Jurisprudencia CSJ

CORTE SUPREMA DE USTICIA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: "PROMOVIDA POR CASTA MARIA ELIZECHE PENA C/ ARTS. 1,3°, 4º 5°, 9° Y SUS CANCORDANTES DE LA LEY N° 4252/2010 QUE MODIFICA LOS ARTS. 3°, 9°, 10° DE LA LEY 2345/03". AÑO: 2019 - N.° 1047.- CINCUERDO YSENTENCIA NÚMERO: Trescientos cuatro. ESTADA 19. En laz Odilad de Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los cuatro ,días del ves de s , del año dos milveintiuno, estando en la Sala de Acuerdos de la Corte Suptepta de Justicia, los Excmos. Señores Ministros de la Sala Constitucional, Doctores CESAR CTMAN ELDERSEL JUNGHANNS, GLADYS BAREIRO DE MÓDICA y ANTONIO FRETES, Ante ti el Secretario autorizante, se trajo al acuerdo el expediente caratulado: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: "PROMOVIDA POR CASTA MARIA ELIZECHE PEÑA CI ARTS. 1, 3°, 4º 5°, 9° Y SUS CANCORDANTES DE LA LEY N° 4252/2010 QUE MODIFICA LOS ARTS. 3°, 9°, 10º DE LA LEY 2345/03", a fin de resolver la Acción de Inconstitucionalidad promovida por la señora Casta María Elizeche Peña, por sus propios derechos y bajo patrocinio de Abogada. Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, resolvió plantear y votar la siguiente: CUESTION: ¿Es procedente la Acción de inconstitucionalidad deducida?. A la cuestión planteada el Doctor FRETES dijo: La señora CASTA MARIA ELIZECHE PENA, promueve Acción de Inconstitucionalidad contra los Arts. 1, 3, 4, 5 de la Ley N° 2345/2003 "DE REFORMA Y SOSTENIBILIDAD DE LA CAJA FISCAL SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL SECTOR PUBLICO" y contra el Art. 1 de la Ley N° 4252/10 "QUE MODIFICA LOS ARTICULOS 3, 9Y 10 DE LA LEY 2345/03 DE REFORMA Y SOSTENIBILIDAD DE LA CAJA FISCAL SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL SECTOR PUBLICO", específicamente contra la parte que modifica el Art. 9 de la Ley N° 2345/03 "DE REFORMA Y SOSTENIBILIDAD DE LA CAJA FISCAL SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL SECTOR PÚBLICO".- Consta en autos copias de las documentaciones que acreditan que la recurrente reviste la calidad de funcionaria de la Administración Pública.-.... Refiere que los artículos impugnados por medio de esta acción de inconstitucionalidad infringen las disposiciones contenidas en los Arts. 46, 47, 86, 92, 102, 103 y 109 de la Constitución Nacional.- Iniciando el análisis de la acción promovida, tenemos que el cuestionado art. 1º de la Ley N° 2345/03 establece que: "La tasa de aporte para todos los programas administrados por la Dirección General de Jubilaciones y Pensiones del Ministerio de Hacienda, será del 16% Esta nueva alicuota est ará vigente hasta tanto se logre el equilibrio financiero del Sistema". En este apartado cabe referir que cuando se sancionan leyes relativas al Sistema de Jubilaciones y Pensiones, la tarea del legislador es propender a la máxima concreción de los derechos individuales dentro de las posibilidades económico-financieras del sistema. También es responsabilidad del legislador ve lar para que se encuentren cada día mejor y mayores fuentes de financiamiento, e impedir todas aquellas medidas que disminuyan, restrinjan o de algún modo recorten la financiación del sistema provisional En otras palabras, la ley no puede obviar la financiación del sistema y sus fuentes genuinas de recurso s. Por ello corresponde encontrar los recursos suficientes para que los derechos señalados no queden solo e scritos en papel, pero siempre y cuapto estos aumentos del aporte jubilatorio no constituyan un despojo o confiscación de la retribución del trabajo cosa que no se configura. En conclusión, resulta razonable la medida por la que opta el legislador, pues con ella, pretende capitalizar a la Instițción y tiene su origen en una necesidad de indiscutible notoriedad, inspirada en la subsistencia del sistema del sistema y el interés general de sus asociados. El principio de la segur idad social, prima sobre el interés puramente individual o personal y entiendo que el fin último es el saneamient o financiero de la entidad, y que recundará en el beneficio de todos los asociados, siendo el porcenta je aumentado un aporte que no tendrá en el presente gran incidencia en el salario de cada asociado y qu e a la larga si tendrá un gran impacto positivo y que redundará en sus propios intereses. Por ende, el Art. 1 de la Ley atacada como inconstitucional, por el contrario, se constituye en garante para cumplimiento de l as disposiciones constitucionales que regulan el régimen de seguridad social. Analizandolel Art. 4 de la Ley N° 2345/03 el cual dispone: "Los que aportan al sistema jubilatorio iministrico por (sPirecioreencral de /Diese Dan Brasignes del Ministerio de Hacienda, lo harán Ministro/CS). Dra. G Ministra

sobre la totalidad de su remuneración imponible. A los efectos de la presente Ley, se entenderá por remuneración imponible aquella percibida en concepto de remuneración ordinaria, bonificación, gratificación, remuneración por horas extraordinarias y gastos de representación. No se incluirán co mo remuneración imponible los viáticos, el subsidio familiar y el subsidio para la salud. "-.. Lo que hace el artículo transcripto en el párrafo anterior es ampliar el concepto de remuneración a los efectos del aporte. Del citado artículo se tiene que la remuneración imponible engloba: la remun eración ordinaria; bonificaciones; gratificaciones, remuneración por horas extras y gastos de representación . Se verifica así que lo que hace la norma es ampliar el concepto de remuneración a los fines del aporte, lo que finalmente incidirá en el aporte jubilatorio del funcionario, por tanto, esto no puede ser considera do como un agravio propiamente, y menos aún, ya que esta regulación es general para el sistema de jubilacion es y pensiones de todo el sector público, por lo que no existe un trato desigualitario en relación a los aportantes.- Bajo tales fundamentos ya se ha pronunciado esta Magistratura en casos similares al de autos (Acuerdo y Sentencia N° 1155 del 21 de setiembre de 2017). . Ahora bien, respecto de los Artículos 3 y 5 de la Ley N° 2345/03 es dable manifestar que de las instrumentales acompañadas al escrito de promoción de la acción no se evidencia de manera alguna que la parte accionante revista la calidad de jubilada de la Administración Pública, no se ha acreditado de modo alguno tal condición, por lo que esta Magistratura se ve imposibilitada -con relación a la recurrent e a estudiar la inconstitucionalidad o no de las normas impugnadas y citadas en este párrafo, ya que el requisito esencial no ha sido justificado. Y este requisito es esencial dado que la presente acción ha sido di rigida de manera específica contra disposiciones que afectan a quienes ostentan necesariamente la calidad de jubilados de la Administración Pública.— En cuanto a la impugnación del Art. 1 de la Ley N° 4252/2010, cabe señalar que la recurrente de manera alguna se halla legitimada a promover la presente Acción de Inconstitucionalidad, habida cuen ta que tanto de sus propias manifestaciones así como de la documentación acompañada surge que se desempeña como "funcionaria activa", es decir, aun no se ha jubilado -no ha acreditado tal extremo e n autos, por ende no ha sufrido agravio alguno que le permita alzarse contra lo establecido en la norm ativa impugnada, ello debido a que la misma no le ha sido aplicada. . Analizados los términos de la impugnación presentada, surge que los fundamentos esgrimidos no resultan aptos a los efectos pretendidos. Para que proceda este tipo de acciones, aquel que lo promu eve necesariamente debió ser lesionado en sus legítimos derechos por leyes, decretos, reglamentos, orden anzas municipales, resoluciones u otros actos normativos que infrinjan en su aplicación los principios o n ormas establecidos en la Constitución Nacional, ello de conformidad a lo establecido en el Art. 550 del C. P.C.-.. Ante tales extremos, el caso sometido a consideración, no surge como controversial sino meramente abstracto. En este sentido ya en varias oportunidades se ha expedido esta Sala al señalar que result a harto relevante a los efectos de la declaración de inconstitucionalidad de una norma que el agravio sea contemporáneo al momento tanto de la impugnación como de su resolución, exigiendo del agravio su carácter de actual. En el caso de autos, no se ha probado el cumplimiento de este requisito, concluy endo que lo que persigue la parte actora es una declaración de inconstitucionalidad con efectos a futuro, val e decir, para el caso de que la Administración Pública lo incluya en la nómina de funcionarios jubilados. Est a situación nos ubica no solo ante la carencia del carácter actual del agravio que se señalara, sino a nte la inexistencia del agravio en sí.-....... Bajo tales fundamentos ya se ha pronunciado esta Magistratura en casos similares al de autos (Acuerdo y Sentencia N° 992 del 15 de setiembre de 2017 __. Conforme a las circunstancias precedentemente descritas, visto el parecer de la Fiscalía General del Estado, opino que no corresponde hacer lugar a la Acción de Inconstitucionalidad promovida por la se ñora CASTA MARIA ELIZECHE PEÑA. ES MI VOTO... A su turno el Doctor DIESEL JUNGHANNS dijo: Coincido con la conclusión arribada por el Ministro Dr. Antonio Fretes, en cuanto propone rechazar la presente acción de inconstitucionalidad planteada contra el Art. 1 de la Ley N° 4252/2010, que modifica los artículos 3, 9 y 10 de la Ley N° 2345/2003 "De Reforma y Sostenibilidad de la Caja Fiscal. Sistema de Jubilaciones y Pensiones del Se ctor Público*. Ello, de acuerdo con las consideraciones que siguen.-.... En primer término debe puntualizarse que, ante la pluralidad de disposiciones modificadas por la norma impugnada, los agravios de la accionante se ciñen exclusivamente a la modificación normativa d el Art. 9 de la Ley N° 2345/2003; concretamente en lo atinente a la jubilación obligatoria por edad, se gún se desprende de los términos en que se plantea esta acción.-... Hecha esta aclaración, como punto de partida del enjuiciamiento de constitucionalidad que nos ocupa, debe señalarse que nuestra Constitución, en su Art. 1 define a la República del Paraguay como "... un Estado social de derecho, unitaria, indivisible y descentralizado que adopta para su gobierno la democracia representativa, participativa y pluralista fundada en el reconocimiento de la dignidad 2

之 g. CORTE SUPREMA FUSTICIA REDEDO ESTADSHYCAIVIL 2021 1 ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: "PROMOVIDA POR CASTA MARIA ELIZECHE PENA C/ ARTS. 1, 3°, 4° 5°, 9° Y SUS CANCORDANTES DE LA LEY N° 4252/2010 QUE MODIFICA LOS ARTS. 3°, 9°, 10° DE LA LEY 2345/03". AÑO: 2019 - N.° 1047.- mismo contexto, el Art. 3 dispone: "El gobierno es ejercido por los poderes Legislativo, estos poderes puede atribuirse, ni otorgar otro ni a persona alguna, individual o colectiva, faculta des (extrabrdinarias o la suma del Poder Público. La dictadura está fuera de ley". Todas estas caracterí sticas tienen importantes derivaciones en los institutos que crea la misma Constitución, en sus atribucione s y deberes, en su finalidad y modo de funcionamiento........ Como se mencionó supra, los tres poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) tienen el mismo rango y el equilibrio entre ellos se da a través de un sistema de frenos y contrapesos, que en conjunto garantizan la funcionalidad del sistema, el imperio de un Estado de Derecho y la vigencia de las lib ertades fundamentales. Ninguno de ellos está subordinado a otro poder u órgano estatal, pero tienen una nece saria interdependencia a nivel funcional. En ese orden, existen ciertas atribuciones y competencias especí ficas, asignadas algunas por la Constitución, en forma exclusiva y excluyente que, por ello constituyen su zona de reserva, vedada de la posibilidad de que otros poderes u órganos estatales se inmiscuyan en ella o p retendan ejercer esas atribuciones y competencias exclusivas.—- Así, dentro de nuestro régimen constitucional, constituyen zonas de reserva: a) del Poder Legislativo, entre otras los deberes y atribuciones mencionados en el Art. 202 CN, de la formación y sanción de las leyes (Art. 203 CN), el juicio político (Art. 225 CN), la designación de sus autorida des y empleados (Art 200 C.N.), la citación e interpelación (Art. 193 C.N.), el voto de censura (Art. 194 C.N.); b) del Poder Ejecutivo, entre otras son las mencionadas en el Art. 238 C.N. tales como dirigir la administración general del país, dirigir el manejo de las relaciones exteriores de la república, nom brar y remover a los ministros del Poder Ejecutivo; y, c) con respecto al Poder Judicial, básicamente la fu nción jurisdiccional, es decir, de juzgar y administrar justicia, con la significación y el alcance de res olver (conocer y juzgar) los conflictos jurídicos suscitados entre dos o más personas naturales o jurídica s, mediante el dictado de una norma jurídica especifica (sentencia definitiva) con imperio decisorio y obligatorio. En ese orden, por expreso mandato de la Constitución, la facultad de regular el régimen jubilatorio es delegada al Congreso, según el Art. 103 de la Carta Magna, que dice: "Dentro del sistema nacional de seguridad social, la ley regulara el regimen de jubilaciones de los funcionarios y de los empleados públicos, atendiendo a que los organismos autárquicos creados con ese propósito acuerden a los aportantes y jubilados la administración de dichos entes bajo control estatal Participaron del mismo régimen todos los que bajo cualquier titulo, presten servicios al Estado. La ley garantizara la actu alización de los haberes jubilatorios en igualdad de tratamiento dispensado al funcionaria público en activida d" (el subrayado es mío).-.. En consecuencia, a tenor de la norma constitucional arriba transcripta, todo lo concerniente al sistema jubilatorio es materia delegada al Poder Legislativo, sin excepciones, en virtud del Princip io de Reserva de ley. De ello se deduce que, en cuanto al tema que se analiza en el sub examine, la determ inación de la edad jubilatoria establecida en el Art 9 de la Ley N° 2345/03, modificado por la Ley N° 4252/1 0, queda circunscripta en la referida facultad, atribuida constitucionalmente al Poder Legislativo, por lo que no puede considerarse que el Congreso, al regular por ley tal cuestión, haya transgredido disposiciones de la Carta Magna.- Si bien la Corte Suprema de Justicia, a través de la Sala Constitucional, se erige en la instancia d e control, desde la óptica constitucional, del ejercicio de las Ticultades otorgadas a los demás poder es del Estado, como consecuencia del ya señalado principio de separación de poderes, existe un deber de res peto y de no intromisión entre los poderes públicos, derivado de las competencias reservadas de cada uno de ellos que deben ser respetadas mutuamente, dentro de lirtites establecidos por la Carta Magna. En esa líne a el Poder Legislativo goza de un margen de apreciación acerca de la idoneidad y utilidad de la adopción de una u otra fórmula normativa, que escapa al control de esta Sala Constitucional, en tanto ello no conlle ve una ostensible conculcación de la Supremacia de la Consiitución. Puede considerarse injusta o no una disposición normativa o reglamentaria, d que no significa que la misma sea contraria a una disposici ón constitucional, que amerite declarar la inconstituionalidad del alcance de la misma por arbitrarieda d u otros ToTEs por ello que el berleficiario de anar jubilación otorgada por ley, no puede sin incurrir en un a ingrad, esta benla scien batriden er capunetubila por desato ode punta de cista, me seque as

prestados a la Administración Pública, dando el Estado por satisfecho el derecho constitucional de t odo paraguayo "...a ocupar funciones o empleos públicos" (Art. 101 C.N.) y el deber otorgar "...dentro d el sistema nacional de seguridad social... » "el régimen de jubilaciones de los funcionarios y empleados públicos" (Art. 103 CN.) y dejar una nueva plaza, para igual derecho de otro paraguayo en consonanci a con el Art. 47 inc. 3 de la CN., así como del Art. 101 de la Carta en cuanto dispone: "Todos los paragua yos tienen el derecho a ocupar fimciones y empleos públicos"_____ La jubilación, como modo de terminación de la relación jurídica entre el Estado y el funcionario público, lejos de ser un castigo o arbitrariedad, es un instituto que encuentra su fundamento princi pal en la propia dignidad humana, proclamada ya desde el Preámbulo de nuestra Constitución, así como en la calidad de vida y en el derecho al bienestar integral de las personas de la tercera edad (Arts. 6, 5 7 y 95 de la C.N.) de aquellos trabajadores que han llegado a la edad determinada por la ley para ser tenido en c uenta desde la óptica de la Seguridad Social (Art. 95 C.N.), a los efectos de dar puso a la pasividad.- Vale apuntar que, en relación a los trabajadores de la tercera edad, la Organización Internacional d el Trabajo (OIT), en su Recomendación N° 162 Sobre los Trabajadores de Edad (1980), no expresa que el derecho a conservar el puesto de trabajo tenga un carácter absoluto y como, sino que consagra una se rie de principios altamente tuitivos de los mismos, relativos a la preparación y acceso al retiro, indicand o en su parte cuarta, que las disposiciones legislativas o de otro tipo que fijen una edad obligatoria para la terminación de la relación de trabajo, deberían examinarse a la luz de las disposiciones protectoria s: contenidas en la misma. ..... Es cierto que la discriminación está proscripta en nuestra Constitución, de forma genérica en el Art . 46; y de manera concreta en el ámbito laboral por motivo de la edad, de acuerdo con el Art. 88, pero , la norma impugnada no entraña discriminación alguna con respecto a los funcionarios públicos que han llegado a la vejez, puesto que, si bien la fijación por ley de una edad para la jubilación forzosa d e los servidores públicos es una limitación del derecho al trabajo de éstos: en el ámbito público, sin emb argo, esta limitación, establecida en el marco de la regulación del sistema jubilatorio, a más de constituir un a potestad legislativa atribuida constitucionalmente (Art. 103 CN.), responde a criterios objetivos y que guard an proporcionalidad con el fin de hacer efectivos los ya mencionados derechos y principios constitucion ales En efecto, la jubilación forzosa constituye un instrumento por el cual el Legislador por un lado, po sibilita la igualdad de oportunidades en el acceso a la función pública (Arts. 47 y 101 C.N) y el recambio de la plantilla de servidores estatales, mientras que, por el otro, el servidor público que pasa a una sit uación de retiro, disfruta en delante de su derecho al descanso, con el disfrute del pertinente haber jubilato rio, y la especial protección como persona de la tercera edad y sujeto de la Seguridad Social (Arts. 6, 57 y 9 5 de la C.N.). Por estas razones, la norma de marras, se insiste, no puede ser reprochada de inconstituciona l. ......- Finalmente, debe señalarse que subyace en esta cuestión el problema de la eventual insuficiencia del haber jubilatorio para obrar como una prestación sustitutiva del salario que se dejará de percibir p or el paso a la pasividad, lo que lleva al funcionario a tratar de postergar en lo posible su jubilación. Mas, la referida circunstancia, así como el tipo de tratamiento que otorgan a este complejo tema de las normas de Seg uridad Social que integran nuestro ordenamiento jurídico, y su consonancia o no por las fórmulas considerad as más flexibles o equitativas, como las que postulan soluciones de paso gradual desde la actividad al retiro, es algo que corresponde a la valoración política y legislativa, y no al ámbito del juicio de constituci onalidad. Por todo lo expuesto, concluyo que la edad jubilatoria razonablemente dimensionada no podría considerarse inconstitucional, por lo que corresponde el rechazo de la acción intentada. Es mi opini ón.-.... A su turno la Doctora BAREIRO DE MÓDICA manifestó que se adhiere al voto del Ministro preopinante, Doctor FRETES, por los mismo; fundamentos. Con lo que se dio por terminado el acto, firmando SS.EE., todo por ante mí, de que certifico, quedando acordada la sentencia que inmediatamente sigue: Ministra Ante mí: esar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. 4

CORTE SUPREMA DEJUSTICIA 01 103 ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: "PROMOVIDA POR CASTA MARIA ELIZECHE PEÑA C/ ARTS. 1, 3º, 4° 5º, 9° Y SUS CANCORDANTES DE LA LEY N° 4252/2010 QUE MODIFICA LOS ARTS. 3°, 9°, 10º DE LA LEY 2345/03". AÑO: 2019 - N.° 1047.- Os DECRUSENTENGIA NÚMERO: 304 ESTADIS unción. de junio de 2021.- OPE: STOS Los méritos del Acuerdo que anteceden, la 91 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Sala Constitucional RESUELVE: NO HACER LUGAR a la acción de inconstitucionalidad promovida por la señora Casta Maria Elizeche Peña, por sus propios derechos y bajo patrocinio de Abogada. ANOTAR, registrar y norificar. Ministra Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. 5