Jurisprudencia CSJ

0z CORTE SUPREMA DE USTICIA 02 ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA POR VIRINA VILLANUEVA DE PENA - INTENDENTA DE LA CIUDAD DE SAN ALFREDO C/ LA LEY N° 6689/21.- EXPTE N° 2956, AÑO 2021. ESTADISTICA CIVIL -MACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO: doscentos setenta yuno Roque López Franco reenie En ta Ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los veintinueve días 'del mes de Junio del año dos mil ventisei ( , estando en la Sala de Acuerdos DANS Ante mí, el Secretario autorizante, se trajo al Acuerdo el expediente caratulado: ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA POR VIRINA VILLANUEVA DE PEÑA - INTENDENTA DE LA CIUDAD DE SAN ALFREDO C/ LA LEY N° 6689/21, a fin de resolver la Acción de Inconstitucionalidad promovida por la señora Virina Villanueva de Peña, intendenta de la Ciudad de San Alfredo, bajo patrocinio de Abogado. Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, resolvió plantear y votar la siguiente: • CUESTION: ¿Es procedente la Acción de Inconstitucionalidad deducida? Practicado el sorteo de ley para determinar el orden de votación, dio el siguiente resultado: DIESEL JUNGHANNS, RIOS OJEDA, y SANTANDER DANS. A la cuestión planteada el Ministro CÉSAR DIESEL JUNGHANNS, dijo: Se presenta ante esta Corte la señora Virina Villanueva de Peña, intendenta de la ciudad de San Alfredo, bajo patrocinio de abogado, e impugna por vía de la inconstitucionalidad la Lev N° 6689/21 que "crea el Municipio de Itacuá, en el 1 Departamento de Concepción, y a este etecto, desafectase su territorio de los Distritos de San Alfredo". La accionante sostiene que la mencionada vulnera diversos derechos principios y garantías previstos en los Arts. 46, 47, 127, 128, 131, 137, 138, 202 inc. 1) de la Constitución ...infringe constitucionales, y se encuentra en total contraposición con el proceso que vive nuestro país y es producto de decisiones anárquicas o irracionalmente extremas que sabotean razonables criterios y dan la impresión que antes que visualizar el bien común, trasuntan falta de idoneidad, cuando toda legislación democrática debe representar una idea o un sentimiento general y todo cambio que tienda a quebrantar esa idea o la Constitución Nacional debe ser rechazado I....] Excelencias, en las condiciones referidas más arriba es obvio que los legisladores al promulgar la ley se sobrepasaron en mucho en sus atribuciones y soslayaron la Constitución Nacional; no se aplicaron los procedimientos que manda la ley [...] La Ley N° 6689/21 ha sido sancionada y promulgada violando el principio de la obligación de cumplimiento de la ley, de la primacía del interés general sobre el particular, del orden de prelación de las leyes, del principio de las garantías constitucionales, de la supremacía de la Constitución Nacional, con lo cual se soslaya la validez del orden jurídico, lo cual hace que tenga que hacerse lugar a esta acción de inconstitucionalidad....". - En primer término considero que la actuación por parte del Poder Legislativo en esta materia, corresponde a/lo que en doctrina constitucional se denomina "Cuestiones Políticas", no debiendo confundirse esta con aspectos de la política partidaria, sino en lo que es la esencia de aquella, vale decir, la administración de la cosa pública. Vanossi en su obra Gustavo E. Santande Cesar M. Diesel Junghan.! Dr. Víctor Ríos Ojeda Ministro 1 tio C. Pavón Martine? Secre

"Teoría Constitucional, pág. 413 refiriéndose a la necesidad de delimitación de los aspectos necesarios para verificar la existencia de "cuestiones políticas", trae a colación los lineamientos en los cuales se basa la Doctrina de las Political Questions y que surgieran a consecuencia del dictamiento de la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de Estados Unidos en el caso "Baker vs. Carr" señalando que: "La necesidad de un nuevo y apropiado standard, que marcara con claridad los verdaderos límites de la potestad de los tribunales federales, determinó al justice Brennan a establecerlo en la siguiente forma: "En la faz de cualquier caso reputado de implicar una "cuestión política" se ha de divisar en forma prominente la atribución de la cuestión a uno de los poderes políticos, dispuesta literalmente por la Constitución; o la falta de pautas judicialmente descubribles o manejables para resolverla; o la imposibilidad de decidirla sin la previa adopción de una determinada política cuya índole escapase claramente a la discreción judicial; o la imposibilidad del tribunal de acometer una decisión independiente sin manifestar falta del debido respeto hacia los otros poderes del gobierno; o una inusitada necesidad de indiscutida adhesión a una decisión de carácter político ya adoptada; o la probabilidad de dificultades debidas a pronunciamientos diferentes de los diversos poderes acerca de una misma cuestión. A menos que una de estas formulaciones se halle presente de forma inexplicable en el caso a resolverse, éste no debe desecharse como no- justiciable bajo el pretexto de que en él aparece una "cuestión política". Con los parámetros doctrinarios precedentes, vemos que el caso presentado a consideración de esta Sala se enmarca perfectamente en lo que debe entenderse como Cuestión Política y por ende, ajena al entendimiento jurisdiccional, ya que la propia Constitución de la Republica en su artículo 202 " De los deberes y atribuciones" ", expresa: "Son deberes y atribuciones del Congreso: al referirse al Poder Legislativo expresa ....3) Establecer la división política del territorio de la Republica, así como la organización regional, departamental y municipal", esto es, una atribución privativa de uno de los órganos del Estado otorgada al mismo expresa y literalmente por la Ley Fundamental, por tanto, la ejecución de una prerrogativa constitucional, no puede ser objeto de control constitucional. -... En base a tales circunstancias, esto es, el sometimiento ante la Sala de una cuestión política, resulta aplicable la doctrina del Judicial Self-restraint, lo que conlleva a la abstracció n del poder jurisdiccional de la resolución del caso por escapar a su competencia. La teoría aplicable se basa fundamentalmente en el respeto a la separación de los poderes del Estado, el cual exige que, en caso de suscitarse una cuestión política como la presente, la misma no puede ser juzgada por la Corte Suprema al tratarse de una cuestión no justiciable. Sobre esto último, cabe recordar que la Doctrina de las Cuestiones No Justiciables ya ha sido adoptada por la Corte Suprema de Justicia, en otras oportunidades, pudiendo citarse como antecedentes el Acuerdo y Sentencia N° 500 del 29 de agosto de 2001, el Acuerdo y Sentencia N° 1002 del 12 de diciembre de 2001, el Acuerdo y Sentencia N° 84 del 31 de julio de 1995, el Acuerdo y Sentencia N° 1805 del 12 de noviembre del 2012 , el Acuerdo y Sentencia N° 374 del 27 de mayo del 2009 y el Acuerdo y Sentencia N° 1108 del 20 de diciembre de 2019. - Para exponer más acertadamente la consistencia y procedencia de este razonamiento, conviene traer a colación mutatis mutandi lo señalado por Palacio, en "El Recurso Extraordinario Federal - Teoría y Técnica", 4° Ed., Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2010, p. 105 cuando expresa: "Desde el punto de vista de la materia de la resolución impugnada, configura en primer término requisito de admisibilidad del Recurso Extraordinario Federal (REF) el de que dicha resolución verse sobre lo que generalmente se denomina una "cuestión justiciable" (o judiciable). En razón de que, en términos generales, debe entenderse por "cuestión justiciable" a toda aquella que en el orden normal de las instituciones incumbe decidir a los jueces, a través del ejercicio de su específica función judicial, y teniendo además en cuenta el dato real consistente en que (...) la jurisprudencia de la Corte Suprema se ha 2

20 03 CORTE SUPREMA ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA POR VIRINA VILLANUEVA DE PENA - INTENDENTA DE LA CIUDAD DE SAN ALFREDO C/ LA LEY N° 6689/21.- EXPTE N° 2956, AÑO 2021. - ruinalido peleradamente en el sentido de desechar una aplicación estrictamento litoral del artículo 416 de la CN, se comprende fácilmente que, fuera de aquél ámbito, existe en el ar derecho judicial argentino un considerable número de asuntos que, no obstante el hecho de encontrarse regidos por normas constitucionales, escapa a las potestades decisorias de los magistrados judiciales y, consecuentemente, al control constitucional que éstos ejercen". En atención a ello y como se ha dicho en párrafos precedentes, tenemos en la cuestión sometida a conocimiento de esta Sala, el ejercicio efectivo de una de las atribuciones legislativas no pudiendo ser juzgado aquél cuando ello no implica una afrenta directa a los mandatos constitucionales, sin que ello signifique una extensión indebida del campo de acción do la Corte Suprema de Justicia, con la consecuente y no deseada judicialización de todas las cuestiones del gobierno nacional. Por tanto, soy del criterio de que en el caso en cuestión la Sala Constitucional no tiene competencia para juzgar un acto de gobierno, constitucional y legalmente amparado por lo que debe retraer su pronunciamiento. - En atención a lo precedentemente expuesto, considero que la presente acción no puede ser resuelta por esta Sala, procediendo su rechazo en consecuencia. ES MI VOTO. - A su turno el Ministro DOCTOR VÍCTOR RÍOS OJEDA, dijo: 1. A fin de evitar repeticiones innecesarias respecto a las actuaciones procesales correspondientes a esta acción de inconstitucionalidad, me remito a lo ya expuesto detalladamente por el Ministro preopinante. 2. La accionante en su calidad de intendenta de la Municipalidad de San Alfredo - Barrio Santa Lucia, se queja de la delimitación territorial dispuesta en la Ley N.° 6689/24 que impugna, la cual crea el Municipio de Itacuá, en el Departamento de Concepción, y a tal afecto, desafecta su territorio de los Distritos de San Alfredo. . 3. Manifiesta que la ley que ataca infringe la Constitución y dice que: "(...) el Poder Legislativo por una decisión meramente antojadiza y sin tener en cuenta las normas vigentes rechaza el veto del Ejecutivo, quedando de esta manera sancionada y promulgada la ley objeto de esta acción (...).- 4. La tesis argumentativa de la accionante no puede ser considerada para invalidar una ley que ha pasado por un trámite legislativo regular para su sanción y promulgación. Mientras la accionante no demuestre una transgresión del procedimiento legislativo, los agravios expuestos no pueden transcender de manera fundamental al contenido de la ley cuestionada provocando su invalidez.- 5. De las constancias de autos se desprende que la ley impugnada se ha promulgado de acuerdo al procedimiento legislativo previsto en la Constitución. Contó con la participación de fuerzas políticas con representación legislativa en las condiciones requeridas por la Constitución para \a formación y sanción de una ley. La ley atacada en su formación ha sido debatida públicamente, en cumplimiento de las reglas de deliberación, quórum y votación en al seno de las Camaras del Congreso Nacional. Si bien fue vetada por el Poder Eiecutivo como lo resalta la accionante, ello no le imprime invalidez alguna, pues el veto legislativo del Poder Ejecutivo no es un instrumento único en el procedimiento de sanción de leyes. Gustavo E. Santander Dans Ministro Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CEJ. Dr. Victor Ríos Ojeda Ministro 3 AbS, Vulio C. Pavón Martinez

6. El veto legislativo del Presidente, como figura unilateral - representante de un electorado de ámbito nacional- es considerado un instrumento "reactivo" implementado en la Constitución con la finalidad de revisar —aprobar u objetar— las propuestas legislativas impulsadas por otros actores políticos (legisladores). De esta manera, el poder de veto presidencial no puede ser visualizado como un poder absoluto como lo hace entender la accionante, muy por el contrario, nuestra Constitución permite que el poder legislativo lo invalide si cuenta con "mayoría absoluta" de los legisladores en las dos Cámaras (Art. 209 C.N.), previa discusión parlamentaria, en virtud de los límites requeridos por los principios de la separación de poderes los controles contrapesos "suficientes" consagrados en la Constitución.- 7. Dicho esto, y visto un trámite legislativo sin irregularidades procedimentales, no podríamos desacreditar la calidad democrática de la decisión legislativa final cuestionada en estos autos.- 8. En estas condiciones no me queda más que rechazar la presente Acción de Inconstitucionalidad promovida. Es mi voto. A su turno, el Ministro DOCTOR GUSTAVO SANTANDER DANS, dijo: La presente acción es promovida por Virina Villanueva de Peña, en su carácter de Intendenta de la ciudad San Alfredo, y bajo patrocinio del Abg. Oscar Tuma, con Mat CSJ N° 8592, contra la Ley N° 6689/2021 "Que crea el Municipio de Itacua en el l Departamento de Concepción y una Municipalidad con asiento en el pueblo de Itacua, y modifica los límites del Distrito de San Alfredo". _ La accionante señala en su escrito que la ley impugnada vulnera los artículos 46, 47, 127, 128, 137, 137, 138, 202 inc. 1 y concordantes de la Constitución Nacional. Si bien es cierto, en la presentación inicial no se argumenta en forma detallada respecto de cada uno de las disposiciones que habrían sido quebrantadas, los fundamentos se dirigen a revisar si se produjo la violación de los mencionados artículos de la Constitución pues la creación del nuevo Municipio de Itacua fue realizada sin cumplir con los requisitos previstos en el art. 2 de la Ley N° 3966/2010 "Orgánica Municipal" y su modificatoria la Ley N° 4715/2012. En ese sentido, dada la trascendencia del problema constitucional planteado, considero prudente realizar el examen de constitucionalidad. La ley impugnada crea un nuevo municipio mediante la desafectación de otro, es decir, da origen al Municipio de Itacua como un desprendimiento del Municipio de San Alfredo, Departamento de Concepción. Asimismo, se establecen sus límites y su superficie, se modifican los límites y superficie del Municipio de San Alfredo creado por Ley N° 4927/2013. El agravio constitucional de la parte accionante radica en el incumplimiento de la Ley Orgánica Municipal - modificada y ampliada por Ley N° 4715/12 - que detalla taxativamente los requisitos para la creación, fusión, delimitación y modificación territorial de los municipios. Sobre este punto en particular me detendré en la exposición el análisis constitucional. El Congreso es la institución conformada por la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores con atribuciones específicas que se encuentra previstas en el art. 202 de la Constitución. Entre éstas, establecer la división política del territorio de la República, así como la organización regional, departamental y municipal (inc. 3); además, la de velar por la vigencia de la Constitución y las leyes (inc. 1), entre otras. Sin duda alguna, la ley ahora impugnada fue 4

20/21 但 公 CORTE SUPREMA 1U20 DE ESTICIA ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA POR VIRINA VILLANUEVA DE PENA - INTENDENTA DE LA CIUDAD DE SAN ALFREDO C/ LA LEY N° 6689/21.- EXPTE N° 2956, AÑO 2021. -. ١١ / Roque Lo dictada/en/el marco de la competencia del Poder Legislativo, y en ese sentido, el examen de A•constitucionalidad propone observar si este poder del Estado cumplió con las leyes y la Fanstitución, si consideró la primacía del interés general sobre el particular y si permitió la » vigencia del Estado de Derecho. Durante el proceso de formación y sanción de la Ley N° 6689/21 los legisladores proyectistas' ' presentaron su exposición de motivos basados en la siguiente descripción: 1) los pobladores tienen el sentimiento de distritación para poder dar solución a los problemas que enfrenta la comunidad ribereña, 2) el gobierno central nunca se ha ocupado de solucionar en 100 años los problemas, pese a que aportaron para los bienes y servicios para el país como la cal agrícola, 3) el objetivo es la construcción de mejores caminos, 4) los ganaderos cierran los caminos a su antojo, 5) para una población de 10 mil personas hay solo un puesto policía con 12 policías y 1 patrullera, 6) no se cuenta con instalaciones de COPACO, siendo las operadoras privadas las que facilitan la comunicación, 7) no se cuenta con oficinas públicas importantes para la comunidad, 8) no hay un hospital de cabecera, solamente una unidad de Salud Familiar, 9) durante más de 50 años las instituciones educativas se manejaron con apoyo privado y de la autogestión. De esta manera, expresan la necesidad de la creación de un municipio para atender a todas las necesidades dada la ausencia del Estado en dicho comunidad.2.. La exposición de motivos es un requisito primordial de cualquier proyecto de ley para su presentación ante la Cámara de origen, y debe contener la justificación razonada acerca de la necesidad de introducir una nueva norma dentro del ordenamiento jurídico. La exposición debe contener el problema que amerita una solución legislativa, el objetivo de la propuesta normativa, su ámbito de aplicación, el señalamiento sobre quiénes va dirigida la ley y la justificación propiamente dicha. - El trámite legislativo siguió su curso para poder llegar a su aprobación y sanción, sin embargo, se observa que, dentro de este proceso, se omitió el cumplimiento de la Ley N° 4715/12 que modifica la Ley N° 3966 "Orgánica Municipal" en el art. 2 el cual establece los requisitos para la creación de un nuevo municipio, entre los que se destacan: a) una población mínima de 10 mil habitantes residentes en el perímetro establecido para el futuro municipio, b) el informe pericial del plano de referencia, c) una capacidad financiera, económica, suficiente para sufragar los gastos de funcionamiento de su gobierno y administración, d) que estén funcionando regularmente en el lugar juntas comunales de vecinos reconocidas por las autoridades locales, e) el futuro municipio deben contar con la infraestructura urbana adecuada tales como: cales, caminos, escuelas, colegios, centros de salud, comisaria policial, oticina del registro civil, agua y electricidad; f) un informe pericial de cómo quedará el municipio madre. n el sistema de información legislativa (Silpy, base de datos en acceso abierto) se puede vesificâr el camino recorrido por el proyecto de ley que finalmente desemboco en la Aba juliopromulgación de la ley impugnada. A diferencia de otros países como Bolivia, Colombia, Ecuador y 'Venezuela, en la jurisdicción constitucional paraguaya no está prevista la "acciór - Luis Urbieta, Andrés Rojas Ters Saptande DADordan 2 https://silpy.congreso.gov.py/Web7exbediente/121909 Cesar M. Diesel Junghanns iinisiro CSJ. Dr. Victor Ríos Ojeda Ministro 5

de inconstitucionalidad preventiva" que consiste en un control que se realiza antes de que el precepto legal examinado entre en vigencia, en donde el Tribunal o la Corte Constitucional controla en forma facultativa y preventiva los proyectos de ley a fin de evitar que el ordenamiento jurídico incorpore una normativa contraria a la Constitución. Se trata de un control ex ante, mientras que el control constitucional diseñado en nuestra ley fundamental se realiza ex post. No obstante, nada impide que esta Sala proceda al control del proceso formal de la sanción de la ley impugnada y sobre todo si se tomaron en consideración todos los indicadores para poner en vigencia una normativa que no contravenga a la Constitución ni que esté en contradicción con otras leyes de igual jerarquía. - Tal como se adelantó, se incumplieron los requisitos establecidos en la Ley N° 4715/12 que modifica la Ley N° 3966 "Orgánica Municipal" en el art. 2 para la creación del municipio de Itacua. La situación puede corroborarse mediante los documentos obrantes en el sistema de información legislativa, Silpy, en donde, según el informe de la Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos (DGEE), hoy día convertido en Instituto Nacional de Estadísticas, por Nota D.G. N° 1328 del 17 de diciembre de 2020, la población total de la zona ribereña seleccionada asciende a 1.970 personas, siendo uno de los requisitos que cuente - mínimamente - con una población de 10 mil habitantes. Sumado a ello, se observan dos informes bastante extensos elaborados por la misma persona, el Ing. Wilfrido Cardus; un informe sustenta el apoyo de la Junta Departamental de Concepción, y otro donde se exponen argumentos a favor de la distritación, acompañados de algunos datos relacionados a las juntas vecinales, la afectación de los recursos financieros y el plano geoferenciado de la zona afectada; sin embargo, no queda clara la idoneidad del profesional mencionado para las múltiples áreas o disciplinas que son argumentadas en sus informes, lo cual refuerza la cuestión respecto del incumplimiento de los requisitos previstos en la ley de referencia.—_ Otro elemento que llama la atención, cuanto menos, es el veto u objeción total por parte del Poder Ejecutivo, del 13 de enero de 2021, documento en el que se señala que no se cuenta con ningún estudio realizado con respecto de la afectación que pueda ocasionar la creación del nuevo municipio para el normal desarrollo de los municipios vecinos. Asimismo, menciona que la petición firmada por vecinos resalta la similitud de firmas en la planilla. Tampoco obra constancia alguna de que el municipio a ser creado cuente con la infraestructura necesaria para una ciudad (caminos, escuelas, colegios, comisaría policial, oficina del registro civil, entes prestadores de los servicios de agua y electricidad). Resalta, por su parte, que la población estimativa no alcanza siquiera el mínimo que se necesita para la distritación. Ley N° 6689/2021 fue realizada sin cumplir mínimamente con los requisitos previstos en la Ley 4715/2012 que modifica la Ley Orgánica Municipal. El surgimiento de una nueva ley no puede desconocer que se encuentra dentro de un ordenamiento jurídico ordenado y sistémico delineado por la Constitución Nacional. Es así como, la obligación constitucional del poder encargado de dictar leyes es la de cumplir con la ley fundamental y las demas leyes que integran el sistema. Al no hacerlo, estamos ante un caso de violación del art. 202 incisos 1 y 2 de la Constitución. En consecuencia, voto por HACER LUGAR a la acción promovida por Virina Villanueva de Peña, en su carácter de Intendenta de la ciudad de San Alfredo, y bajo patrocinio del Abg. Oscar Tuma, con Mat. CSJ N° 8592, contra la Ley N° 6689/2021 "Que crea el Municipio de Itacua en el I Departamento de Concepción y una Municipalidad con asiento en el pueblo de Itacua, y modifica los límites del Distrito de San Alfredo". 6

ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD CORTE PROMOVIDA POR VIRINA VILLANUEVA DE SUPREMA PENA - INTENDENTA DE LA CIUDAD DE DE USTICIA FESTADE 1-07-2026 SAN ALFREDO C/ LA LEY N° 6689/21.- EXPTE N° 2956, AÑO 2021. - her etico, sup acordada la sentencia que inmediatamente sigue. por terminado el acto, firmando SS.EE., todo por ante mí, de que Ante mít avo t. Santander Dans Ministro Cesar M. DI asel Junghanns Dr. Víctor Ríos Ojeda Ministro AbS- bulio C. • Farón Martine? SENTENCIA NÚMERO: "271 Asunción, 29 de Junio de 2.026 .- Y VISTOS: Los méritos del Acuerdo que anteceden, la Excelentísima, CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Sala Constitucional RESUELVE: RECHAZAR la Acción de Inconstitucionalidad promovida por el señor Virina Villanueva de Peña, en su carácter de Intendenta de la ciudad de San Alfredo, bajo patrocinio del Abogado, de conformidad a lo establecido en el exordio de la presente Resolución. - ANOTAR, registrar y notificar. - Ante mi uustavo E.Santander Dans Ministro Cesar MI. Diesel Junghanne Ministro CSJ. Dr. Victor Rios Ojeda Ministro AbS. Julio C. Parón artínez Secretario CORTE SUPRE SECRETARIA JUDICIA 7