Jurisprudencia CSJ

18| 19 20 CORTE SUPREMA DE USTICIA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: "PROMOVIDA POR ROGELIO ANGEL OVEJERO FERNÁNDEZ AE DE LA LEY 4252/2010 QUE MODIFICA LOS ARTS. 3, 9 Y 10 DE LA LEY 2345/03". N° 1585. AÑO 2023. ESTASHC AGUERDO Y SENTENCIA NÚMERO: Ciento setenta y siete 22-04- En la Ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los veintiun Rodias del mes de abrl del año dos mil ventiseis , estando en la Sala de Acuerdos de la Corte Suprema de Justicia, los Excmos. Señores Ministros de la Sala "Gonstitucional, Doctores CÉSAR DIESEL JUNGHANNS, VICTOR RÍOS OJEDA Y GUSTAVO SANTANDER DANS, Ante mí Secretario autorizante, se trajo al Acuerdo el expediente caratulado: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: "PROMOVIDA POR ROGELIO MIGUEL ANGEL OVEJERO FERNÁNDEZ C/ ART. 1° DE LA LEY 4252/2010 QUE MODIFICA LOS ARTS. 3, 9 Y 10 DE LA LEY 2345/03", a fin de resolver la Acción de Inconstitucionalidad promovida por el Señor Rogelio Miguel Ángel Ovejero Fernández, por derecho propio y bajo patrocinio de Abogado.- Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, resolvió plantear y votar la siguiente: CUESTIÓN: ¿Es procedente la Acción de Inconstitucionalidad deducida?- Practicado el sorteo de ley para determinar el orden de votación, dio el siguiente resultado: CÉSAR DIESEL JUNGHANNS, VÍCTOR RÍOS OJEDA y GUSTAVO SANTANDER DANS. - A la cuestión planteada, el Ministro Doctor CÉSAR DIESEL JUNGHANNS, dijo: La presente acción de inconstitucionalidad es incoada por el SR. ROGELIO MIGUEL ANGEL OVEJERO, contra el Artículo 1° de la Ley N° 4252/2010 "Que modifica los artículos 3º, 9° 10° de la Ley N° 2345/2003 "De Reforma y Sostenibilidad de la Caja Fiscal. Sistema de Jubilaciones y Pensiones del Sector Público" -, por reputar dicha disposición como violatoria de los Arts. 6, 14, 46, 47, 57, 88 y 102 de la Constitución Nacional. - En primer término, debe puntualizarse que, ante la pluralidad de disposiciones modificadas por la norma impugnada, los agravios del accionante se ciñen exclusivamente a la modificación normativa del art. 9 de la Ley N° 2345/2003; concretamente en lo atinente a la jubilación obligatoria por edad, según se desprende de los términos en que se planteó esta acción. -_. Hecha esta aclaración, como punto de partida del enjuiciamiento de constitucionalidad que nos ocupa, debe señalarse que nuestra Constitución, en su artículo 1 define a la República del Paraguay como: ". ...un Estado social de derecho, unitario, indivisible y descentralizado que adopta para su gobierno la democracia representativa, participativa y pluralista, fundada en el reconocimiento de la dignidad humana". En el mismo contexto, el artículo 3 dispone: "El gobierno es ejercido por los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial en un sistema de separación, equilibrio, coordinación y reciproco control. Ninauno de estos poderes puede atribuirse, ni otorgar a otro ni a persona alguna, individual o colectiva facultades extraordinarias o la suma del Poder Publico. La dictadura está fuera de ley". Todas estas características tienen importantes derivaciones en los institutos que crea la Sustavo E. Santander Dans ministro Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Dr. Victor Rios Ojeda Ministro Abg. 6. Pavon Martin Secretario

misma Constitución, en sus atribuciones y deberes, en su finalidad y modo de funcionamiento.- Como se mencionó supra, los tres poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) tienen el mismo rango y el equilibrio entre ellos se da a través de un sistema de frenos y contrapesos, que en conjunto garantizan la funcionalidad del sistema, el imperio de un Estado de Derecho y la vigencia de las libertades fundamentales. Ninguno de ellos está subordinado a otro poder u órgano estatal, pero tienen una necesaria interdependencia a nivel funcional. En ese orden, existen ciertas atribuciones y competencias específicas, asignadas algunas por la Constitución, en forma exclusiva y excluyente que, por ello, constituyen su zona de reserva, vedada de la posibilidad de que otros poderes u órganos estatales se inmiscuyan en ella o pretendan ejercer esas atribuciones y competencias exclusivas.- Así, dentro de nuestro régimen constitucional, constituyen zonas de reserva: a) del Poder Legislativo, entre otras: los deberes y atribuciones mencionados en el Art. 202 C.N., Art. 203 C.N. de la formación y sanción de las leyes, el juicio político (Art. 225 C.N.), la designación de sus autoridades y empleados (Art. 200 C.N.), la citación e interpelación (Art 193 C.N.), el voto de censura (Art. 194 C.N.); b) del Poder Ejecutivo, entre otras son las mencionadas en el Art. 238 C.N., tales como dirigir la administración general del país, dirigir el manejo de las relaciones exteriores de la república, nombrar y remover a los ministros del Poder Ejecutivo; y, c) con respecto al Poder Judicial, básicamente la función jurisdiccional, es decir, de juzgar y administrar justicia, con la significación y el alcance de resolver (conocer y juzgar) los conflictos jurídicos suscitados entre dos o más personas naturales o jurídicas, mediante el dictado de una norma jurídica específica (sentencia definitiva) con imperio decisorio y obligatorio. En ese orden, por expreso mandato de la Constitución, la facultad de regular el régimen jubilatorio es delegada al Congreso, según el Art. 103 de la Carta Magna, que dice: "Dentro del sistema nacional de seguridad social, la ley regulará el régimen de jubilaciones de los funcionarios y de los empleados públicos, atendiendo a que los organismos autárquicos creados con ese propósito acuerden a los aportantes y jubilados la administración de dichos entes bajo control estatal. Participarán del mismo régimen todos los que, bajo cualquier título, presten servicios al Estado. La ley garantizará la actualización de los haberes jubilatorios en igualdad de tratamiento dispensado al funcionario público en actividad" (el subrayado es mío).- En consecuencia, a tenor de la norma constitucional arriba transcripta, todo lo concerniente al sistema jubilatorio es materia delegada al Poder Legislativo, sin excepciones, en virtual del Principio de Reserva de la ley. De ello se deduce que, en cuanto al tema que se analiza en el sub examine, la determinación de la edad jubilatoria establecida en el Art. 9 de la Ley N° 2345/03, modificado por la Ley N° 4252/10, queda circunscripta en la referida facultad, atribuida constitucionalmente al Poder Legislativo, por lo que no puede considerarse que el Congreso, al regular por ley la cuestión, haya transgredido disposiciones de la Carta Magna. Si bien la Corte Suprema de Justicia, a través de la Sala Constitucional, se erige en la instancia de control, desde la óptica constitucional, del ejercicio de las facultades otorgadas a los demás poderes del Estado, como consecuencia del ya señalado principio de separación de poderes, existe un deber de respeto y de no intromisión entre los poderes públicos, derivado de las competencias reservadas de cada uno de ellos, que deben ser respetadas mutuamente, dentro de los límites establecidos por la Carta Magna. En esa línea, el Poder Legislativo goza de un margen de apreciación acerca de la idoneidad y utilidad de la 2

CORTE SUPREMA DEJUSTICIA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: "PROMOVIDA POR ROGELIO MIGUEL ANGEL OVEJERO FERNÁNDEZ C/ ART. 1° DE LA LEY 4252/2010 QUE MODIFICA LOS ARTS. 3, 9 Y 10 DE LA LEY 2345/03". N° 1585. ANO 2023. . ESTADISTC: 2026 -04 22 ¿ Franco Roque adopción de una u otra fórmula normativa, que escapa al control de esta Sala Constitucional, sen tantôcello no conlleve una ostensible conculcación de la Supremacía de la Constitución. Tmpuede considerarse injusta o no una disposición normativa o reglamentaria, lo que no "i significa que la misma sea contraria a una disposición constitucional, que amerite declarar la inconstitucionalidad del alcance de la misma, por arbitrariedad u otros fundamentos. Es por ello que el beneficiario de una jubilación otorgada por ley, no puede, sin incurrir en una actitud injusta, reclamar la permanencia en el cargo. La jubilación, desde todo punto de vista, más que un agravio, es un beneficio social que el Estado otorga al funcionario por los años de permanencia y de servicios prestados a la Administración Pública, dando el Estado por satisfecho el derecho constitucional de todo paraguayo ". ... a ocupar funciones o empleos públicos" (Art. 101 C.N.) y el deber de otorgar "...dentro del sistema nacional de seguridad social" ... "el régimen de jubilaciones de los funcionarios y empleados públicos" (Art. 103 C.N.) y dejar una nueva plaza, para igual derecho de otro paraguayo en consonancia con el Art. 47 inc. 3 de la CN., así como del Art. 101 de la Carta Magna, en cuanto dispone: "...Todos los paraguayos tienen el derecho a ocupar funciones y empleos públicos". La jubilación, como modo de terminación de la relación jurídica entre el Estado y el funcionario público, lejos de ser un castigo o arbitrariedad, es un instituto que encuentra su fundamento principal en la propia dignidad humana, proclamada ya desde el Preámbulo de nuestra Constitución, así como en la calidad de vida y en el derecho al bienestar integral de las personas de la tercera edad (Arts. 6, 57 y 95 de la C.N.) de aquellos trabajadores que han llegado a la edad determinada por la ley para ser tenido en cuenta desde la óptica de la Seguridad Social (Art. 95 C.N.), a los efectos de dar paso a la pasividad. Vale apuntar que, en relación a los trabajadores de la tercera edad, la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en su Recomendación N° 162 Sobre los Trabajadores de Edad (1980), no expresa que el derecho a conservar el puesto de trabajo tenga un carácter absoluto y eterno, sino que consagra una serie de principios altamente tuitivos de los mismos, relativos a la preparación y acceso al retiro, indicando en su parte cuarta, que las disposiciones legislativas o de otro tipo que fijen una edad obligatoria para la terminación de la relación de trabajo, deberían examinarse a la luz de las disposiciones protectorias contenidas en la misma. Es cierto que la discriminación está proscripta en nuestra Constitución, de forma genérica en el Art. 46; y de manera concreta en el ámbito laboral por motivo de la edad, de acuerdo con el Art. 88, pero, la norma impugnada no entraña discriminación alguna con respecto a los funcionarios públicos que han llegado a la vejez, puesto que, si bien la fijación por ley de una edad para la jubilación forzosa de los servidores públicos es una limitación del derecho al trabajo de éstos; en el ámbito público, sin embargo, esta limitación, establecida en el marco de la regulación del sistema jubilatorio, a más de constituir una potestad legislativa atribuida constitucionalmente (Art. 103 C.N.), responde a criterios objetivos y que guardan proporcionalidad con el fin de hacer efectivos los ya mencionados derechos y principios constitucionales. En efecto, la jubilación forzosa constituye un instrumento por el cual el Legislador por un lado, posibilita la igualdad de oportunidades en el acceso a la función publica (Arts. 47 y 101 C.N.) y el recambio de la plantilla de servidores estatales, mientras 3 Stavo E. Santander Dans Ministro Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Pavón Martine: Dr. Víctor Ríos Ojeca Ministro

que, por el otro, el servidor público que pasa a una situación de retiro, disfruta en delante de su derecho al descanso, con el disfrute del pertinente haber jubilatorio, y la especial protección como persona de la tercera edad y sujeto de la Seguridad Social (Arts. 6, 57 y 95 de la C.N.). Por estas razones, la norma de marras, se insiste, no puede ser reprochada de inconstitucional.- Finalmente, debe señalarse que subyace en esta cuestión el problema de la eventual insuficiencia del haber jubilatorio para obrar como una prestación sustitutiva del salario que se dejará de percibir por el paso a la pasividad, lo que lleva al funcionario a tratar de postergar en lo posible su jubilación. Mas, la referida circunstancia, así como el tipo de tratamiento que otorgan a este complejo tema de las normas de Seguridad Social que integran nuestro ordenamiento jurídico, y su consonancia o no por las fórmulas consideradas más flexibles o equitativas, como las que postulan soluciones de paso gradual desde la actividad al retiro, es algo que corresponde a la valoración política y legislativa, y no al ámbito del juicio de constitucionalidad.-.... or todo lo expuesto, concluyo que la edad jubilatoria razonablemente dimensionad o podría considerarse inconstitucional, por lo que corresponde el rechazo de la accio intentada. Es mi opinión. A su turno el Ministro Doctor VICTOR RÍOS OJEDA dijo: - 1. El señor Rogelio Miguel Ángel Ovejero Fernández, por derecho propio y bajo patrocinio de Abogado, promueve Acción de Inconstitucionalidad contra el artículo 1 de la Ley N° 4252/18 "QUE MODIFICA LOS ARTICULOS 3°, 9° Y 10 DE LA LEY N° 2.345/03 "DE REFORMA Y SOSTENIBILIDAD DE LA CAJA FISCAL. SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL SECTOR PUBLICO", en lo que respecta a la modificación del Artículo 9 de la Ley N° 2345/03, conforme se desprende del escrito inicial de presentación de la acción. 2. Alega el accionante que se encuentran vulnerados los Artículos 6, 14, 46, 47, 57, 88 " 102 de la Constitución y fundamenta su acción manifestando, entre otras cosas, que: ...Considero que la edad de 65 años establecida en la norma impugnada no se encuentra razonablemente dimensionada, ni coincide en forma directa con la esperanza de vida, ni mucho menos es consecuencia de una verificación de la expectativa de vida de la población paraguaya..JlI...Los trabajadores del sector privado no tienen limitaciones de edad para prestar sus servicios al empleador, e inclusive los funcionarios de las Fuerzas Armadas y Policiales, Magistrados en general, etc. recién a la edad de 75 años son pasibles de una jubilación obligatoria, situación que confirma la desigualdad existente...' 3. De las instrumentales agregadas a autos surge que por Decreto N° 19.914 se constata su calidad de funcionario de público desde el 07 de octubre de 1980. ne Oveiero Fernandez, el cuanto a la obligatoriedad de la jubilación en razón de la edad, procederé al estudio de esta acción en los siguientes términos: 5. Nuestra Constitución Nacional contempla un alto contenido humanista y un pleno reconocimiento de los derechos fundamentales de la persona. En su preámbulo reza: "El pueblo paraguayo, por medio de sus legítimos representantes reunidos en Convención Nacional Constituyente, invocando a Dios, reconociendo la dignidad humana...". Para garantizar a la persona su dignidad humana, nuestra Ley Fundamental establece el sistema obligatorio e integral de seguridad social (Artículo 95), abarcando "todas" las cuestiones en 4

之 19 20 27 CORTE SUPREMA USTICIA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: "PROMOVIDA POR ROGELIO MIGUEL ANGEL OVEJERO FERNÁNDEZ C/ ART. 1° DE LA LEY 4252/2010 QUE MODIFICA LOS ARTS. 3, 9 Y 10 DE LA LEY 2345/03". N° 1585. ANO 2023. - ESTADISTICA puM 留 2026 ES 22 esa materia, entre las que se encuentra la "jubilación", como derecho fundamental en la vida Roque del trabajador. Asist 6. Conforme a las letras de nuestra Constitución, fueron suscritos y ratificados, por yi muestro país, innumerables instrumentos de orden internacional sobre seguridad social, entre los que podemos mencionar: la Declaración Universal de Derechos Humanos, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, el "PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES", los convenios de la OIT (en especial el 102, de norma mínima de seguridad social), Convenio Multilateral de Seguridad Social del Mercado Común Del Sur - Mercosur, Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social, así como convenios bilaterales de seguridad social, que tienden a reconocer la seguridad social como un derecho humano, con cobertura universal. 7. En aras de facilitar la vigencia del derecho a la seguridad social reconocido a nivel nacional e internacional, el legislador ha incorporado al patrimonio de aquellos trabajadores y funcionarios públicos, que prestan sus servicios en el sector público, el "derecho a la jubilación", en virtud al mandato expreso de la Ley N° 2345/03 y su modificatoria: Ley N° 4252/10. Ellas facultan al Poder Administrador, como órgano operativo de los beneficios sociales, para proceder a jubilar a los funcionarios públicos que efectivamente han cumplido los requisitos legales para el efecto, entre los que se encuentra la edad. Situación ésta que agravia al accionante en razón de que la norma que impugna establece que "Cumplidos los 65 (sesenta y cinco) años de edad, la jubilación será obligatoria". 8. Ahora bien, siendo el derecho de acceso a la jubilación un derecho social, estructurado como derecho programático, su operatividad se encuentra supeditada a la "libre configuración del legislador. Así, en el razonamiento de que el constituyente otorgó al legislador la atribución de dictar la normativa impugnada, estableciendo éste la edad que debiera alcanzar el funcionario para acceder a los beneficios jubilatorios, entiendo que ha actuado disponiendo sobre la materia que la Constitución le reservó, con la libertad que ella misma le otorgó, razón por la que, esta Corte no puede satisfacer la pretensión del accionante, pues de hacerlo estaría invadiendo injustificadamente el ámbito decisorio establecido constitucionalmente a favor de un Poder del Estado, en este caso, a favor del Poder Legislativo.- 9. Nuestra Constitución en su Artículo 103.- "DEL REGIMEN DE JUBILACIONES", no fija una edad en la que el funcionario público debiera jubilarse, tampoco establece parámetros para calcularla, lo que nos lleva a concluir que ha conferido al legislador la facultad de acordarla, manteniendo éste la autoridad y competencia exclusiva para conocer y avanzar sobre la función encomendada. Por lo que mal podríamos tachar a la norma impugnada de violatoria del mandato constitucional. - 10. Además, debemos considerar que el límite de edad, dispuesto por la norma impugnada, implica una actuación que promueve el derecho al trabajo a favor de nuevas generaciones. Entiendo que dicha limitación, tiende más bien a posibilitar el legítimo acceso al empleo público/a favor de las nuevas generaciones que ya enfrentan actualmente problemas relevantes de acceso al mercado laboral, por motivo de la contracción de la economía y por ende del Presupuesto General de la Nación, que como consecuencia directa ustavo E. Santander Dans 5 astro Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. •Julio C. Pavón Martinez Dr. Victor Rios Ojeda Ministro

genera el descenso de la oferta de empleo en el sector público, todo esto por causas ajenas a quienes desean acceder a un puesto de trabajo como funcionario público.- 11. La Constitución obliga al Estado a promover políticas que tiendan al pleno empleo (Artículo 87) y consagra el derecho de todo paraguayo a ocupar funciones y empleos públicos (Artículo 101), en un régimen uniforme y dentro de los límites establecidos por la ley (Artículo 102). La norma atacada, al limitar la edad para el acceso a los beneficios jubilatorios, está intentando alcanzar un punto de equilibrio entre los derechos de ambos grupos: los que acceden a la jubilación por haber cumplido su ciclo de trabajo para con el Estado y los que desean acceder legítimamente al empleo público. Así, la norma impugnada garantiza tanto el derecho a la jubilación, como también el derecho al trabajo. - 12. La medida impugnada responde a un interés social, por lo que no podríamos calificarla de desmedida, arbitraria o infundada. Ella no resulta irracional en el entendimiento de que uno de los fines del Estado es hacer efectivo el derecho de todo paraguayo de acceder a cargos en la Administración Pública. - 13. Por las consideraciones que anteceden, opino que corresponde rechazar la presente Acción de Inconstitucionalidad. Es mi voto. A su turno el Ministro Doctor GUSTAVO SANTANDER DANS, manifestó que se adhiere al voto del Ministro preopinante, Doctor CÉSAR DIESEL JUNGHANNS, por los mismos fundamentos. Con lo que se dio por terminado el acto, firmando SS.EE., todo por Ante mí, de que certifico, quedando acordada la sentencia que inmediatamente sigue: Ante mi: avo E. Santander Dans • Ministro Abe. Tulio C. Pavón Martínez SENTENCIA NÚMERO: 177 Asunción, 21 de abril Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. de 2.026.- Di. Víctor Ríos Ojeda Ministro VISTOS: Los méritos del Acuerdo que anteceden, la Excelentísima, CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Sala Constitucional RESUELVE: RECHAZAR la Acción de Inconstitucionalidad promovida por el señor ROGELIO MIGUEL ANGEL OVEJERO FERNÁNDEZ, de conformidad a lo establecido en el exordio de la presente Resolución. ANOTAR, registrary notificar. istavo 8. Santander Dans linist Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Abg. fulio C. Pavón Martínez Secretario PODE Dr. Víctor Ríos Ojeda Ministro 6 CORTE SECRETARIA JUDICIALI sor TICI