Jurisprudencia CSJ

CORTE SUPREMA DE USTICIA 1 Expediente: "Sergio Eduardo Bareiro Villalba y otro contra Res. Nro. 16 de fecha 29/08/17 del Directorio del Banco Nacional de Fomento". REABIDS 202: ACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO: Trescientos Treintay Siere- 12. Ciudad de Asunción, República del Doce.... días del mes de... Manc. • el año dos mil veintiuno, estando reunidos en la Sala de Acuerdos, los Excelentísimos Señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, LUIS MARÍA BENÍTEZ RIERA, MARÍA CAROLINA LLANES OCAMPOS y MANUEL RAMÍREZ CANDIA, ante mi, la Secretaria autorizante, se trajo al acuerdo el expediente: "SERGIO EDUARDO BAREIRO VILLALBA Y OTRO CONTRA RES. NRO. 16 DE FECHA 29/08/17 DEL DIRECTORIO DEL BANCO NACIONAL DE FOMENTO" a fin de resolver los Recursos de Apelación y Nulidad interpuestos contra el Acuerdo y Sentencia N° 249 de fecha 16 de julio de 2019 dictado por el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala. Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, resolvió plantear las siguientes: - CUESTIONES: ¿Es nula la sentencia apelada? En caso contrario, ¿se halla ajustada a derecho? Practicado el sorteo de ley, para determinar el orden de votación dio el siguiente resultado: MANUEL RAMÍREZ CANDIA, LUIS MARÍA BENÍTEZ RIERA y MARÍA CAROLINA LLANES OCAMPOS.- A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. MANUEL RAMÍREZ CANDIA DIJO: La parte demandada no interpuso recurso de nulidad. Por otro lado, en la resolución judicial impugnada no se observan vicios de las formas del proceso o de la resolución judicial que justifiquen la declaración de su nulidad, en los términos autorizados por el Art. 404 del Código Procesal Civil, por lo tanto corresponde desestimar el recurso de nulidad. Es mi voto.- A su turno, elDr. LUIS MARÍA BENÍTEZ RIERA y la Dra. MARÍA CAROLINĄ LLANES OCAMPOS: manifiestan que se adhieren al voto que antecede, por compa os mismos fundamentos.-.- A/LA SEGUNDA QUESTIÓN PLANTEADA, el DR. MANUEL RAMÍREZ ANDIA DIJO: La/ presente accion contencioso-administrativ a Luis María Boafoz Riera Mini/crb Norma Dominguez Sectetarl DruManuel Delesis Ramírez Candia MINISTAO Prof Dre. Ma. Cgrotina Llanes O. Ministra

contra la Resolución Nro. 16 de fecha 29 de agosto de 2017, por la cual el Directorio del BNF resolvió: 1) sancionar al funcionario Enrique Ocampos Mendoza con la suspensión en el cargo sin goce de sueldo por 20 días, conforme al Art. 63 inc. b) del Estatuto del Personal del Banco Nacional de Fomento; 2) Sancionar al funcionario Sergio Bareiro Villalba con la suspensión en el cargo sin goce de sueldo por el plazo de 10 días, conforme al Art. 63 inc. b) del Estatuto del Personal del Banco Nacional de Fomento. La sanción dispuesta por el Directorio del Banco Nacional de Fomento se fundó en la comisión de faltas graves, conforme a lo establecido en el Art. 62 inc. e) del Estatuto del Personal del Banco Nacional de Fomento. El hecho puntual que motivó la instrucción del sumario administrativo es la denuncia formulada por las autoridades de la Cooperativa Multiactiva de Ahorro, Crédito, y Servicios Medalla Milagrosa Limitada, por la cual comunicaron la extracción de un monto de dinero de la caja de ahorro de la citada entidad. El Tribunal de Cuentas resolvió hacer lugar a la presente demanda concluyendo que existieron deficiencias operativas y administrativas en la entidad pública demandada. Además, sostienen que existen debilidades en el sistema de control interno, desprolijidad en el manejo de los documentos, falta de entrega de manuales de procedimiento, a fin de que los mismos tomen conocimiento exacto de sus obligaciones. Agregan, a modo de conclusión, que el dictamen pericial sostiene que existe un alto grado de dificultad para los funcionarios sumariados al tomar como válida una firma, debido a que poseen un adiestramiento básico y no son peritos caligráficos.-. Finalmente añaden que no el acto administrativo no se encuentra debidamente motivado, pues carece de fundamentos que la motiven, limitándose a realizar una transcripción literal de los dictámenes. -. El fallo del Tribunal de Cuentas es apelado por el representante convencional del Banco Nacional de Fomento y al expresar agravios sostiene que lo manifestado por el Tribunal de Cuentas contradice las pruebas del expediente. En ese sentido, alega que el informe de auditoría es claro, contundente, irrefutable y concluyente, es decir, que los funcionarios sumariados incumplieron el protocolo establecido en el Manual de Funciones utilizado para autorizar pagos superiores a veinte millones G.-..... Agrega el recurrente, que a fojas 82/87 de autos obran las actas indagatorias de los funcionarios sumariados, en las cuales los mismos no desconocen los hechos, sino que alegan desconocimiento de las normas y procedimientos aplicables. Además, resalta que a lo largo del procedimiento administrativo sancionador se respetaron los derechos y libertades reconocidas en la Constitución Nacional, los funcionarios sumariados gozaron de la .:.٠:

CORTE SUPREMA DE USTICIA 3 Expediente: "Sergio Eduardo Bareiro Villalba y otro contra Res. Nro. 16 de fecha 29/08/17 del Directorio del Banco Nacional de Fomento". RACiBIDO oportunidad de ejercer su defensa en todo momento, se respetó el debido e a Proceso y la detensa en juicio. - La cuestión central a resolver consiste en determinar si en el •procedimiento administrativo sancionador por el cual se les aplicó la sanción de suspensión en el cargo a los funcionarios recurrentes, fue llevado conforme al principio de legalidad que rige la actuación de la administración y cuyo cumplimiento es inexcusable en todo procedimiento que pueda derivar en una sanción administrativa. Además, se debe verificar si en la tramitación se dio cumplimiento al debido proceso legal establecido en la Constitución Nacional. En primer lugar, respecto al debido proceso legal en el procedimiento administrativo sancionador, hay que señalar que esencialmente el mismo se fundamenta en la plena participación del funcionario sumariado, y conlleva la posibilidad cierta de tener una efectiva posibilidad de participación útil en el procedimiento. Siguiendo las ideas del autor argentino José Roberto Dromi, ésta participación efectiva y útil comprende los derechos de: 1) ser oído; 2) ofrecer y producir pruebas; 3) una decisión fundada; 4) impugnar la decisión. (El procedimiento Administrativo, Ed. Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1986, págs. 62-63).- De las constancias de autos no surgen evidencias que el debido proceso legal establecido en los Arts. 16, 17 y 18 de la Constitución Nacional hayan sido vulnerados. Se constata que los funcionarios sumariados han tenido la posibilidad de declarar, es decir, el derecho a la audiencia ha sido respetado. También han podido ofrecer y producir las pruebas y tampoco se le ha negado el derecho a impugnar la decisión. = En la misma línea, como el Tribunal de Cuentas fundamentó su posición en que el acto administrativo no fue debidamente motivado, y luego la parte actora al contestar el traslado repitió los mismos argumentos (referentes a la falta de motivación del acto administrativo) considero oportuno y necesario realizar una serie de menciones al respecto de la motivación de los actos administrativos. Hay que señalar aue, en líneas generales, motivar es dar las razones, motivos o causas aye/se han fenido para hacer algo. Un acto administrativo se encuentra/motivado cuando la Entidad Pública explica a los ciudadanos cuales son los fundamentos en losaque se basa para una tømar una determinada Luis María Benitez Ministr Riera Abg. Norma Dominguez V. Sectotaria Dr. Hanuel Dojests Ramirez Candia MINISTRO #g. มg A edua lenes o Ministr

decisión. Al respecto, Miguel Marienhoff señala: "La motivación del acto administrativo consiste en la exposición de los motivos que indujeron a la Administración Pública a la emisión del acto" (Tratado de Derecho Administrativo, 4ª ed., Abeledo-Perrot, Tomo II, Buenos Aires, 1966, Buenos Aires, 1993 р. 331).- En igual sentido, Rafael Bielsa explica: "Un acto es motivado en derecho cuando la parte dispositiva o resolutiva es precedida de una exposición de razones o fundamentos (motivos) que justifiquen la decisión respecto a los efectos jurídicos" (Derecho Administrativo, T. II, 6ª Editorial La Ley, Buenos Aires, 1964, p. 85) La falta de motivación de un acto administrativo es sinónimo de arbitrariedad y se vincula estrechamente al principio de legalidad, es decir, para cumplir con el principio de legalidad la administración debe necesaria y obligatoriamente fundar y justificar debidamente su decisión, que se materializa por medio de un acto administrativo.— Sin embargo, en este caso en particular, de la lectura del acto administrativo impugnado se observa que el mismo se encuentra debidamente motivado, pues si bien es cierto que en esa tarea se recurrió a la transcripción de la conclusión del Juez sumariante, luego la máxima autoridad al momento de tomar la decisión, realizó un análisis de la conducta de los funcionarios, concluyendo que la misma es subsumible en el Arts. 62 inc. e) del Estatuto del Personal del Banco Nacional de Fomento, aplicando la sanción establecida en dicho estatuto, es decir, analizaron la conducta de los mismos, la calificaron como falta grave y luego aplicaron la sanción establecida para dicha falta. -... En sentido, en doctrina se sostiene lo siguiente: '''la motivación comprende la exposición de las razones que han llevado al órgano a emitirlo y en especial, la expresión de los antecedentes de hecho y de derecho que preceden y justifican el dictado del acto" (Cassagne, Juan Carlos, "Derecho Administrativo", Tomo II, p. 113). Además, es oportuno señalar que la motivación del acto administrativo sancionador tampoco se encuentra ligada a ninguna fórmula especial, basta con exponer debidamente los antecedentes (hechos) y luego proceder a subsumir la conducta en la norma que tipifica el ilícito administrativo, para luego aplicar la sanción que corresponde. Al respecto, se repiten las ideas expuesta por Miguel Marienhoff que, en cuanto a la motivación, señala: "En dos palabras: la motivación idónea o eficaz requiere que ella sea "suficiente" para apreciar con exactitud los motivos determinantes del acto" (ob.cit. p.336).- La motivación del acto administrativo tiene como uno de sus principales fundamentos la posibilidad cierta que poseen los ciudadanos de impugnar las

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA 5 Expediente: "Sergio Eduardo Bareiro Villalba y otro contra Res. Nro. 16 de fecha 29/08/17 del Directorio del Banco Nacional de Fomento" 12 decisiones administrativas. Para que el derecho a impugnar la decisión sea spefectivo, el administrado debe conocer los motivos o los fundamentos de la misma, es decir, la motivación se vincula al efectivo ejercicio del derecho a la defenșa: Como en el caso de autos la autoridad administrativa realizó una transcripción del dictamen conclusivo del juez sumariante, y luego realizó un análisis de la conducta de los funcionarios sumariados, evidentemente se cumplió con el deber de motivar el acto administrativo sancionador, pues cumplió el objeto de dar a conocer los motivos de la decisión.- Ademas, hay que tener presente que el acto administrativo que se dicta como consecuencia de un procedimiento administrativo sancionador no constituye un acto discrecional, sino más bien constituye una actividad reglada de la administración, es decir, una actividad jurídica de aplicación de normas. Al respecto, el autor Juan Manuel Trayter explicita: "la calificación de una acción u omisión como falta disciplinaria es una actividad reglada de la Administración, pues todos los elementos del acto, de la actuación administrativa, vienen predeterminados por la ley sin que quepa margen de interpretación subjetiva" (Manual de Derecho Disciplinario de los Funcionarios Públicos, Marcial Pons, Madrid; 1992, p. 294). Entonces, como el acto administrativo sancionador se encuentra debidamente motivado, corresponde verificar si la actuación de la administración se ajustó al principio de legalidad que gobierna su actuación. En ese sentido, en lo referente a la potestad sancionadora de la administración, ese debe observar el cumplimiento del principio de tipicidad, si la conducta a la que se conectará la sanción administrativa, se encuentra descripta en la norma aplicable, es decir, refiere a la imperiosa exigencia de que exista una predeterminación normativa respecto a las conductas ilícitas y las sanciones correspondientes. Respecto al principio de tipicidad, se sostiene lo siguiente: "supone la necesidad de que la ley describa un supuesto de hecho estrictamente determinado se torne en garantia del fundamental derecho a la seguridaa jurídica, de especig rascendencia en un ámbito limitativo de derechos y libertades como sancionador" (MARINA Jalvo "El Régimen Luis María Boafez Ricra Ministro Abg! Norma Dominguez V. Sacpotarla Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candia MINISTRO

Disciplinario de los Funcionarios Públicos", 2da edición, Editorial LEX NOVA, 2001, p. 147). En los antecedentes administrativos y en el acto administrativo impugnado se observa que la conducta que le fuera imputada a los funcionarios sumariados (incumplimiento de las obligaciones) se encuentra expresamente prevista en el Art. 62 inc. e) del Estatuto aplicado y la sanción administrativa aplicada es la establecida en el Art. 63 b), con lo cual el principio de tipicidad referido en el párrafo anterior, fue cabalmente respetado por la administración al imponer la sanción.- Por otro lado, es importante señalar que la decisión del Directorio del Banco Nacional de Fomento tampoco se apartó del principio de proporcionalidad, es decir, la sanción aplicada se ajusta a los hechos y a la conducta de los funcionarios sancionados, con lo cual no existen méritos que justifiquen la revocación de la misma, pues la misma es proporcional.- Finalmente, mencionar que la parte actora a lo largo del proceso no ha logrado desvirtuar la actuación de la administración y al respecto conviene recordar que la actuación de los órganos públicos, se presumen válidos hasta tanto sea declarada su irregularidad y para obtener esa declaración los administrativos deben aportar pruebas conducentes para ese efecto, y el argumento del Tribunal respecto a que los mismos no contaban con la preparación suficiente para el cargo que ocupaban y que existe una deficiencia administrativa en el manejo del sistema de control interno, no constituye un justificativo suficiente para los funcionarios públicos, es obligación de los mismos contar con la capacitación necesaria para la función que desempeñan.- En la misma línea, cabe señalar que en doctrina se ha desarrollado el principio de presunción de validez del acto administrativo, en los siguientes términos: "El precepto en cuestión establece, en definitiva, una presunción de validez, con carácter de presunción iuris tantum, que traslada al particular la carga de probar lo contrario a través de la correspondiente impugnación" (E. GARCÍA DE ENTERRÍA y T. FERNÁNDEZ, Curso de Derecho administrativo, Civitas, Madrid, 1983, T. I, pp. 536). En conclusión, por los motivos expuestos, corresponde revocar el fallo apelado debido a que el acto administrativo sancionador impugnado es un acto regular, debido a que fue dictado en cumplimiento al principio de legalidad, por lo que se justifica su confirmación....-. En cuanto a las costas del juicio, resulta razonable imponer las costas en el orden causado, en ambas instancias, debido a que la parte actora actuó con razonable convicción del derecho que le asistiera, o sea, de buena fe, en virtud de la facultad conferida por el Art. 193 del Código Procesal Civil,

AGUA CORTE SUPREMA DE USTICIA 7 Expediente: "Sergio Eduardo Bareiro Villalba y otro contra Res. Nro. 16 de fecha 29/08/17 del Directorio del Banco Nacional de Fomento" REABIDE 120 2021 no porresponde imponerlas en el orden causado, en ambas instancias. Es mi A su turnos, el Dr. LUIS MARÍA BENITEZ RIERA y la DRA. MARÍA CAROLINA LLANES manifestaron que: Se adhieren al voto del Ministro Manuel Ramírez Candia por compartir los mismos fundamentos Con jó quese djo por terminado el acto firmando SS.EE. todo por ante mí, que lo certifico quedando acordada ta sentencia que inmediatamente sigue: Luis Mata aga Ante mí: Mehue elosis Famirez Candle MINISTRO Caus Prof. Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra Abg. Norma Domínguez V. Sectetaria ACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO: .33.7 Asunción, 12. de Abril de 2021.- VISTOS: Los méritos del Acuerdo que antecede, la Excelentísima;- CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA PENAL RESUELVE: 1- DESESTIMAR el Recurso de Nulidad interpuesto. 2- REVOCAR el Acuerdo y Sentencia N° 249 de fecha 16 de julio de 2019 dictado por el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala de conformidad a los fundamentos expuestos en el considerando de la presente resolución, y en consecuencia.-..- 3- CONFIRMAR el acto administrativo impugnado.-

4- COSTAS errel orden causado, en ambas instancias.- 5- ANOTAR, registr motificar. Ante mí: Luis María Bootez Riera Ministro POD JUDICTAL Dr. Manuel Dejesús Ramítez Candia HINISTRO * Prof. Dra. Ma. Carolina Llanes O Mirsten SECHETARIA SUDICIAL I CONTENCIOSO ....