y TRABAJO S/ DESPIDO INJUSTIFICADO Y COBRO DE GUARANIES". N° 878. AÑO 2015. **ACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO:** Doscientos treinta. **RECIBIDO** -3 MAYO 2021 En la Ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los tres días del mes de mayo, del año dos mil veintiocho, estando en la Sala de Acuerdos de la Corte Suprema de Justicia , los Excmos. Señores Ministros de la Sala Constitucional, Doctores ANTONIO FRETES, MANUEL DEJESÚS R AMÍREZ CANDIA y EUGENIO JIMÉNEZ ROLÓN, Ante mí, el Secretario autorizante, se trajo al acuerdo el ex pediente caratulado: CONSULTA CONSTITUCIONAL EN EL JUICIO: "LORENZA ESTELA ALLEGRETTI CABALLERO C/ M INISTERIO DE JUSTICIA Y TRABAJO S/ DESPIDO INJUSTIFICADO Y COBRO DE GUARANIES", a fin de resolver la consulta sobre constitucionalidad realizada por el Tribunal de Apelación del Trabajo, Segunda Sala. Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, reso lvió plantear y votar la siguiente: **CUESTION:** ¿Es inconstitucional el Art. 5° de la Ley N° 1626/00 "DE LA FUNCIÓN PÚBLICA"? A la cuestión planteada el Doctor FRETES dijo: El Tribunal de Apelación del Trabajo, Segunda Sala, p or medio del A.I. N° 238 del 17 de junio de 2017, elevó los autos a esta Sala Constitucional basado en el Art. 18 inciso a) del C.P.C. que establece: "Facultades ordenatorias e instructivas. Los juece s y tribunales podrán, aún sin requerimiento de parte: a) remitir el expediente a la Corte Suprema d e Justicia: ejecutoriada la providencia de autos, a los efectos previstos por el artículo 200 de la Constitución, siempre que a su juicio una ley, decreto y otra disposición normativa pueda ser contra ria a reglas constitucionales..." La norma remitía el alcance de la medida a lo dispuesto en el art. 200 de la Constitución de 1967 en tonces vigente; cuyo precepto normativo se reitera in los arts. 132 y 260 de la Constitución de 1992 , y atribuye a la Corte Suprema de Justicia -Sala Constitucional o integrada en Pleno- la facultad p ara declarar la inconstitucionalidad de las normas jurídicas y de las resoluciones judiciales, en la forma y con los alcances establecidos en esta Constitución y en la ley, esto es, y en caso de ser v iolatorias declarar la inaplicabilidad de las normas al caso concreto y con efecto en relación al mi smo, y la nulidad de las resoluciones judiciales. Ello condice con el control centralizado de la con stitucionalidad atribuido a la misma en nuestro sistema jurídico. La mencionada facultad ordenatoria se conoce doctrinariamente como "Consulta constitucional", y su v iabilidad está supeditada a la ejecutoriedad de la providencia de autos y a la duda del magistrado r especto de la constitucionalidad de disposición aplicable al caso. Dicho esto tenemos que la consult a puede elevarse una vez que la cuestión este en estado de resolver, esto es así en cuanto el parece r de la máxima instancia constituye una cuestión prejudicial al dictamen de la sentencia, en cuya op ortunidad el magistrado consultante posee todos los elementos de hecho y derecho para resolver y det erminar la norma aplicable al caso, y encuentra que dicha norma -a su entender- resulta contraria a la constitución; lo cual se relaciona con el segundo requisito que consiste en la duda que alberga e l magistrado respecto de la norma que debe aplicar al caso concreto. Así tenemos que corresponde vacuar la llamada "consulta constitucional" cuando el órgano consultante manifiesta que la norma cuya aplicación es determinante para resolver el caso concreto, a la **Dr. Eugenio Jiménez R.** Ministro <signature>4bog. Julio C. Pavón Martínez Secretario</signature> **Dr. Antonio Fretes** Ministro **Dr. Manuel Dejesús Ramínez Candía** MINISTRO <signature>M</signature> 1

vista de todos los elementos de juicio, es -a su fundado criterio- violatoria de la Constitución. En este punto es preciso recalcar que resulta indispensable que el magistrado realice la interpretació n de las disposiciones en conflicto, -la norma que considera violatoria respecto de la norma constit ucional violada-, para ello debe efectuar la labor hermenéutica resultante del análisis sistemático, teleológico de las normas en cuestión atribuyéndoles un significado y alcance, arribando a la concl usión que los preceptos normativos son, incompatibles por contradicción, y configurando la inconstit ucionalidad de la norma cuestionada. Al respecto, la doctrina española sostuvo: "Los problemas interpretativos se han centrado en la defi nición de los supuestos afectados por la notoriedad de la falta de fundamentación. A este respecto e l Tribunal Constitucional ha exigido desde el principio que el Auto del órgano jurisdiccional se enc ontrase suficientemente motivado. La motivación debía ser expresa y razonable y versaria principalme nte en torno a dos cuestiones: la duda de la constitucionalidad (juicio de constitucionalidad) y la justificación de la conexión de la norma con el proceso y su necesaria aplicación para definir el fa llo (juicio de relevancia). La ausencia de motivación, la deficiencia en el juicio de constitucional idad (SSTC 17/1981 y 4/1988; AATC 296/1992 y 73/1996) o en el juicio de relevancia (SSTC 76/1990, 14 /1981, 301/1993, entre otras) han sido las causas más frecuentes invocadas en la inadmisión". (s.a. "Procedimiento de la cuestión constitucional", Obtenido Derecho Constitucional: http://www.derechoco nstitucional.es/2013/01/procedimiento-de-lacuestion-de-inconstitucionalidad.html, 14-01-2013). En este punto es pertinente realizar un análisis de las actuaciones de autos a fin de determinar si se reúnen los presupuestos señalados para la procedencia de la consulta. Vista las constancias de autos se advierte que se encuentran reunidos los presupuestos señalados par a la procedencia de la consulta. Los Miembros del Tribunal, elevan la consulta como cuestión previa a la resolución del thema decidendum sometido a su estudio, consistente en el recurso de apelación i nterpuesto contra el A.I. N° 016 del 18 de febrero de 2015, dictado por el Juzgado de Primera instan cia en lo Laboral del Quinto Turno, que resolvió declararse incompetente de oficio para entender en el presente juicio. Al respecto, el Órgano consultante refiere que sería aplicable al caso el Art. 5º de la ley N° 1626/ 00, y alberga la duda respecto de la constitucionalidad de la mencionada norma en razón que la accio nante se desempeña como personal del servicio auxiliar en el Registro del Estado Civil de las Person as, dependiente del Ministerio de Justicia y Trabajo, contratada por la entidad demandada, y de los términos del contrato de prestación de servicios surgen elementos de subordinación laboral propios d el contrato laboral, sin embargo la norma en cuestión, somete el litigio al fuero civil, con lo cual se concluirían los derechos laborales consagrados en los Arts. 86, 89, 91, 92, 94, 95, 96 y 98 de l a Constitución Nacional. Expresan además que con la aplicación del Art. 5 existiría un trato desigua l entre los contratados del sector público y privado, en cuanto a los primeros no se les reconocería los derechos laborales consagrados en la Constitución. Concluyen que el Art. 5, a su juicio, vulner a la Constitución, en cuanto impone el deber de ceñir los contratos enumerados a lo dispuesto en el Código Civil, y al establecer la competencia de dicho fuero para resolver las cuestiones litigiosas que surjan sin tener en consideración la naturaleza de la tarea desempeñada. En cuanto a la norma de cuya constitucionalidad se duda se advierte que el denominado "CONTRATO" a q ue hace referencia la Ley 1626/00 "De la Función Pública" en su artículo 5º es aquel contrato de pre stación de servicios que celebra el Estado en aquellos casos en los que ese servicio específico no p uede ser suministrado por personas vinculadas a la entidad oficial contratante (de su cuadro permane nte) o cuando el mismo requiere de conocimientos especializados. Este es el origen y fin último de e ste tipo de relación jurídica prevista en la ley que la Administración, cuya esencia es la excepcion alidad y temporalidad de su utilización. Por tanto estas relaciones están sin lugar a dudas, regidas por el Código Civil, máxime aun cuando que cada uno de los funcionarios contratados, ha firmado y s e ha sometido consiente y voluntariamente a dicho régimen. No obstante, aclarar el punto anterior, tampoco podemos sustraernos de la realidad de nuestras admin istraciones públicas y a la enraizada "mala práctica" en la utilización de este tipo de contratacion es y a su consiguiente desnaturalización. Y es éste el escenario en el que en la actualidad está inm erso este grupo de personas que cumple actividades propias de los funcionarios que integran la plant a estable de la institución, de manera continuada indefinida en el tiempo, más sin la protección pro pia de los primeros. Pero en puridad es esta la situación que debe ser, a través de los mecanismos p ertinentes y apropiados, revisada y modificada para lograr que la figura de la contratación prevista en nuestra normativa (Art. 5º de la Ley 1626/00) sea utilizada estricta y limitadamente para la con tratación temporal y excepcional en las circunstancias -establecidas en la misma ley, a saber "... c ombatir brotes epidémicos, realizar censos, encuestas o eventos electorales; atender situaciones de emergencia pública y ejecutar servicios profesionales especializados... " Pero pretender la inconsti tucionalidad de la normativa citada precedentemente, no es la salida, ni menos aún la equiparación a dministrativa del contratado con el

**CORTE SUPREMA DE JUSTICIA** CONSULTA CONSTITUCIONAL EN EL JUICIO: "LORENZA ESTELA ALLEGRETTI CABALLERO C/ MINISTERIO DE JUSTICIA Y TRABAJO S/ DESPIDO INJUSTIFICADO Y COBRO DE GUARANÍES". N° 878. AÑO 2015. **RECIBIDA** Abog. Lidia Pérez Además resulta importante recordar que esta Magistratura ya en otro caso ha dictaminado en el sentid o de rechazar el pedido de inconstitucionalidad en contra del Art. 5° de la Ley 1626/00 en cuestión (Ac y Sent. N° 1072/12); con lo que se reafirma la postura asumida por esta máxima instancia en rela ción a la normativa en análisis. En atención a lo precedentemente expuesto, y visto el parecer del Ministerio Público, evacuar la con sulta constitucional elevada respecto a la constitucionalidad del Artículo 5 de la Ley N° 1626/2000 "De la Función Pública" en el sentido que no corresponde declarar su inconstitucionalidad. Es mi vot o. A su turno el Doctor **RAMÍREZ CANDIA** dijo: Antes del análisis de la cuestión sometida a estudio, considero pertinente señalar que el presente expediente ha quedado en autos para resolver en fecha 1 6 de setiembre de 2015 (fs. 161), ingresando a mi gabinete para su estudio y resolución en fecha 30 de diciembre de 2020, por lo que el exceso temporal para dictar resolución no es de mi responsabilid ad. En cuanto a la consulta constitucional formulada, me adhiero al voto del Ministro Antonio Fretes, en el sentido de que no corresponde declarar la inconstitucionalidad del Artículo 5 de la Ley Nro. 162 6/00, y agregó lo siguiente. En primer lugar, cabe señalar que el contratado -conforme a la Ley de la Función Pública- es una cat egoría de funcionario público y la diferencia con los funcionarios públicos permanentes es el instru mento de determinación de las condiciones laborales y el fuero competente para dirimir controversias sobre su situación laboral, que es el fuero civil conforme al Art. 5° de la Ley N° 1626/00. La mencionada distinción realizada en la norma legal no atenta al principio de igualdad consagrado e n el Art. 46 de la Constitución Nacional, pues lo que se protege -por medio del mencionado principio constitucional- es que no exista discriminación arbitraria, lo cual no significa que todos los suje tos o todas las situaciones jurídicas deben tener el mismo trato. Lo que sí se admite es la discrimi nación o diferencia basada en un criterio racional, es decir, basada en elementos objetivos y razona bles. En el sentido señalado, es admisible en el ordenamiento jurídico diferencias racionales, tal como oc urre en el ámbito tributario en donde el principio de la igualdad se traduce en la afirmación de "ig ual riqueza igual tributación" lo que supone que se admite la diferencia entre los sujetos contribuy entes en función de su riqueza. El Tribunal de Apelación del Trabajo, Segunda Sala, al formular la presente consulta constitucional, expresa que el Artículo 5 de la Ley Nro. 1626/00 viola el derecho de igualdad, porque excluye al pe rsonal contratado de los derechos y beneficios laborales que son propios del trabajador dependiente y que se le otorgan a los funcionarios públicos permanentes. Al respecto, la norma legal (Art. 5) es tablece que serán funcionarios contratados aquellos que ingresen a la función pública por un tiempo determinado a fin de ejecutar una obra o servicio para el Estado. En ese sentido, una de las caracte rísticas de los funcionarios contratados es que el ingreso y permanencia se da por un tiempo determi nado y limitado, para realizar una labor específica en el Estado, es decir, no supone una igualación al funcionario público permanente, que si goza de ciertos beneficios como ser la jubilación, estabi lidad laboral entre otros, pero eso se justifica por el tiempo que el mismo presta servicios, contra rio a lo que ocurre con los contratados cuya vinculación es temporal. Además, si bien se establece una diferencia en cuanto al fuero en que se dirimen las controversias q ue puedan surgir, esta diferencia tampoco puede considerarse discriminatoria, pues no supone una vio lación a las garantías del debido proceso legal establecidas en los Arts. 16 y 17 de la Constitución **Dr. Eugenio Jiménez R.** Ministro <signature>Signature of Dr. Eugenio Jiménez R.</signature> Abog. Julio G. Pavón Martínez Secretario **ANTONIO FRETES** Ministro <signature>Signature of Antonio Fretes</signature> Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candia MINISTRO

Nacional, es decir, los mismos serán juzgados por jueces competentes, independientes e imparciales, al igual que ocurre con los funcionarios permanentes, solo que en fueros distintos, lo que no signif ica una vulneración al principio de igualdad. Por lo expuesto, la diferencia realizada en el Art. 5° de la Ley Nro. 1626/00 no es una discriminaci ón arbitraria, sino basada en criterios racionales, por lo tanto considero que la norma legal impugn ada no viola el principio constitucional de la igualdad, por lo que corresponde declarar constitucio nal el Art. 5 de la Ley Nro. 1626/00. ES MI VOTO. A su turno el Doctor JIMÉNEZ ROLÓN dijo: La cuestión referente a la competencia de esta Sala Constit ucional para atender lo que resulta del Art. 18, inc. a) del Código Procesal Civil, así como la fina lidad de tal facultad ordenatoria, ha sido amplia y meticulosamente expuesta por el ministro Antonio Freites, por lo que, a los efectos de omitir repeticiones innecesarias, me adhiero a sus mismos fun damentos. Se plantea en el presente caso la referida potestad legal a los efectos de determinar la constitucio nalidad del art. 5 de la Ley 1626/00, el cual dispone que es personal contratado la persona que en v irtud de un contrato y por tiempo determinado ejecuta una obra o presta servicio al Estado. Dicho ar tículo dispone también que las relaciones jurídicas del personal contratado se regirán por el Código Civil, el contrato respectivo, y las demás normas que regulen la materia. Asimismo, establece que l as cuestiones litigiosas serán de competencia del fuero civil. El Tribunal de Apelación del Trabajo, Segunda Sala, consulta si la disposición del art. 5 de la Ley 1626/00, al imponer el régimen civil a la relación del Estado con el personal contratado –a la luz d el órgano consultante, presta servicio en relación de dependencia– priva o no a los mismos de los de rechos laborales que protegen a los trabajadores dependientes en general, y a los funcionarios públi cos en especial. Asimismo, las juzgadoras sostuvieron que se encuentran infringidas disposiciones co nstitucionales que consagran derechos laborales como los arts. 89, 91, 92, 94, 95, 96 y 98. En suma, las juzgadoras realizaron la consulta de la citada norma con fundamento en el principio de igualdad , consagrado en los arts. 46 y 47 de la Constitución, y en la protección que otorga la gama de derec hos laborales constitucionalmente consagrados. Antes de entrar a analizar la cuestión, debo advertir que esta Magistratura ya ha analizado la const itucionalidad de esta norma en casos similares al de estos autos, habiendo suscripto los Acuerdos y Sentencias N° 880 de fecha 31 de octubre de 2019 y N° 101 de fecha 12 de mayo de 2020, en los cuales se ha concluido que el art. 5 de la Ley 1626/00 no es inconstitucional. Por lo que, me permito hoy reproducir los mismos fundamentos que sirvieron de base para sostener la constitucionalidad en dicha s ocasiones. Como sabemos, el principio de supremacía constitucional consagrado en el art. 137 impone que todos l os actos normativos se ajusten a los postulados de la Constitución. El análisis de la constitucional idad de una norma supone siempre un conflicto entre derechos, valores, o principios constitucionales con normas jurídicas inferiores. Por ello, a fin de conocer la conformidad de estas últimas con la Constitución, es fundamental que el juzgador conozca cómo operan o qué protegen los principios const itucionales en cuestión, puesto que su violación tachará de inconstitucionalidad de la norma inferio r. En el caso se alegó una violación al principio de igualdad. La igualdad exige que se trate del mismo modo a quienes se encuentran en iguales situaciones, y, concomitantemente, implica el derecho a que no se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a unos de lo que se concede a otros en igu ales circunstancias (BIDART CAMPOS, Germán. 1992. Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argent ino. Buenos Aires: Editorial Ediar, p. 259). Desde esta perspectiva, el principio de igualdad se tra nsforma en un mandato que impone al Estado el deber de respetarlo tanto en la formulación como en la aplicación de normas. El Tribunal Constitucional Español explica que: “El principio de igualdad que garantiza la Constitución opera en dos planos distintos. De una parte, frente al legislador o frent e al poder reglamentario, imprimiendo que [...] se otorgue relevancia jurídica a circunstancias que, o bien no pueden ser tomadas nunca en consideración por prohibirlo así expresamente la propia Const itución, o bien no guardan relación alguna con el sentido de la regulación que, incluirlas, incurre en arbitrariedad y es por eso discriminatoria. En otro plano, en el de aplicación, la igualdad ante la ley obliga a que ésta sea aplicada de modo igual a todos aquellos que se encuentran en la misma s ituación” (STC 144/1988, citado en DIDIER, María Marta. Op Cit. p. 37). Ahora bien, el principio de igualdad es por demás complejo, por lo que, en numerosos casos, admite t anto equiparar como diferenciar, existiendo al respecto libertad de configuración para el legislador , quien debe legislar en base a las circunstancias del caso. Por ello, no toda distinción de trato p uede considerarse violatoria del principio de igualdad, y no todo tratamiento igualitario, que ignor e diferencias relevantes, puede estar conforme con éste. Sin embargo, esa libertad legislativa a la que aludimos no es absoluta. Se encuentra limitada por la exigencia de que tales distinciones sean razonables, no sean arbitrarias, o no concedan privilegios

**CORTE SUPREMA DE JUSTICIA** CONSULTA CONSTITUCIONAL EN EL JUICIO: "LORENZA ESTELA ALLEGRETTI CABALLERO C/ MINISTERIO DE JUSTICIA Y TRABAJO S/ DESPIDO INJUSTIFICADO Y COBRO DE GUARANÍES". N° 878. AÑO 2015. **RECIBIDO** - **3 MAYO 2021** - **Abog. Luisa Fuentes** - **Asistente** indebidos. Debe existir, en otras palabras, una justificación objetiva y razonable. Dicha exigencia vincula a las diferenciaciones o distinciones legales con el principio de razonabilidad, aquel princ ipio que impone la adecuación de las normas inferiores a los principios dogmáticos de la propia Cons titución. En ese sentido, la doctrina ha referido que: "Es razonable todo acto que no se traduzca en la violac ión de la Constitución, o en la desnaturalización de sus preceptos. La razonabilidad de un acto está relacionada a su adecuación a los principios del sentido común constitucional en orden a la justici a, y a su veracidad y prudencia que ella establece. Es así que un acto puede ser formalmente constit ucional, pero esencialmente inconstitucional cuando su contenido no guarde la debida proporción con las circunstancias que lo motivan, o cuando no responde a una finalidad constitucional de bien común " (BADENI, Gregorio. 2006, Tratado de Derecho Constitucional. Tomo I. Buenos Aires: La Ley. p. 120). La proporcionalidad a la que se refiere el autor exige que los medios empleados –que en este caso s on medios normativos– sean idóneos y adecuados al fin perseguido con la toma de la medida de autorid ad. La constitucionalidad de las actuaciones de los poderes públicos que otorguen un trato diferente a l os ciudadanos o los grupos dependerá, por tanto, de que ese trato esté fundado en una base objetiva y razonable o, por el contrario, carezca de ella y sea discriminatorio o arbitrario. Además del criterio de razonabilidad mencionado, la doctrina española ha concebido, como elementos q ue permiten distinguir entre una diferencia de trato justificada y la que no lo es, a la finalidad d e la medida, a la congruencia y a la proporcionalidad. En este sentido, ha referido que: "En efecto, lo que justifica constitucionalmente la diferencia de trato y evita que ésa se considere discrimina ción es, antes que nada, la existencia de situaciones de hecho que, por ser diferentes, admiten o re quieren un trato también diferente [...]. El segundo elemento para decidir si hay o no discriminació n es la finalidad de la medida diferenciadora. En efecto, los poderes públicos no pueden otorgar a l os ciudadanos o los grupos tratos diferentes de forma gratuita: para que la diferencia de trato este constitucionalmente justificada ha de tener una finalidad constitucionalmente legítima [...]. La me dida diferenciadora, ha de ser, además, congruente. La congruencia consiste aquí en la adecuación de l medio a los fines perseguidos, esto es, consiste en que exista una conexión efectiva entre el trat o desigual que se impone, el supuesto de hecho que lo justifica y la finalidad que se persigue [...] . Es, además, preciso que la relación entre estos tres factores esté caracterizada por la proporcion alidad [...] Debe existir, pues, proporción entre el trato desigual que se otorga y la finalidad per seguida" (LÓPEZ GUERRA, Luis et. al. 2016. Derecho Constitucional. El ordenamiento constitucional. D erechos y deberes de los ciudadanos. Volumen I. Décima Edición. Valencia: Tirant Lo Blanch. pp. 166/ 167). Son, precisamente, estos los criterios que debemos tener en cuenta para juzgar la constitucion alidad de la norma consultada. Asimismo, debemos tener en cuenta también cómo esta norma se relaciona con el catálogo de derechos l aborales que se incluyeron en la Constitución para reconocer al trabajo como un componente esencial de la dignidad humana y para proteger a la parte menos favorecida en la relación laboral. Los derech os laborales fueron consagrados en los arts. 86 al 99, y se refieren al derecho al acceso al trabajo en condiciones dignas y justas; a la protección al trabajo en todas sus formas y a la irrenunciabil idad de los derechos laborales; a las políticas para promover el pleno empleo; a la no discriminació n; al trabajo de las mujeres y menores; a la duración de las jornadas de trabajo y de descanso; a la retribución del trabajo; a los beneficios adicionales al trabajador; al derecho a la estabilidad e indemnización dentro de los límites que la ley establezca; a la seguridad social; a la libertad sind ical; a los convenios colectivos; al derecho de huelga y de paro; y, al cumplimiento de las normas l aborales. Estos derechos se extienden, naturalmente, a los funcionarios y empleados públicos y no se circunscr iben únicamente al ámbito privado. El art. 102 dispone: "De los derechos laborales de los funcionari os y de los empleados públicos. Los funcionarios y los empleados públicos gozan de los derechos **Dr. Eugenio Jiménez R.** Ministro <signature>Signature of Dr. Eugenio Jiménez R.</signature> **Dr. Antonio Bretez** <signature>Signature of Dr. Antonio Bretez</signature> Ministro **Abog. Julio C. Pavón Martínez** Secretario

establecidos en esta Constitución en la sección de derechos laborales, en un régimen uniforme para l as distintas carreras dentro de los límites establecidos por la ley y con resguardo de los derechos adquiridos." Queda garantizada así, por la Carta Magna, la igualdad entre trabajadores del sector pú blico y privado. Como vemos, la Constitución marca pautas generales de protección al trabajador y de fomento al traba jo, y delega a la legislación el diseño y concreción de estos principios. Este diseño podrá -o no- e star acorde a los principios consagrados por la norma fundamental, por lo que, si existiere una dife renciación, el análisis de la constitucionalidad de la ley deberá contrastarse frente a los principi os y derechos que hemos mencionado. Bien, dilucidados los principios constitucionales involucrados, pasemos a juzgar si en la norma -el art. 5 de la Ley 1626/00- existe o no una diferenciación de trato irrazonable o arbitraria que atent a contra el principio de igualdad, al tratar a los contratados de manera distinta que a los funciona rios y empleados públicos; y examinar si esta diferenciación -si la hubiere- atenta contra los derec hos laborales constitucionalmente consagrados. La norma en cuestión dispone: "Es personal contratado la persona que en virtud de un contrato y por tiempo ejecuta una obra o presta servicio al Estado. Sus relaciones jurídicas se regirán por el Códi go Civil, el contrato respectivo, y las demás normas que regulen la materia. Las cuestiones litigios as que se susciten entre las partes serán de competencia del fuero civil". Este artículo se complementa con lo dispuesto en el art. 24, que dice: "Para atender necesidades tem porales de excepcional interés para la comunidad, que sean afines a sus objetivos y a los requerimie ntos de un mejor servicio, los organismos o entidades del Estado podrán contratar a personas físicas de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 5° de esta Ley"; en el art. 25, que reza: "Se consid eran necesidades temporales de excepcional interés para la comunidad las siguientes: a) Combatir bro tes epidémicos; b) Realizar censos, encuestas o eventos electorales; c) Atender situaciones de emerg encia pública; y d) Ejecutar servicios profesionales especializados"; y en el art. 26, que establece : "Las contrataciones en los casos mencionados en el artículo anterior tendrán una duración determin ada y una remuneración específica por un monto global y por un plazo que no podrá exceder los doce m eses, salvo que subsistan las causas que motivaron la contratación" (las negritas son propias). En base a la sola lectura y al estudio integral de los artículos transcriptos, es fácil concluir la ratio detrás de las contrataciones a las que se refiere el art. 5° de la Ley N° 1626/00, cual es la de satisfacer una necesidad temporal de la Administración Pública. Dicha contratación es, naturalmen te, de aplicación excepcional, y para la contratación de personal en cuatro casos bien determinados y, salvo excepciones, por un plazo no mayor a doce meses. El art. 5 responde a fines específicos de la organización de la Administración Pública, fines que se encuentran en conformidad con el principio de primacía del interés general, estatuido en el art. 12 8 de la Constitución. Dicho principio, expresa la doctrina nacional: "...exige un sacrificio o la pr ivación que el Estado requiere de los derechos particulares con miras al interés común que debe inex cusablemente satisfacer dentro, claro está, de los principios administrativos de razonabilidad, opor tunidad y legitimidad" (FERNANDEZ, Evelio et al. 2018. Constitución de la República del Paraguay. Co mentada, Concordada y Comparada. Asunción: Intercontinental. pp. 442/443). La norma cumple con una finalidad específica y, bajo este fundamento, no puede considerarse irrazona ble ni inconstitucional. Tampoco atenta contra el principio de igualdad, porque las circunstancias d e hecho que exige la norma para permitir la contratación civil no son las mismas que las exigidas pa ra la contratación de funcionarios y empleados públicos; por ello, ante tan distintos escenarios, no puede exigirse un trato igualitario. La diferencia de trato queda constitucionalmente justificada p or la existencia de situaciones de hecho que, por ser diferentes, admiten o requieren un trato tambi én diferente. Y aquí las diferencias entre uno y otro ámbito se encuentran bien delimitadas. En efecto, el legisla dor contempló la modalidad de contratación civil -de prestación de servicios- para casos bien determ inados, diferenciándola claramente de las demás relaciones laborales reguladas en la Ley 1626/00. Ambas modalidades de contratación poseen elementos propios, con un objeto y una naturaleza distinta a cada una. Corresponde recordar que el art. 845 del Código Civil dice: "Los derechos y las obligaci ones de los empleadores y trabajadores derivados del contrato de trabajo, se regirán por la legislac ión laboral; y los derivados del ejercicio de las profesiones liberales, por su legislación especial ". De igual forma, el art. 8 de la Ley 213/93 "Código de Trabajo" establece claramente: "Se entender á por trabajo, a los fines de este código, toda actividad humana, prestada en forma dependiente y re tribuida, para la producción de bienes y servicios" (las negritas son propias). En efecto, el contra tado en una relación civil debe realizar la prestación en un total estado de independencia con respe cto al contratante, a diferencia del contratado en una relación laboral, que se encuentra en estado de dependencia respecto del empleador. De hecho, como sabemos, el elemento de subordinación o dependencia, consistente en la potestad de im partir órdenes en la ejecución de la labor contratada, es el que -mayormente- determina la diferenci a

**CORTE SUPREMA DE JUSTICIA** CONSULTA CONSTITUCIONAL EN EL JUICIO: "LORENZA ESTELA ALLEGRETTI CABALLERO C/ MINISTERIO DE JUSTICIA Y TRABAJO S/ DESPIDO INJUSTIFICADO Y COBRO DE GUARANÍES". N° 878. AÑO 2015. del contrato laboral frente al de prestación de servicios. En un caso similar, donde fue acusada de inconstitucional una norma referente a los contratos estatales del Estado de Colombia, la Corte Cons titucional, a través de la Sentencia C-154/97, ha delimitado estas diferencias en los siguientes tér minos: "El contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independient es. Para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en e l contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consist ente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada. Sus elementos son bi en diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se ha cen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos". Sobre las características del contrato de servicios del Estado, esa misma Corte ha dicho: "El contra to de prestación de servicios se celebra por el Estado en aquellos eventos en que la función de la a dministración no puede ser suministrada por personas vinculadas con la entidad oficial contratante o cuando requiere de conocimientos especializados, para lo cual se establecen las siguientes caracter ísticas: a) La prestación de servicios versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labo res en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada m ateria, con la cual se acuerdan las respectivas labores profesionales. b) La autonomía e independenc ia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato. c) La vigencia del contrato es temporal y, por lo tanto, su duración debe ser por tie mpo limitado y el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido". Como vemos, en base a estas diferencias, es que el marco jurídico de un contrato civil y uno laboral , y por consiguiente sus jurisdicciones, son autónomos e independientes unos de otros. No existe así , una diferenciación de trato irrazonable o arbitraria que atente contra el principio de igualdad. L a diferenciación que hace la ley entre contratados y los demás funcionarios y empleados públicos se encuentra plenamente justificada desde el momento en que el Estado se encuentra con una necesidad te mporal que no puede ser atendida por su plantel de personal permanente, y se ve obligado a recurrir a una facultad reglada -el art. 5- para contratar excepcionalmente y por tiempo determinado. La nota característica de esta contratación es atender una necesidad temporal y urgente, en casos bi en determinados y expresamente previstos por la ley. La distinción legal es idónea y adecuada al fin perseguido por el Estado. La diferenciación se funda en las necesidades propias de la Administració n Pública y ni es irrazonable, ni arbitraria. No se configura así, ninguna violación a la garantía d e igualdad, puesto que –como se ve– existe una justificación objetiva y razonable para permitir que el Estado contrate personas para ejecutar una obra o prestar un servicio por un tiempo determinado. Por lo demás, hay que recordar que la premisa fundamental en materia de control de constitucionalida d de las normas jurídicas inferiores es que ellas deben interpretarse en el sentido de su constituci onalidad y no al contrario; es decir, la interpretación constitucional debe conducir o resultar en l a adecuación de las normas jurídicas inferiores a la constitución. Esta labor hermenéutica constituy e un verdadero principio al que denominan de "interpretación conforme" y es una consecuencia derivad a del rango supremo de la Constitución. Así se ha dicho que: "La supremacía de la Constitución sobre todas las normas y su carácter central en la configuración y en la validez del ordenamiento en su c onjunto, obligan a interpretar éste en cualquier momento de su aplicación (...) en el sentido que re sulta de los principios y reglas constitucionales, tanto los generales como los específicos referent es a la materia de que se trate". (GARCIA DE ENFERRÍA, Eduardo. 2006. La Constitución como norma y e l Tribunal Constitucional, C/ Jur Menor: Editorial Amanadi. p. 101). El principio fue formulado por el Tribunal Federal Constitucional. **Dr. Eugénio Jiménez R.** Ministro Abog. Julio C. Pavón Martínez Secretario

Alemán: “es válido el principio de que una Ley no debe ser declarada nula cuando puede ser interpret ada en consonancia con la Constitución”. No son pocas las Cortes Supremas extranjeras que han conect ado a dicho principio con una verdadera presunción de constitucionalidad de las leyes, que es la afi rmación *formal* de que cualquier ley se tendrá por válida hasta que sea declarada inconstitucional, y *materialmente* implica: “primero una confianza otorgada al legislativo en la observancia y en la interpretación correcta de los principios de la Constitución; en segundo término, que una ley no pu ede ser declarada inconstitucional más que cuando exista duda razonable sobre su contradicción con l a Constitución; tercero, que cuando una ley esté redactada en términos tan amplios que puede permiti r una interpretación inconstitucional habrá que presumir que, siempre que sea razonablemente posible , el legislador ha sobreenvidiendo que la interpretación con la que habrá de aplicarse dicha Ley es precisamente la que le permita mantenerse dentro de los límites constitucionales” (GARCIA DE ENTERRÍ A, Eduardo. *Ibídem* p. 102). Por todo lo expuesto, podemos concluir que el art. 5 de la Ley 1626/00 no presenta resquicio alguno de inconstitucionalidad. Esto significa que el Estado puede contratar prestadores de servicios de ma nera excepcional y temporal que se rigen por el Código Civil. Esto es constitucional. Cosa distinta es la aplicación de esta norma o el abuso de esta contratación en la realidad fáctica de nuestra Administración Pública. Ciertamente las circunstancias de hecho pueden –no en pocos casos– generar serias controversias que impidan una solución sobre la base de la hermenéutica arriba señalada. Sin embargo, la realidad fáct ica es solo eso, y no puede determinar la constitucionalidad o no de las normas. En otras palabras, una cosa es la norma jurídica que puede legislar supuestos de hecho sobre la base de los distintos o peradores deonticos –lo permitido, prohibido, facultado, ordenado– y otra muy distinta es su aplicac ión. El control de constitucionalidad debe hacerse sobre la base de aquello que la norma legisla y n o como la misma se utiliza. Por eso, repetimos: la relación fáctica del caso no puede determinar la constitucionalidad de la nor ma cuestionada. Como vimos, la norma en cuestión es coherente con la Constitución. Lo que debemos advertir si es que a esta conclusión llegamos, sin estudiar el vínculo contractual ex istente en este caso concreto, y ella aplica, en tanto y en cuanto, dicho vínculo se encaje en el su puesto de hecho de cariz constitucional previsto por el art. 5. Contrariamente, cuando el caso concreto presente una vinculación de naturaleza entre el Estado y el particular de pura subordinación o dependencia, la norma del art. 5 no podrá encontrar aplicación ba jo pena de conculcar los derechos fundamentales bien descritos en la consulta, los cuales son irrenu nciables. Pero este órgano no es el competente, ni la consulta es la vía para determinar, si el cont ratado realizaba tareas en relación de dependencia o subordinación a favor del Contratante, lo cual sería siempre considerado un trabajo protegido por las normas y garantías que rigen en materia Labor al. En ese caso, primaría la realidad sobre las formas. En este sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional de Colombia al decir que: “El principio co nstitucional de prevalencia de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la s relaciones laborales tiene plena operancia en el asunto, en los casos en que se haya optado por lo s contratos de prestación de servicios para esconder una relación laboral; de manera que, configurad a esa relación dentro de un contrato de esa modalidad el efecto normativo y garantizador del princip io se concretará en la protección del derecho al trabajo y garantías laborales, sin reparar en la ca lificación o denominación que haya adoptado el vínculo que la encuadra, desde el punto de vista form al. De resultar vulnerados con esos comportamientos derechos de los particulares, se estará frente a un litigio ordinario cuya resolución corresponderá a la jurisdicción competente con la debida prote cción y prevalencia de los derechos y garantías más favorables del "contratista convertido en trabaj ador" en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales” (Sentencia C-154/97). En resumen, en el caso de configurarse una relación de dependencia, el art. 5 devendría inaplicable, no por un problema de constitucionalidad de la norma –que como vimos es perfectamente coherente con la ley fundamental– sino ya por el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades esta blecidas por los sujetos de las relaciones laborales. Esta cuestión, por supuesto, queda fuera del m argen de competencia de esta Sala Constitucional. Por las consideraciones mencionadas, corresponde tener por contestada la consulta elevada, y en cons ecuencia declarar la constitucionalidad del Art. 5 de la Ley 1626/00 “De la Función Pública”. Es mi voto,

**CORTE SUPREMA DE JUSTICIA** CONSULTA CONSTITUCIONAL EN EL JUICIO: "LORENZA ESTELA ALLEGRETTI CABALLERO C/ MINISTERIO DE JUSTICIA Y TRABAJO S/ DESPIDO INJUSTIFICADO Y COBRO DE GUARANIES". N° 878. AÑO 2015. **RECIBIDO** - **3 MAYO 2022** Con lo que se dio por terminado el acto, firmando SS.EE., todo por ante mí, de que certifico, quedan do acordada la sentencia que inmediatamente sigue: Abog. Lidia Báez Feitias Asistente Dr. Eugenio Jiménez R. Ministro Ante mi: Abog. Julio C. Pavón Martínez Secretario SENTENCIA NÚMERO: 230 Asunción, **3 de mayo** de 2021. VISTOS: Los méritos del Acuerdo que anteceden, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Sala Constitucional RESUELVE: TENER por evacuada la consulta constitucional, de conformidad al exordio de la presente resolución. ANOTAR y registrar. Dr. Eugenio Jiménez R. Ministro Ante mi: Abog. Julio C. Pavón Martínez Secretario Dr. ANTONIO FRETES Ministro Dr. Manuel Dejesús Ramírez Cand MINISTRO 9