Jurisprudencia CSJ

EXPEDIENTE: PEDRO BENÍTEZ ALDANA Y OTROS C/ RES. N° 49/2024 DICT. POR LA CAJA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL PERSONAL MUNICIPAL.- ACUERDO Y SENTENCIA En la Ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay, estando reunidos en la Sala de Acuerdos los Excmos. Señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, los Dres. MARÍA CAROLINA LLANES OCAMPOS, MANUEL DEJESÚS RAMÍREZ CANDIA Y LUIS MARÍA BENÍTEZ RIERA, se trajo el expediente caratulado: "PEDRO BENÍTEZ ALDANA Y OTROS C/ RES. N° 49/2024 DICT. POR LA CAJA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL PERSONAL MUNICIPAL', a fin de resolver los recursos de nulidad y apelación interpuestos contra el Acuerdo y Sentencia N° 282 de fecha 4 de setiembre de 2025, dictado por el Tribunal de Cuentas, Primera Sala.- Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, resolvió plantear y votar las siguientes: CUESTIONES: ¿Es nula la Sentencia apelada? En caso contrario, ¿Se halla ella ajustada a derecho? Practicando el sorteo de ley para determinar el orden de votación dio el siguiente resultado: LUIS MARÍA BENÍTEZ RIERA, MANUEL DEJESÚS RAMÍREZ CANDIA y MARÍA CAROLINA LLANES OCAMPOS.- A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. BENÍTEZ RIERA dijo: Por Acuerdo y Sentencia N° 282 de fecha 4 de setiembre de 2025, el Tribunal de Cuentas, Primera Sala, resolvió: "1.- HACER LUGAR a la presente demanda contencioso-administrativa promovida por Pedro Benítez Aldana y otros contra la Resolución N° 49/2024 de fecha 30 de enero de 2024, dictada por el Consejo de Administración de la Caja de Jubilaciones y Pensiones del Personal Municipal. 2.- DECLARA R LA NULIDAD de la Resolución N° 49/2024 por resultar contraria a derecho y violatoria de los principi os de legalidad, jerarquía normativa y debido proceso administrativo. 3.- ORDENAR que los importes percibidos en concepto de bonificaciones por el Presidente y los Miembros del Consejo de Administración de la CJPPM durante el ejercicio fiscal 2024, en virtud de la resolución anulada, sea n restituidos al patrimonio de dicha institución, conforme a las vías legales correspondientes. 4.- IMPONER las costas a la parte perdidosa, conforme al artículo 192 del Código Procesal Civil. 5.- NOTIFICAR... 6.- REGISTRAR...".- Que, el Abogado Héctor González Acosta, en representación de la Caja de Jubilaciones y Pensiones del Personal Municipal, fundó el recurso de nulidad interpuesto, argumentando que el fallo recurrido viola el principio de legalidad presupuestaria al desconocer que el Ministerio de Economía y Finanzas, ente rector en materia presupuestaria, ya se había expedido sobre el punto y que el Tribunal de Cuentas, al ordenar la nulidad de la resolución administrativa, incurrió en exceso de jurisdicción, sustituyendo indebidamente la competencia técnica del mencionado Ministerio y contraviniendo las previsiones de la Ley N° 1535/99. Agregó que el Para conocer la validez del documento. verifique aqui.

Tribunal de Cuentas, además de declarar la nulidad del acto administrativo, ordenó la devolución de sumas percibidas, excediendo tal pronunciamiento la competencia material del fuero contencioso administrativo, que se limita al control de legalidad de los actos administrativos, según la Ley N° 1462/35. Manifestó que el Tribunal de Cuentas termina aplicando normas no aplicables a entes públicos y autárquicos, que regulan exclusivamente los efectos de la nulidad de actos jurídicos de derecho privado. Siguió diciendo que el uso de la Ley N° 5344/15 por parte del Tribunal de Cuentas constituye un error jurídico gravísimo, ya que es completamente ajena a la materia y que inclusive, a la fecha, se encuentra derogada.- Que, la nulidad de una sentencia o resolución debe interpretarse de manera restrictiva, procede cuando se observan errores en la propia sentencia por violar formas o solemnidades establecidas por la ley. Es decir, cuando la sentencia adolece de vicios o defectos de forma o construcción que la descalifican como acto jurisdiccional, pues la nulidad es la sanción por la cual la ley priva a un acto jurídico de sus efectos normales cuando en su ejecución no se han guardado las formas prescriptas para ello.- QUE, en numerosos casos esta Magistratura ha sostenido el criterio de que no existe la nulidad por la nulidad misma y que el perjuicio sufrido debe estar debidamente probado. Y en este sentido, hago mías las palabras de Luis. A. Rodríguez, que en su libro Nulidades Procesales sostiene: "existe una regla fundamental, que es la que establece que no hay nulidad sin perjuicio. La nulidad no puede ser declarada por la nulidad misma, porque si no llevaría a una repetición de actos sin finalidad alguna. El perjuicio en el proceso es asimilable al daño de las cuestiones patrimoniales. De la misma forma que en materia civil sin daño no hay reparación, sin perjuicio no hay anulación. El perjuicio es el daño procesal que ha ocasionado el acto viciado". - QUE, analizando cuidadosamente el Acuerdo y Sentencia N° 282 del 4/09/2025, se verifica que, efectivamente, el mismo se aparta de las previsiones establecidas en la legislación vigente que rigen la materia para el dictamiento válido de una resolución.- Al respecto, el artículo 15 del CPC establece: "Son deberes de los jueces, sin perjuicio de lo establecido en el Código de Organización Judicial: a) dictar las sentencias y demás resoluciones den tro de los plazos fijados por la ley, decidiendo las causas según el orden en que se hayan puesto en est ado; b) fundar las resoluciones definitivas e interlocutorias, en la Constitución y en las leyes, conform e a la jerarquía de las normas vigentes y al principio de congruencia bajo pena de nulidad; c) resolver sie mpre según la ley, sin que le sea permitido juzgar de valor intrínseco o la equidad de ella; d) pronuncia rse necesaria y únicamente sobre lo que sea objeto de petición, salvo disposiciones especiales; e) asist ir a las audiencias de prueba y realizar personalmente las diligencias que este Código u otras leyes pone n a su cargo, con excepción de aquellas en que la delegación estuviere autorizada; f) dirigir el procedimiento, debiendo, dentro de los límites expresamente establecidos por este Código: 1. Concentrar, en lo posible, en un mismo acto o audiencia, todas las diligencias que sean menester realizar; 2. Vigilar que en la tramitación de la causa se obtenga la mayor economía procesal; y 3. Mantener la igualdad de las partes en el proceso; y g) procurar, en cuanto sea compatible con el ejercicio de sus atribuciones, especialmente en los juicios referentes a las relaciones de familia, que los Para conocer la validez del documento. verifique aqui.

litigantes pongan término a sus diferencias mediante avenimiento amigable. A este efecto podrán convocarlos a su presencia en cualquier estado del juicio. La infracción de los deberes enunciados e n los incisos b), c), d) y e) de este artículo, causará la nulidad de las resoluciones y actuaciones".- Bien, de la lectura del Acuerdo y Sentencia N° 282 del 4/09/2025, se verifica que el mismo fue fundado en una ley inaplicable al caso en análisis, en el sentido de que las previsiones de dicha ley no guardan en absoluto relación con la cuestión demandada y debatida. Siendo así, estamos en presencia de un error de razonamiento por parte del A quo (error in iudicando) y de una falta al deber establecido en el inciso b) del artículo 15 del CPC, arriba transcripto, lo cual trae aparejada indefectiblemente la nulidad de la resolución, según lo señalado por el in fine del mencionado artículo. En relación al error in iudicando el jurisconsulto Hernando Devis Echandía sostiene "...es el desacierto del juez en la decisión de fondo del litigio, originado en una equivocada apreciación de los hechos o en la indebida aplicación o interpretación de las normas jurídicas" (Teoría General del Proceso. Bogotá, Editorial Universidad, varias ediciones). Así, sostengo que la sentencia debe basarse no solo en normas vigentes sino especialmente pertinentes, pues el error en la selección o interpretación de la norma jurídica aplicable, si trasciende a la decisión, obviamente vicia la resolución de nulidad.- Que, en base a lo precedentemente expuesto y estando en presencia de la violación de preceptos legales, que disponen claramente sobre los deberes de los jueces, castigando con la nulidad de las resoluciones o actuaciones en cuanto se contravenga alguno de ellos, corresponde declarar la nulidad del Acuerdo y Sentencia N° 282 de fecha 4 de setiembre de 2025, dictado por el Tribunal de Cuentas, Primera Sala.- Que, virtud a lo que dispone el artículo 406 del Código Procesal Civil: "RESOLUCIÓN SOBRE EL FONDO. El tribunal que declare la nulidad de una resolución, resolverá también sobre el fondo, aun cuando no se hubiere deducido apelación" pasamos a resolver la cuestión de fondo.- Que, los Abogados Juan Ramón Villalba y Pedro Benítez Aldana, se presentaron en nombre y representación de los señores María Martha Duarte de Pereira, Julio César Villalba Urdapilleta, Raúl Guillermo Tuma Pedro, Hilarion Pedrozo Montiel, José Antonio Benítez, Carlos Miguel Cabrera Centurión, Manuel Alberto Pujol González, Mirian Giménez de Estigarribia, Gustavo Julián Barrios Giménez, Pedro Arnaldo Sánchez Génez, Julián Laupichler Aranda, José Domingo Melgarejo Cardozo, Dora Noemí Concepción Benítez González, Eugenia Acosta, Carlos Cardozo, Reinaldo Medina Méndez, Rafael Gauto González, Celso Antonio Caballero Silvero, Norma Graciela Benítez de Gayoso, Victoriano Morínigo Jiménez, Oscar Eufrasio Cantero García, Miguel Ignacio Morínigo León, Delio Ascanio Alderete Rejala, Gabriel Chávez Quiñonez, Marcial Molina Fretes, Julio Ávalos, César Horacio González Rojas, Manuel Jesús Mansito Coscia, Ernesto Enciso Villamayor, Casimiro Giménez Ayala, Patrocinio Pedrozo Montiel, Cristin Leandro Miranda, Alberto González, Rosa María Merzario, Lorenza Cabrera González, Lucio Rivas, Olga Beatriz Cáceres de De los Ríos, Cirilo Nelson González Lezcano, pensionados y jubilados de la Caja Municipal; a solicitar revocatoria o nulidad de la Resolución Para conocer la validez del documento, verifique aquí.

NO 49, Acta N° 06 de fecha 30/01/2024, dictada por el Consejo de Administración de la Caja de Jubilaciones y Pensiones del Personal Municipal y la devolución de las remuneraciones percibidas por los miembros de dicho Consejo.- Bien, antes de entrar a estudiar en fondo de la cuestión, debemos necesariamente avocarnos al estudio de admisibilidad de la demanda. Como primer paso, revisemos la resolución demandada, Resolución N° 49 Acta N° 06, por la cual el Consejo de Administración de la Caja de Jubilaciones y Pensiones del Personal Municipal APRUEBA EL REGLAMENTO DE BONIFICACIÓN Y GRATIFICACIONES DE LA CAJA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL PERSONAL MUNICIPAL conforme al Anexo A Guía de Normas y Procesos del PGN 2024 del Decreto N° 1092/2024. De la lectura de la mencionada resolución hoy demandada, de su alcance y sus particularidades, nos encontramos en presencia de una resolución de carácter general, ya que se trata de un acto administrativo dictado por autoridad competente que establece normas, reglamentos o directrices obligatorias para un conjunto indeterminado de personas y que regula situaciones generales, procedimientos técnicos o normas internas de aplicación obligatoria.- Que, en cuanto a sus características, tenemos que las resoluciones de carácter general aplican a todos los sujetos alcanzados por la norma, no a un individuo específico; suelen reglamentar leyes o establecer guías de procedimiento y normalmente son de rango inferior a la ley pero son de cumplimiento obligatorio para las instituciones y/o personas a las que van dirigidas. Esta clase de resoluciones son esenciales para organizar la administración pública y los procedimientos técnicos en diversas áreas. Sintetizando el ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL es aquel que contiene disposiciones objetivas, generales, impersonales y abstractas, con efectos erga omnes (alocución latina que significa "respecto de todos"), que regula situaciones jurídicas de manera permanente sin referirse a sujetos específicamente determinados.- Que, en segundo paso, debemos analizar si en el caso que nos ocupa se ha dado cumplimiento a lo establecido en el artículo 3 de la Ley N° 1462/35, que establece expresamente: "La demanda contencioso administrativa podrá deducirse por un particular o por una autoridad administrativa, contra las resoluciones administrativas que reúnen los requisitos siguientes: a) Que acusen estado y no haya por consiguiente recurso administrativo contra ellas; b) Que la resolución de la administración proceda del uso de sus facultades regladas; c) Que no exista otro juicio pendiente sobre el mismo asunto; d) Que la resolución vulnere un derecho administrativo pre-establecido a favor del demandante". Según se desprende del escrito de demanda, la resolución atacada ante el fuero contencioso administrativo, Resolución N° 49 Acta N° 06, por la cual el Consejo de Administración de la Caja de Jubilaciones y Pensiones del Personal Municipal APRUEBA EL REGLAMENTO DE BONIFICACIÓN Y GRATIFICACIONES DE LA CAJA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL PERSONAL MUNICIPAL, no es susceptible de demanda en virtud al transcripto artículo de la ley de fondo, pues la citada es una resolución de carácter general, con todas las características que así la catalogan según lo fundamentado en párrafos precedentes. Para que un acto administrativo sea recurrible, debe enmarcarse necesariamente en las previsiones de la Ley N° 1462/35 y ser un acto administrativo de carácter individual, sin embargo el acto administrativo impugnado no reúne los requisitos para ser recurrido Para conocer la validez del documento, verifique aquí.

judicialmente, pues el mismo no se ha expedido en particular sobre alguno de los accionantes. Es así que, aunque se deduce la urgencia de la reivindicación de la parte actora y la importancia del asunto planteado como demanda, esta Sala Penal no puede apartarse del marco legal vigente aplicable y se encuentra compelida a revisar el cumplimiento de las condiciones establecidas por dicho marco legal para poder abrir el debate jurídico y resolver en consecuencia. Para tratar el tema planteado como demanda, la parte actora podría recurrir a las instancias pertinentes con el fin de obtener el resultado solicitado.- Entonces, al no haberse agotado la instancia administrativa y al tener los actos administrativos impugnados un carácter general, no se encontraban reunidos todos los presupuestos legales necesarios para la interposición de la presente demanda, por lo que, LAMENTABLEMENTE, la acción contencioso administrativa no puede prosperar. Similar criterio ya fue sostenido por esta Magistratura en casos análogos anteriores: Acuerdo y Sentencia N° 740 del 10/06/2016, Acuerdo y Sentencia N° 1381 del 10/10/2016, Acuerdo y Sentencia Nº 45 del 1/02/2019.- Que, en base a las consideraciones legales formuladas precedentemente y a las constancias de autos, corresponde NO HACER LUGAR a la demanda interpuesta por los Abogados Juan Ramón Villalba y Pedro Benítez Aldana, en nombre y representación de los señores María Martha Duarte de Pereira, Julio César Villalba Urdapilleta, Raúl Guillermo Tuma Pedro, Hilarion Pedrozo Montiel, José Antonio Benítez, Carlos Miguel Cabrera Centurión, Manuel Alberto Pujol González, Mirian Giménez de Estigarribia, Gustavo Julián Barrios Giménez, Pedro Arnaldo Sánchez Génez, Julián Laupichler Aranda, José Domingo Melgarejo Cardozo, Dora Noemí Concepción Benítez González, Eugenia Acosta, Carlos Cardozo, Reinaldo Medina Méndez, Rafael Gauto González, Celso Antonio Caballero Silvero, Norma Graciela Benítez de Gayoso, Victoriano Morínigo Jiménez, Oscar Eufrasio Cantero García, Miguel Ignacio Morínigo León, Delio Ascanio Alderete Rejala, Gabriel Chávez Quiñonez, Marcial Molina Fretes, Julio Ávalos, César Horacio González Rojas, Manuel Jesús Mansito Coscia, Ernesto Enciso Villamayor, Casimiro Giménez Ayala, Patrocinio Pedrozo Montiel, Cristin Leandro Miranda, Alberto González, Rosa María Merzario, Lorenza Cabrera González, Lucio Rivas, Olga Beatriz Cáceres de De los Ríos, Cirilo Nelson González Lezcano, por improcedente. En cuanto a las costas, las mismas deben ser impuestas en el orden causado, en vista de la necesidad de una interpretación jurisdiccional у a que los actores se creyeron con el legítimo derecho a reclamar (art. 193 CPC). ES MI VOTO.- A su turno, el Ministro Dr. MANUEL DEJESÚS RAMÍREZ CANDIA dijo: Me adhiero a la opinión del Ministro Preopinante, Dr. LUIS MARÍA BENÍTEZ RIERA, en DECLARAR LA NULIDAD de la sentencia recurrida, por compartir los mismos fundamentos. Igualmente. Me adhiero al voto del Ministro preopinante, Dr. LUIS MARÍA BENÍTEZ RIERA, en el sentido de No Hacer lugar a la presente demanda contenciosa administrativa, y agrego cuanto sigue: - De los antecedentes de autos se observa que, los accionantes recurren la Resolución Nro. 49, Acta Nro. 06-30/01/2024 dictada por el Consejo de Jubilaciones y Pensiones del Para conocer la validez del documento. verifique aquí.

Personal Municipal que resuelve Aprobar el Reglamento de bonificación y gratificaciones de la Caja de Jubilaciones y Pensiones del Personal Municipal conforme al Anexo "A" GUIAS DE NORMAS Y PROCESOS DEL PGN 2024 del Decreto Nro. 1092/2024 "Que reglamenta la Ley Nro. 7228/2024 que aprueba el Presupuesto General de la Nación 2024".- Entonces, en autos se impugna una resolución del Consejo de Jubilaciones y Pensiones de Caja Municipal que -dentro de su atribuciones- reglamenta el pago de bonificaciones y gratificaciones a los directivos y funcionarios de la Caja, por tanto, lo resuelto en la resolución no refiere a ningún derecho relacionado a los hoy accionantes, quienes alegan ser jubilados y pensionados de la Caja.- Siendo así, coincido con la opinión del Ministro preopinante, en que los accionantes no cumplieron con los requisitos establecidos en el art. 31 inc. d) de la Ley Nro. 1462/35 para que la instancia sea habilitada, pues la resolución impugnada no vulnera ningún derecho prestablecido a favor de los accionantes.- Por consiguiente, teniendo en cuenta lo expuesto, corresponde No Hacer Lugar a la presente demanda contencioso-administrativo interpuesta por los abogados representantes de los accionantes, por no cumplir con los presupuestos de admisibilidad establecidos en la norma (Ley Nro. 1462/35). En cuanto a las costas, considero que las mismas deben ser impuestas en el orden causado, en virtud a lo dispuesto en el art. 193 del C.P.C., considerando la condición de jubilado de los accionantes (100 Reglas de Brasilia). Es mi voto.- A su turno, la Ministra Dra. MARÍA CAROLINA LLANES OCAMPOS dijo: Me adhiero al voto del distinguido colega preopinante, Dr. Luis María Benítez Riera, por sus mismos fundamentos en el sentido de declarar la nulidad del Acuerdo y Sentencia N° 282 de fecha 4 de septiembre de 2025 dictado por el Tribunal de Cuentas-Primera Sala. Así mismo, en cuanto al fondo de la cuestión y en virtud de lo dispuesto por el artículo 406 del Código Procesal Civil, concuerdo con los fundamentos del colega preopinante, en el sentido de que corresponde RECHAZAR la presente demanda instaurada por la parte actora en contra de la Resolución N° 49 Acta N° 06/2024 de la Caja de Jubilaciones y Pensiones del Personal Municipal, por tratarse de un reglamento de alcance general, no encuadrándose por ello en las previsiones del artículo 3 de la Ley N° 1462/35 al no ser un acto administrativo de alcance particular. En cuanto a las costas, concuerdo en que las mismas sean impuestas en el orden causado en virtud de lo dispuesto por el artículo 193 del Código Procesal Civil. ES MI VOTO. A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. LUIS MARIA BENÍTEZ RIERA dijo: En atención al modo en que fue resuelto la cuestión anterior, resulta inoficioso el estudio de este recurso. Es mi voto.- A su turno, los Ministros Dres. MANUEL DEJESÚS RAMÍREZ CANDIA y MARÍA CAROLINA LLANES OCAMPOS manifestaron que se adhieren al voto que antecede, por sus mismos fundamentos.- 1 Artículo 3º. - La demanda contencioso administrativa podrá deducirse por un particular o por una a utoridad administrativa, contra las resoluciones administrativas que reúnen los requisitos siguientes: a) Que causen estado y no haya po r consiguiente recurso administrativo contra ellas; b) Que la resolución de la administración proceda del uso de sus facult ades regladas; c) Que no exista otro juicio pendiente sobre el mismo asunto; d) Que la resolución vulnere un derecho administrativo prest ablecido a favor del demandante... Para conocer la validez del documento. verifique aquí.

Con lo que se dio por terminado el acto firmando S.S.E.E., quedando acordada la sentencia que inmediatamente sigue: ACUERDO Y SENTENCIA VISTOS: los méritos del Acuerdo que antecede, la Excelentisima CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA PENAL RESUELVE: 1.- DECLARAR LA NULIDAD del Acuerdo y Sentencia N° 282 de fecha 4 de setiembre de 2025, dictado por el Tribunal de Cuentas, Primera Sala y, en consecuencia, 2.- NO HACER LUGAR a la demanda interpuesta por los Abogados Juan Ramón Villalba y Pedro Benítez Aldana, en nombre y representación de los señores María Martha Duarte de Pereira, Julio César Villalba Urdapilleta, Raúl Guillermo Tuma Pedro, Hilarion Pedrozo Montiel, José Antonio Benítez, Carlos Miguel Cabrera Centurión, Manuel Alberto Pujol González, Mirian Giménez de Estigarribia, Gustavo Julián Barrios Giménez, Pedro Arnaldo Sánchez Génez, Julián Laupichler Aranda, José Domingo Melgarejo Cardozo, Dora Noemí Concepción Benítez González, Eugenia Acosta, Carlos Cardozo, Reinaldo Medina Méndez, Rafael Gauto González, Celso Antonio Caballero Silvero, Norma Graciela Benítez de Gayoso, Victoriano Morínigo Jiménez, Oscar Eufrasio Cantero García, Miguel Ignacio Morínigo León, Delio Ascanio Alderete Rejala, Gabriel Chávez Quiñonez, Marcial Molina Fretes, Julio Ávalos, César Horacio González Rojas, Manuel Jesús Mansito Coscia, Ernesto Enciso Villamayor, Casimiro Giménez Ayala, Patrocinio Pedrozo Montiel, Cristin Leandro Miranda, Alberto González, Rosa María Merzario, Lorenza Cabrera González, Lucio Rivas, Olga Beatriz Cáceres de De los Ríos, Cirilo Nelson González Lezcano, por improcedente.- 3.- IMPONER las costas en el orden causado (art. 193 del C.P.C.).- 4. - ANOTAR, registrar y notificar..- Para conocer la validez del documento verifique aquí. SEA DEL PAN Firmado digitalmente or: LUIS MARIA BENITEZ RIERA (MINISTRO/A) GA DEL PRE Firmado digitalmente or: MANUEL DEJESUS RAMIREZ CANDIA (MINISTRO/A) SEA DEL PA Firmado digitalmente por: MARIA CAROLINA LLANES CAMPOS (MINISTRO/A Asunción, 2 de junio de 2026 con Nro. AyS: 50 D