Jurisprudencia CSJ

CORTE SUPREMA DE USTICIA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA POR JUAN DOMINGO GOMEZ VILLALBA CI ART. 1° DE LA LEY 4252/10, QUE MODIFICA LOS ARTS. 3, 9, Y 10 DELA LEY N° 2345/03 Y EL ART. 1, 2 Y 60 DE LA LEY 98/92. - EXPTE Nº1922, AÑO 2022. -. ESTANACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO: doscientos noventa y cinco 21 López!"En la Ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los veinte po"días del mes de Julio del año dos mil veintiseis estando en la Sala de Acuerdos de la Corte Suprema de Justicia, los Excmos. Señores Ministros de la Sala Constitucional, Doctores, GUSTAVO SANTANDER DANS, VÍCTOR RÍOS OJEDA y CESAR DIESEL JUNGHANNS, Ante mí Secretario autorizante, se trajo al Acuerdo el expediente caratulado: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA POR JUAN DOMINGO GÓMEZ VILLALBA C/ ART. 1° DE LA LEY 4252/10, QUE MODIFICA LOS ARTS. 3, 9, Y 10 DELA LEY N° 2345/03 Y EL ART. 1, 2 Y 60 DE LA LEY 98/92, a fin de resolver la Acción de Inconstitucionalidad promovida por el Abg. Fernando Flor Luna en representación de Juan Domingo Gómez Villalba. - Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, resolvió plantear y votar la siguiente: CUESTION: ¿Es procedente la Acción de Inconstitucionalidad deducida? Practicado el sorteo de ley para determinar el orden de votación, dio el siguiente resultado: DIESEL JUNGHANNS, SANTANDER DANS y RIOS OJEDA, A la cuestión planteada, el Ministro DOCTOR CÉSAR DIESEL JUNGHANNS, dijo: El Abg. Luis Fernando Flor Luna en representación del señor Juan Domingo Gómez Villalba, plantea la presente acción de inconstitucionalidad contra el Art. 1° de la Ley N° 4252/2010, que modifica los arts. 3°, 9° y 10° de la Ley 2345/2003 "De reforma y sostenibilidad de la Caja Fiscal. Sistema de Jubilaciones y Pensiones del sector público". En primer término, debe puntualizarse que, ante la pluralidad de disposiciones modificadas por la norma impugnada, los agravios del accionante se ciñen exclusivamente a la modificación normativa del art. 9 de la Ley N.° 2345/2003; concretamente en lo atinente a la jubilación obligatoria por edad, según se desprende de los términos en que se planteó esta acción. aclaración, como punto de partida del enjuiciamiento de constitucionalidad que nos ocupa, debe señalarse que nuestra Constitución, en su artículo 1 define a la República del Paraguay como: "...un Estado social de derecho, unitario, indivisible y descentralizado que adopta para su gobierno la democracia representativa, participativa y pluralista, fundada en el reconocimiento de la dignidad humana". En el mismo contexto, el artículo 3 dispone: "El gobierno es ejercido por los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial en un sistema de separación, equilibrio, coordinación y reciproco control. Ninguno de estos poderes puede atribuirse, ni otorgar a otro ni a persona alguna, individual o colectiva facultades extraordinarias o la suma del/Poder Público. La dictadura está fuera de ley". Todas estas características tienen importantes derivaciones en los institutos que crea la misma Constitución, en sus atribuciones y deberes, en su finalidad y modo de funcionamiento.. Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Gustavo E. Santander Dans Ministro Dr. Victor Ríos Ojeda Ministro Abg. Julio C. Pavón Martínez Secretario 1

Como se mencionó supra, los tres poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) tienen el mismo rango y el equilibrio entre ellos se da a través de un sistema de frenos y contrapesos, que en conjunto garantizan la funcionalidad del sistema, el imperio de un Estado de Derecho y la vigencia de las libertades fundamentales. Ninguno de ellos está subordinado a otro poder u órgano estatal, pero tienen una necesaria interdependencia a nivel funcional. En ese orden, existen ciertas atribuciones y competencias específicas, asignadas algunas por la Constitución, en forma exclusiva y excluyente que, por ello, constituyen su zona de reserva, vedada de la posibilidad de que otros poderes u órganos estatales se inmiscuyan en ella o pretendan ejercer esas atribuciones y competencias exclusivas. Así, dentro de nuestro régimen constitucional, constituyen zonas de reserva: a) del Poder Legislativo, entre otras: los deberes y atribuciones mencionados en el Art. 202 C.N., Art. 203 C.N. de la formación y sanción de las leyes, el juicio político (Art. 225 C.N.), la designación de sus autoridades y empleados (Art. 200 C.N.), la citación e interpelación (Art 193 C.N.), el voto de censura (Art. 194 C.N.); b) del Poder Ejecutivo, entre otras son las mencionadas en el Art. 238 C.N., tales como dirigir la administración general del país, dirigir el manejo de las relaciones exteriores de la república, nombrar y remover a los ministros del Poder Ejecutivo; y, c) con respecto al Poder Judicial, básicamente la función jurisdiccional, es decir, de juzgar y administrar justicia, con la significación y el alcance de resolver (conocer y juzgar) los conflictos jurídicos suscitados entre dos o más personas naturales o jurídicas, mediante el dictado de una norma jurídica específica (sentencia definitiva) con imperio decisorio у obligatorio. En ese orden, por expreso mandato de la Constitución, la facultad de regular el régimen jubilatorio es delegada al Congreso, según el Art. 103 de la Carta Magna, que dice: "Dentro del sistema nacional de seguridad social, la ley regulará el régimen de jubilaciones de los funcionarios y de los empleados públicos, atendiendo a que los organismos autárquicos creados con ese propósito acuerden a los aportantes y jubilados la administración de dichos entes bajo control estatal. Participarán del mismo régimen todos los que, bajo cualquier título, presten servicios al Estado. La ley garantizará la actualización de los haberes jubilatorios en igualdad de tratamiento dispensado al funcionario público en actividad" (el subrayado es mío).- En consecuencia, a tenor de la norma constitucional arriba transcripta, todo lo concerniente al sistema jubilatorio es materia delegada al Poder Legislativo, sin excepciones, en virtud del Principio de Reserva de ley. De ello se deduce que, en cuanto al tema que se analiza en el sub examine, la determinación de la edad jubilatoria establecida en el Art. 9 de la Ley N° 2345/03, modificado por la Ley N° 4252/10, queda circunscripta en la referida facultad, atribuida constitucionalmente al Poder Legislativo, por lo que no puede considerarse que el Congreso, al regular por ley tal cuestión, haya transgredido disposiciones de la Carta Magna. Si bien la Corte Suprema de Justicia, a través de la Sala Constitucional, se erige en la instancia de control, desde la óptica constitucional, del ejercicio de las facultades otorgadas a los demás poderes del Estado, como consecuencia del ya señalado principio de separación de poderes, existe un deber de respeto y de no intromisión entre los poderes públicos, derivado de las competencias reservadas de cada uno de ellos, que deben ser respetadas mutuamente, dentro de los límites establecidos por la Carta Magna. En esa línea, el Poder Legislativo goza de un margen de apreciación acerca de la idoneidad y utilidad de la adopción de una u otra fórmula normativa, que escapa al control de esta Sala Constitucional, en tanto ello no conlleve una ostensible conculcación de la Supremacía de la Constitución. Puede considerarse injusta o no una disposición normativa o reglamentaria, lo que no significa que la misma sea contraria a una disposición constitucional, que amerite declarar la inconstitucionalidad del alcance de la misma, por arbitrariedad u otros fundamentos. - 2

CORTE SUPREMA DE USTICIA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA POR JUAN DOMINGO GÓMEZ VILLALBA CI ART. 1° DE LA LEY 4252/10, QUE MODIFICA LOS ARTS. 3, 9, Y 10 DELA LEY N° 2345/03 Y EL ART. 1, 2 Y 60 DE LA LEY 98/92. - EXPTE N°1922, ANO 2022. . CA CIVIE ESTAD Es por ello que el beneficiario de una jubilación otorgada por ley, no puede, sin incurrir en una actitud injusta, reclamar la permanencia en el cargo. La jubilación, desde todo punto de »vista, más que un agravio, es un beneficio social que el Estado otorga al funcionario por los años de permahencia y de servicios prestados a la Administración Publica, dando el Estado or satisfecho el derecho constitucional de todo paraguayo "...a ocupar funciones o empleos públicos" (Art. 101 C.N.) y el deber de otorgar "... dentro del sistema nacional de seguridad social" ... "'el régimen de jubilaciones de los funcionarios y empleados públicos" (Art. 103 C.N.) y dejar una nueva plaza, para igual derecho de otro paraguayo en consonancia con el Art. 47 inc. 3 de la C.N., así como del Art. 101 de la Carta Magna, en cuanto dispone: "...Todos los paraguayos tienen el derecho a ocupar funciones y empleos públicos" La jubilación, como modo de terminación de la relación jurídica entre el Estado y el funcionario público, lejos de ser un castigo o arbitrariedad, es un instituto que encuentra su fundamento principal en la propia dignidad humana, proclamada ya desde el Preámbulo de nuestra Constitución, así como en la calidad de vida y en el derecho al bienestar integral de las personas de la tercera edad (Arts. 6, 57 y 95 de la C.N.) de aquellos trabajadores que han llegado a la edad determinada por la ley para ser tenido en cuenta desde la óptica de la Seguridad Social (Art. 95 C.N.), a los efectos de dar paso a la pasividad Vale apuntar que, en relación a los trabajadores de la tercera edad, la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en su Recomendación N° 162 Sobre los Trabajadores de Edad (1980), no expresa que el derecho a conservar el puesto de trabajo tenga un carácter absoluto y eterno, sino que consagra una serie de principios altamente tuitivos de los mismos, relativos a la preparación y acceso al retiro, indicando en su parte cuarta, que las disposiciones legislativas o de otro tipo que fijen una edad obligatoria para la terminación de la relación de trabajo, deberían examinarse a la luz de las disposiciones protectorias contenidas en misma.- Es cierto que la discriminación está proscripta en nuestra Constitución, de forma genérica en el Art. 46; y de manera concreta en el ámbito laboral por motivo de la edad, de acuerdo con el Art. 88, pero, la norma impugnada no entraña discriminación alguna con respecto a los funcionarios públicos que han llegado a la vejez, puesto que, si bien la fijación por ley de una edad para la jubilación forzosa de los servidores públicos es una limitación del derecho al trabajo de éstos; en el ámbito público, sin embargo, esta limitación, establecida en el marco de la regulación del sistema jubilatorio, a más de constituir una potestad legislativa atribuida constitucionalmente (Art. 103 C.N.), responde a criterios objetivos у que guardan proporcionalidad con el fin de hacer efectivos los ya mencionados derechos y principios constitucionales. En efecto, la jubilación forzosa constituye un instrumento por el cual el Legislador por un lado, posibilita la igualdad de oportunidades en el acceso a la función pública (Arts. 47 y 101 C.N.) y el recambio de la plantilla de servidores estatales, mientras que, por el otro, el servidor público que pasa a una situación de retiro, disfruta en delante de su derecho al descanso, con el disfrute del pertinente haber jubilatorio, y la especial protección como persona de la tercera edad y sujeto de la Seguridad Social (Arts. 6, 57 y 95 de la C.N.) Por estas razones, la norma de marras, se insiste, no puede ser reprochada de inconstitucional. Finalmente, debe señalarse que subyace en esta cuestión el problema de la eventual insuficiencia del haber jubilatorio para obrar como una prestación sustitutiva del salario que se Cesar.. Diesel Junghanns Ministro CS. Gustavo E. Santander Dans Ministro i C. Parón Martínez Dr. Victor Ríos Ojeda Ministro 3

dejará de percibir por el paso a la pasividad, lo que lleva al funcionario a tratar de postergar en lo posible su jubilación. Mas, la referida circunstancia, así como el tipo de tratamiento que otorgan a este complejo tema de las normas de Seguridad Social que integran nuestro ordenamiento jurídico, y su consonancia o no por las fórmulas consideradas más flexibles o equitativas, como las que postulan soluciones de paso gradual desde la actividad al retiro, es algo que corresponde a la valoración política y legislativa, y no al ámbito del juicio de constitucionalidad.— Por todo lo expuesto, concluyo que la edad jubilatoria razonablemente dimensionada no podría considerarse inconstitucional, por lo que corresponde el rechazo de la acción intentada. Es mi opinión. A su turno, el Ministro DOCTOR GUSTAVO SANTANDER DANS, dijo: De las documentaciones aportadas por el accionante, se colige que el mismo se encuentra afectado por las disposiciones de la Ley N° 98/92, al regirse conforme a los aportes al Instituto de Previsión Social, por lo que la acción contra la Ley N° 4252/2010, no afecta los derechos del Respecto a los artículos 1 y 2 de la Ley N° 98/92, el accionante se limitó a objetar de manera genérica las disposiciones, sin enunciar de manera concreta el modo en que ellas infringen las disposiciones constitucionales consignadas como vulneradas, ni el modo en que esa vulneración le produce un perjuicio, motivo por el que la acción sobre este punto queda rechazada. Finalmente, con referencia al artículo 60 de la Ley N° 98/92 que dispone "Tendrá derecho a jubilación ordinaria el asegurado que haya cumplido 60 años de edad y tenga 25 (veinte y cinco) años como mínimo de servicios reconocidos, debiendo corresponderle el 100% (cien por ciento) del promedio de los salarios de los 36 (treinta y seis) últimos meses anteriores al último aporte o, 55 (cincuenta y cinco) años de edad y 30 (treinta) años como mínimo de servicios reconocidos, debiendo corresponderle el 80% (ochenta por ciento) del promedio de salarios de los 36 (treinta y seis) últimos meses anteriores al último salario. Este porcentaje aumentará a razón del 4% (cuatro por ciento) por cada año que sobrepasa los 55 (cincuenta y cinco) años de edad, en el momento de solicitarlo hasta los 59 (cincuenta y nueve) años de edad", se verifica que el accionante objetó la limitación etaria en lo referente a la prestación de servicios, situación no regulada por la norma puesta en conflicto, por lo que nos encontramos con una ausencia respecto del accionante de una lesión concreta que le produzca un perjuicio, y al no poder sustituirse este extremo por parte del juzgador, laacción sobre este punto debe ser rechazada.- En consecuencia, en atención a las consideraciones que anteceden, visto el dictamen de la Fiscalía General del Estado, opino que no corresponde hacer lugar a la Acción de Inconstitucionalidad promovida. Es mi voto. . A su turno, el Ministro DOCTOR VICTOR RIOS OJEDA, dijo: El Abg. Luis Fernando Nicolás Flor Luna con Matr. CSJ N° 4285, en nombre y representación del Sr. JUAN DOMINGO GOMEZ VILLALBA, se presenta a promover Acción de Inconstitucionalidad contra el Artículo 1 de la Ley N° 4252/10 "QUE MODIFICA LOS ARTICULOS 3°, 9° Y 10 DE LA LEY N° 2.345/03 "DE REFORMA Y SOSTENIBILIDAD DE LA CAJA FISCAL. SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL SECTOR PUBLICO", en lo que respecta a la modificación del Artículo 9 de la Ley N° 2345/03 "DE REFORMA Y SOSTENIBILIDAD DE LA CAJA FISCAL SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL SECTOR PÚBLICO" y contra los arts. 1, 2 y 60 de la Ley N° 98/92 "DEL REGIMEN UNIFICADO DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL 4

6 ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD CORTE PROMOVIDA POR JUAN DOMINGO GÓMEZ SUPREMA VILLALBA CI ART. 1° DE LA LEY 4252/10, DEUSTICIA QUE MODIFICA LOS ARTS. 3, 9, Y 10 DELA LEY N° 2345/03 Y EL ART. 1, 2 Y 60 DE LA IDISTICA CIVIL LEY 98/92. - EXPTE N°1922, ANO 2022. . 2028 INSTITUTOSDE PREVISION SOCIAL", conforme se desprende del escrito inicial de Fow presentacion de la acción. - lega el accionante que, conforme al memorándum expedido por la Dirección de Talentos Humanos a la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Dirección Nacional de Transporte (DINATRAN) su mandante se halla en proceso de jubilación, situación que violenta, cercena y discrimina la condición laboral del mismo, dado que se halla en pleno goce de sus derechos, hábil, capaz, vigente en su actividad laboral en DINATRAN. - 3.- Expresa que el Art. 1° de la Ley N° 4252/10, y los arts. 1, 2 y 60 de la Ley 98/92 resultan contraria a los Artículos arts. 6, 46, 47, 57, 94, 101, 102, y 103 de la Constitución Nacional, pues vulneran derechos y garantías constitucionales al disponer su jubilación. - 4.- De las instrumentales agregadas a autos, surge que el Sr. Juan Domingo Gómez Villalba a la fecha de la presentación de esta acción de inconstitucionalidad contaba con 68 años de edad, y por Resolución N° 4319 del 27 de julio de 1999 fue nombrado como funcionario del Ministerio de Obras Publicas y Comunicaciones, constatándose así su calidad de funcionario público, quien actualmente cuenta con 70 años de edad, según se desprende de la copia de su Cedula de Identidad Civil; procederé al estudio de esta acción en los siguientes términos:- 5.- Los agravios del accionante giran en torno a la jubilación obligatoria una vez cumplido los 65 años de edad en la ley 4252/10 y una edad mucho menor en la ley N° 98/92. En este punto es importante traer a colación que, si bien los funcionarios de la DINATRAN son funcionarios públicos, sin embargo, el Art. 1 de la Ley N° 4252/10 "Que modifica los Artículos 3°, 9° y 10 de la Ley N° 2.345/03 "De Reforma y Sostenibilidad de la Caja Fiscal. Sistema de Jubilaciones y Pensiones del Sector Publico" , no le es aplicable, conforme a la documentación presentada por el propio accionante - Memorándum DGGTIH N° 11/2022 de fecha 26 de mayo de 2022- y del cual surge que el mismo es cotizante del Instituto de Previsión Social (IPS) por tanto se halla comprendido bajo la Ley N° 98/92, que regula el Régimen Unificado de Jubilaciones y Pensiones del Instituto de Previsión Social (IPS), motivo por el cual la acción de inconstitucionalidad promovida contra el Art.1 de la Ley N° 4252/2010 debe ser rechazada, por cuanto que no afecta los derechos del accionante, al no existir afectación concreta, actual ni personal a sus derechos constitucionales derivada de dicha norma, presupuesto indispensable para la procedencia de la acción de inconstitucionalidad. 6.- Respecto de la impugnación de los arts. 1, 2 y 60 de la Ley N° 98/92 "Del Régimen Unificado de Jubilaciones y Pensiones del Instituto de Previsión Social". En ellos se establecen el derecho del asegurado a jubilarse ordinariamente al cumplir 60 años de edad y acreditar un mínimo de 25 años de servicios reconocidos, sin disponer en ningún caso la jubilación obligatoria al cumplir 65 años de edad. En este sentido debo decir que, el accionante al impugnar los arts. 1, 2 y 60 de la Ley N° 98/92 lo hace de manera general, no expone ni logra demostrar la lesión efectiva y concreta de los derechos_fundamentales o garantías Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Gustavo E. Santander Dans Ministro : Dr. Víctor Ríos Ojeda Ministro Abg: Julio C. Pavón Martinez Secretario 5

constitucionales alegadas por su parte, motivo por el que la acción intentada debe ser rechazada. - 7- La jurisprudencia constante de esta Sala Constitucional ha sostenido que la acción de inconstitucionalidad no procede cuando la norma impugnada no resulta aplicable al caso concreta del accionante, ni produce lesión efectiva a sus derechos constitucionales. Por las consideraciones que anteceden, corresponde NO HACER LUGAR a la presente Acción de Inconstitucionalidad. Es mi voto. Con lo que se dio por terminado el acto, firmando SS.EE., todo por ante mí, de que certifico, quedando acordada la sentencia que inmediatamente sigue: Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Gustavo E. Santander Dans Ministro • Dr. Víctor Ríos Ojeda Ministro Abg. Julio C. Pavón Martinez Secretario SENTENCIA NÚMERO: 295 Asunción, 20 de Julio de 2.026.- Y VISTOS: Los méritos del Acuerdo que anteceden, la Excelentísima, CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Sala Constitucional RESUELVE: RECHAZAR la Acción de Inconstitucionalidad promovida por el Abg. Luis Fernando Nicolás Flor Luna, en nombre y representación del Sr. Juan Domingo Gómez Villalba, de conformidad a lo establecido en el exordio de la presente Resolución. ANOTAR, registrar y notificar Gesar M. Diesebdunghanns Ministro CSJ. Sato-ErSantander Dans tro Ante mí: Dr. Victor Ríos Ojeda Ministro Abg. Julio C. Pavón Martinez SECRETARIA Secretario VUDICIAL ! こん JUST 6