Jurisprudencia CSJ

但照 Te 2 DEL 0G CORTE SUPREMA DE USTICIA ACCION | DE INCONSTITUCIONALIDAD: "CELSO GUSTAVO VILLAR CACERES Y OTROS C/ LOS ARTS. 1, 2 Y 3 DE LA LEY N° 2248/2003". - EXPTE Nº770, AÑO 2012. —- ESTADISTICA CIVIL MACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO: Ciento Cuarenta y nueve nadias del mecedad de Asunción, Capital de la Republica del Paraguay, a las treinta del año dos mil veintiseis , estando en la Sala de Acuerdos de la Corte Suprema de Justicia, los Excmos. Señores Ministros de la Sala TnConstitucional, Doctores VICTOR RIOS OJEDA, CESAR DIESEL JUNGHANNS y EUGENIO JIMENEZ ROLON, Ante mí Secretario autorizante, se trajo al Acuerdo el expediente caratulado: CELSO GUSTAVO VILLAR CACERES Y OTROS C/ LOS ARTS. 1, 2 Y 3 DE LA LEY N° 2248/2003, a fin de resolver la Acción de Inconstitucionalidad promovida por el señor Celso Gustavo Villar Cáceres, ex intendente de la Ciudad de Carayao, el señor Juan Bautista Amarilla Portillo, Secretario General de la Municipalidad de Carayao, y el señor Martin Sandoval Meza, Administrador de la Municipalidad de Carayao, bajo patrocinio de Abogado. - Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, resolvió plantear y votar la siguiente: -_.. CUESTION: ¿Es procedente la Acción de Inconstitucionalidad deducida? Practicado el sorteo de ley para determinar el orden de votación, dio el siguiente resultado: DIESEL JUNGHANNS, RIOS OJEDA Y JIMÉNEZ ROLÓN. - A la cuestión planteada, el Ministro DOCTOR CÉSAR DIÉSEL JUNGHANNS, dijo: Se presentan ante esta Sala, el señor Celso Gustavo Villar Cáceres, ex intendente de la Ciudad de Carayao, el señor Juan Bautista Amarilla Portillo, Secretario General de la Municipalidad de Carayao, y el señor Martin Sandoval Meza, Administrador de la Municipalidad de Carayao, bajo patrocinio del Abog. Ever Martínez, a promover acción de inconstitucionalidad contra la Ley N° 2248/2003 "Que modifica el artículo 30 de la Ley N° 879 del 02 de diciembre de 1981 "Código de Organización Judicial", que eliminó la competencia de la Segunda Sala del Tribunal de Cuentas consistente en juzgar las cuentas que deben rendir las instituciones públicas que administran los fondos públicos en virtud del Presupuesto General de la Nación, y limita la competencia de ambas Salas a entender los juicios contencioso-administrativos.- Los accionantes manifiestan que las normas impugnadas lesionan la jurisdicción y competencia del Poder Judicial, al restar al Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, al excluir del juzgamiento de las cuentas públicas. Arguyen que normativa es contraria a lo dispuesto en los artículos 3, 14, 16, 17, 102, 247 y 248 de la Constitución Nacional. - En primer término, cabe mencionar que, el Tribunal de Cuentas tiene su origen en la Ley de Organización Administrativa y Financiera del Estado del año 1909, al que entre otras funciones le había sido encomendada la tarea del juzgamiento de todas las cuentas de las reparticiones, empresas y establecimientos públicos o personas que administren, recauden o inviertan valores fiscales o de beneficencia pública; con la exclusiva atribución de aprobarlas definitivamente, o desaprobarla, para una exoneración de todo cargo a los responsables. (Arts. 149 Núm. 1) y 151 de la citada Ley). La Constitución vigente, en su Art. 265, ratifica la existencia del Tribunal de Cuentas, y dispone: "Se establece el Tribunal de Cuentas. La ley determinará su composición y su competencia. La estructura y las funciones de las demás magistraturas judiciales y de organismos auxiliares, así como las de la escuela judicial, serán determinadas por la ley". que se ratifica la existencia del Tribunal de Cuentas, remitiéndose su composición y V Eugenio Jiménez R. Ministro Cesar M. Diesel Junghanns Ministro Abg. julio C. Pavón Marita Victor Pins Ojeda Secretario 1

su competencia a la reglamentación legal. No obstante, ya la norma se encarga de atribuir, a un órgano jurisdiccional inferior, una competencia material específica, es decir, la de Cuentas. Cuestión no menor, pues la Carta Magna se aparta de la técnica legislativa de remitir a la reglamentación legal la competencia de los órganos jurisdiccionales, como se observa en la segunda parte de esta norma constitucional respecto "de las demás magistraturas judiciales y de organismos auxiliares" y, por el contrario, establece la existencia concreta de uno de ellos; trato excepcional que la Constitución ha dado, también, a la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Motivo que lleva a admitir que, en la ratio de la norma, existe más que una cuestión de nomenclatura, semántica dirían algunos, y que la competencia del Tribunal de Cuentas no se puede agotar en la materia contencioso administrativa, sino que incluye, además, la de Cuentas. Ahora bien, corresponde analizar si existe -o no- superposición de funciones entre estos dos órganos constitucionales; Contraloría Gral. de la República y Tribunal de Cuentas. Considero que la razón lógica manda afirmar que, si la Constitución estableció la existencia de ambos órganos, es porque ellos deben funcionar independiente y armónicamente; es decir, no es posible suponer que la Contraloría General de la República absorbió todas las funciones que correspondían al Tribunal de Cuentas. Veamos. - El Art. 281 de la Carta Magna crea la Contraloría General de la Republica y le asigna la función de "auditor nacional" de las actividades económicas y financieras de los Entes el Estado y Organismos descentralizados, cuya intervención culmina, tras el trabajo de auditoría y control, con un dictamen final de carácter no vinculante (función técnica-administrativa), pues por su naturaleza de acto administrativo simple no posee fuerza de cosa juzgada ni posee fuerza sancionatoria por sí misma, limitándose a la aprobación de la auditoria o determinar alguna irregularidad en el procedimiento administrativo, con eventuales recomendaciones para la parte auditada o la denuncia de la posible existencia de un hecho punible ante el Ministerio Público, el que deberá iniciar la investigación para su determinación. Esto nos muestra que la contraloría no debe ni puede efectuar un juzgamiento de las cuentas, como lo lleva a cabo la instancia jurisdiccional, donde se inicia la etapa procesal en la cual se debe observar la garantía constitucional del debido proceso, a fin de dirimir la responsabilidad del agente ejecutor del presupuesto a trasvés de los mecanismos establecidos por la ley presupuestaria, de acuerdo al procedimiento contemplado en la Ley de Organización Administrativa. En efecto, la más autorizada doctrina se ha pronunciado por la necesidad del control jurisdiccional de los actos de la administración, en ese sentido: "...corresponde al Poder Judicial el control de la administración, a diferencia del sistema francés en que se considera que no corresponde que la justicia controle la actividad administrativa. De aquel principio se desprende la importante función del juez, como contrapeso fundamental de la administración pública. De esta corta enunciación de razones que otorgan especial realce al contenido y alcance que la protección judicial tiene en el derecho administrativo, se desprende la necesidad de elevarla a la categoría de elemento fundamental de la disciplina. No habrá derecho administrativo propio de un Estado de Derecho, mientras no haya en él una adecuada protección judicial de los particulares contra el ejercicio ilegal o abusivo de la función administrativa. [..] el control ejercido por los tribunales de justicia sobre los órganos administrativos está destinado, sobre todo, a impedir, prevenir o remediar cualquier violación de los derechos individuales por actos administrativos. La delimitación de esta área de control es, por tanto, una de las funciones más esenciales del Derecho administrativo" (GORDILLO, 2

CORTE SUPREMA DE USTICIA gQ ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD: "CELSO GUSTAVO VILLAR CACERES Y OTROS C/ LOS ARTS. 1, 2 Y 3 DE LA LEY N° 2248/2003". - EXPTE N°770, ANO 2012. - ESTADISTICA CIVIL 2025 Agustín. 2003, Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Octava Edición. Buenos Aires. Ruandación de Derecho Administrativo. V-5/6). - Inclusive, y con especial rigor, la misma doctrina ha negado que la administración ejerza st'alguna función jurisdiccional, lo cual -sostiene- está reservado a los órganos del Poder Judicial : "Concluimos así en que la administración no ejerce ningún caso función jurisdiccional. Si sus actos se parecen en alguna hipótesis, por su contenido, a los de aquella función, no tienen sin embargo el mismo régimen jurídico; esto es, la administración no realiza función jurisdiccional" (GORDILLO, Agustín. Ibídem. IX-12); "Ello significa que no puede nunca limitarse la revisión judicial de los actos administrativos con base en una supuesta actividad jurisdiccional ejercida previamente por la administración: hacerlo implica caer en otra de las confusiones que afectan a este tema. La conclusión, pues, consiste en que la doctrina de las facultades jurisdiccionales de la administración, además de no tener asidero constitucional ni jurisprudencial, no puede tener incidencia alguna válida sobre la revisión judicial; esta última debe efectuarse por igual y con iguales alcances, cualquiera que sea la índole de la actividad que la administración pública haya ejercido previamente" (GORDILLO, Agustín. Ibídem. IX-27); "...ni de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Suprema ni con las normas constitucionales, puede hablarse de la función jurisdiccional por parte de la administración, con el alcance de sustituir total o parcialmente la actividad jurisdiccional propia de los jueces. Si hacemos la dicotomía "jurisdicción judicial" y "jurisdicción administrativa" ello no sólo implicará una contradicción lógica insuperable, sino que será otro de los términos que arrojará siempre dudas innecesarias sobre la naturaleza de la revisión judicial' (GORDILLO, Agustín. Ibídem. IX-30). - Por tanto, resulta evidente que la competencia de Cuentas de los órganos jurisdiccionales es justa y necesaria, lo cual ha sido expresamente en el texto constitucional. - Dejo constancia de que, si bien la presente acción data del año 2012, es de público conocimiento que asumí este despacho recién en fecha 22 de mayo de 2020. - Por las razones precedentemente expuestas, en concordancia con el parecer del Ministerio Público, corresponde hacer lugar a la acción de inconstitucionalidad y, por ende, los Arts. 1°, 2º y 3º de la Ley N° 2248/2003 deben ser declarados inconstitucionales e inaplicables con respecto a los accionantes. Voto en ese sentido. A su turno, el Ministro DOCTOR VICTOR RIOS OJEDA, dijo: Adhiero al sentido voto del Ministro preopinante, DOCTOR CESAR DIESEL JUNGHANSS, quien refiere que corresponde hacer lugar a la acción de inconstitucionalidad, permitiéndome agregar mis fundamentos: Se presentan ante esta sala los señores Celso Gustavo Villar Cáceres, ex intendente municipal de la ciudad de Carayao; Juan Bautista Amarilla Portillo, Secretario General de la Municipal de Carayao; y Martin Sandoval Meza, administrador de la Municipalidad de Carayao; por derecho propio y bajo patrocinio de abogado, promueven acción de inconstitucionalidad contra los Arts. 1,2, y 3 de la Ley N°2248, que modifica el artículo 30 de la Ley N°879, de fecha 2 de diciembre de 1981- "Código De Organización Judicial".- Alegan los accionantes que se encuentran vulnerados los Articulos3, 16,17 incs. 2) 5), 8) y 10), 247, , 248 y 265 de la Constitución y fundamenta su acción manifestando, entre ras cosas, "...que la norma precitada, lesiona la jurisdicción y competencia del Poder Eugenio Jiménez R Ministro Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Dr. Victor Ríos Ojeda 2V2not20 Abg. 'ulio C. Pavón Martinez Secretario 3

Judicial al restar al Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, jurisdicción y competencia para el juzgamiento de las cuentas públicas en abierta contradicción al principio constitucional de que solamente el poder judicial puede conocer y decidir en actos de carácter contencioso y que ningún otro funcionario puede arrogarse esta atribución exclusivamente judicial (Art. 248). Como vicio o defecto del que adolece la Ley N° 2.248/2003 y a más de ello, la lesión que puede producir mi parte, al privarle de la tutela jurisdiccional para el juzgamiento de sus rendiciones de cuentas, situación esta que produce una manifiesta inseguridad jurídica a nuestra parte y la conculcación de los derechos de rango constitucional de acceso a la justicia y de la defensa en juicio. Que desde la Ley de Organización Administrativa de 1909 y las Constituciones de los años 1.940, 1.967, 1992, erigieron al Tribunal de cuentas, Segunda Sala, como Tribunal de Competencia exclusiva en el juzgamiento y control de las rendiciones de cuentas de los organismos y entes públicos que administran fondos del estado... ". La Fiscal Adjunta, MARIA SOLEDAD MACHUCA VIDAL, conforme al Dictamen N° 305 de fecha 22 de marzo de 2013 (fs, 23/29), sugiere a esta Sala hacer lugar a la presente acción de inconstitucional promovida en contra de la Ley 2248/03. La Ley N° 2.248/03, objeto de impugnación, establece: "Articulo 1°: Modificase el Artículo 30 de la Ley N° 879 del 2 de diciembre de 1981 "Código de Organización Judicial", que queda redactado de la siguiente forma: "Ar. 30: El Tribunal de Cuentas se compone de dos Salas, integradas con tres miembros cada una, denominada en adelante Primera y Segunda Sala. Compete a ambas salas entender, exclusivamente, en los juicios contencioso- administrativos, en las condiciones establecidas por la ley de la materia". Artículo 2°: La distribución de los expedientes obrantes en la Primera Sala queda a cargo de la Corte Suprema de Justicia. Artículo 3°: Quedan derogadas todas las disposiciones opuestas a la presente Ley". - La cuestión sometida a consideración de esta Corte a través de la presente acción, va direccionada a determinar si la ley impugnada transcripta en el párrafo anterior, que elimina la competencia atribuida a la Segunda Sala del Tribunal de Cuentas consistente en juzgar las cuentas que deben rendir las instituciones públicas que administran los fondos públicos en virtud del Presupuesto General de la Nación, limitando la competencia de ambas Salas a entender en los juicios contencioso-administrativos, es o no inconstitucional. Sobre el punto, la Constitución Nacional de 1992 dispone en su Art. 265: "Se establece el Tribunal de Cuentas. La Ley determinará su composición y su competencia. La estructura y las funciones de las demás magistraturas judiciales y de organismos auxiliares..." (las negritas son mías). Remitiendo así, a la reglamentación legal la estructura y las funciones de las magistraturas judiciales con excepción de la Corte Suprema de Justicia y de organismos auxiliares. Lo cual es totalmente razonable, por cuanto dichas cuestiones son materia de las normas que regulan la estructura orgánica y las competencias de los organismos inferiores con potestad jurisdiccional. Siguiendo la secuencia legal, en cuanto al orden de prelación normativo, el código de Organización Judicial Ley N°879/81, en su art 30, dispone: "El Tribunal de Cuentas se compone de dos Salas, integrados por lo menos de tres Miembros cada una. Compete a la primera entender en los juicios contenciosos- administrativos, integradas por lo menos de administrativos en las condiciones establecidas por la ley en la materia, y a la segunda el control de las cuentas de inversión del Presupuesto General de la Nación, conforme a to dispuesto en la Constitución" (negritas son mías). Sin embargo, la disposición legal impugnada (Ley N° 2.248/03), elimina estas atribuciones que le corresponden a la Segunda Sala del Tribunal de Cuentas, conculcando de 4

19 20 CA DE CORTE GPUO SUPREMA DE JUSTICIA ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD: "CELSO GUSTAVO VILLAR CACERES Y OTROS C/ LOS ARTS. 1, 2 Y 3 DE LA LEY N° 2248/2003". - EXPTE N°770, ANO 2012. -. ICA CIVIL ESTADO ese modo el mandato constitucional previsto en el Art. 265 de la Ley Suprema que dice "la Ley Roque determinară, su composición y competencia". - Al respecto considero que la interpretación constitucional, necesariamente debe partir SI "del texto constitucional, lo que no implica limitarse a desarrollar su literalidad gramatical, pero un ejercicio discrecional de atribución arbitraria del sentido al texto. interpretación debe respetar el horizonte de significados vigentes en el momento histórico cultural en que se realiza la labor hermenéutica. El Profesor Carlos Bernal Pulido, en el estudio introductorio a la versión española de la teoría de los derechos fundamentales, de Robert Alexy', explica que el alcance de lo que él denomina "los márgenes semánticos" de las disposiciones de derecho fundamental (aquí hablamos del texto constitucional), establece límites a los significados posibles de dichas disposiciones, en el caso de autos, debemos decir del tenor literal de la Constitución, del margen semántico del texto constitucional- interpretado. La atribución de contenido jurídico fuera de dichos márgenes semánticos, es decir, otorgar un sentido nuevo, especialmente construido a partir de decisiones axiológicas o de operaciones técnicas realizadas, tanto por el legislador como por la doctrina o la jurisprudencia, debe basarse en muy buenas razones normativas o históricas para ser reconocida y admitida, como una especie de juego de lenguaje El legislador en este caso, no ha explicado por qué el Tribunal de cuentas que es previsto en el art. 265 de la Constitución Nacional, no debe juzgar cuentas, es decir, el legislador no explica por qué del margen semántico del término "cuentas" utilizado por nuestra Constitución Nacional, queda excluido el concepto de "Cuentas", entendido y aceptado en la lengua castellana, como documentos con información contable, que la Ley establece que tienen la obligación de elaborar, aprobar y rendir al Tribunal de Cuentas, en los plazos y requisitos y contenidos previstos, todas las Entidades del Sector Público? No se puede sostener que la creación de la Contraloría General de la República ha suprimid8n ampetencia material de juzgar cuentas de los órganos jurisdiccionales. Teniendo Ag. Wh quena que la Contraloría tiene un rol eminentemente administrativo, que consiste en emitir un dictamen técnico sobre la observancia de la Ley de Presupuesto y que, al no ser vinculante, debe al final ser sometido al tamiz de jurisdiccionalidad, que solo el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, por imperio de la Constitución Nacional y a través del contradictorio correspondiente, puede hacerlo. - La interpretación de las normas constitucionales que crean órganos, debe seguir la regla general de la armonización de las mismas, de manera que ningúna aparezca como contradictoria o superpuesta con otra. Así, es lógico que las normas de la Carta Magna, relativas al Tribunal de Cuentas y a la Contraloría General de la Republica se interpreten de manera a/que ambos órganos coexistan independientes, pero complementándose, en cuanto a sus funciones, Eugenip Jiménez R Ministro Cesar M. Diesel Junghanns Dr. Victor Mins Ojecia Ministro CSJ. Ministro Robert Alexy, Teoria de los derechos fundamentales. Segunda Edición. Editorial Centro de Estudios Po líticos y Constitucionales. Madrid, 2012. Pág. 52. 2 Diccionario panhispánico del español jurídico (DPEJ). https://dpej.rae.es/lema/cuentas 5

Además de lo expuesto precedentemente, cabe traer a colación el plexo normativo relacionado al caso, que ratifican también, la competencia del Tribunal de Cuentas: La Ley N° 276/94 "ORGANICA Y FUNCIONAL DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA", en su art. 2 refiere: "La Contraloría General, dentro del marco determinado por los Artículos 281 y 283 de la Constitución Nacional, tiene por objeto velar por el cumplimiento de las normas jurídicas relativas a la administración financiera del Estado y proteger el patrimonio público, estableciendo las normas, los procedimientos requeridos y realizando periódicas auditorías financieras, administrativas y operativas; controlando la normal y legal percepción de los recursos y los gastos e inversiones de los fondos del sector público, multinacional, nacional, departamental o municipal sin excepción, o de los organismos en que el Estado sea parte o tenga interés patrimonial a tenor del detalle desarrollado en el Artículo 9º de la presente Ley; y aconsejar, en general, las normas de control interno para las entidades sujetas a su supervisión"; y en su art. 19 dispone: "El control y fiscalización que la Contraloría ejerce sobre las Instituciones de conformidad a la Constitución Nacional y esta Ley, serán sin perjuicio de las facultades que correspondan a otros organismos e instituciones del Estado como el Tribunal de Cuentas, 2ª Sala, a los que por ley se asignen potestades de control y fiscalización". (las negritas son mías). - La Ley de Organización Administrativa, establece respectivamente, en su art. 153: "Si en el examen administrativo de las cuentas se encontrase la comisión de algunos de los delitos previstos por el Código y las leyes, el tribunal inmediatamente denunciará a la jurisdicción criminal a los efectos de la instrucción del sumario a los autores y cómplices"; y en su art. 154: "Recibido el expediente de la rendición de cuentas y si el dictamen del Contador General aconsejare la aprobación de ella, el Tribunal de Cuentas examinará determinadamente si todas las partidas están de acuerdo con las leyes respectivas y dentro de los veinte días dictará la resolución correspondiente. Si fuese aprobatoria notificará al interesado, devolviendo el expediente a la Contaduría General para su archivamiento". (las negritas son mías). - De toda la normativa citada, es claro que, la Contraloría General de la Republica, realiza una función eminentemente técnica-administrativa, y el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, cumple una función de naturaleza jurisdiccional con la observancia de principios legales que ella implica. En conclusión, corresponde hacer lugar a la presente acción de inconstitucionalidad planteada por los señores Celso Gustavo Villar Cáceres, ex intendente municipal de la Ciudad de Cayaraó, Juan Bautista Amarilla Portillo, Secretario General de la Municipalidad de Carayaó; y Martín Sandoval Meza, administrador de la Municipalidad de Carayaó; por derecho propio y bajo patrocinio de Abogado, contra los Arts. 1°, 2° y 3° de la Ley N° 2248 "Que modifica el Artículo 30 de la Ley N° 879 - Código de Organización Judicial", y en consecuencia, declarar la inaplicabilidad de los mencionados artículos respecto de los accionantes. Es mi voto. A su turno, el Ministro DOCTOR EUGENIO JIMENEZ ROLON, dijo: La presente acción de inconstitucionalidad fue promovida por César Gustavo Villar Cáceres, en su carácter de, en ese entonces, Intendente Municipal de la ciudad de Carayaó, Departamento de Caaguazú; Juan Bautista Amarilla Portillo, en su calidad de Secretario General de la Municipalidad de la ciudad de Carayaó y Martín Sandoval Meza, en su carácter de Secretario General de la Municipalidad de la ciudad de Carayaó, bajo patrocinio del Abogado Ever Luis María Martínez Fernández, contra los arts. 1, 2 y 3 de la Ley 2248/03 "Que modifica el artículo 30 de la Ley N° 879 - Código de Organización Judicial". 6

CORTE O SUPREMA DE USTICIA RECIBIDO ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD: "CELSO GUSTAVO VILLAR CACERES Y OTROS C/ LOS ARTS. 1, 2 Y 3 DE LA LEY N° 2248/2003". - EXPTE Nº770, AÑO 2012....... TADISTICA PAg -03 Lós accionantes dijeron que la ley impugnada, al establecer la exclusividad en torno a la a endiones de cuentas presentadas por aquolas entidades establecidas en la propia key. Ta competencia de ambas salas del Tribunal de Cuentas, ha despojado a la Segunda Sala de su facultad esencial que es el control de veracidad y normatividad, a través del juzgamiento de Señaló también que esta situación ha provocado un vacío legal al no haber previsto el órgano jurisdiccional competente para examinar las cuentas y ejecuciones presupuestas de los organismos y empresas del Estado, cercenando a este la posibilidad de perseguir la observancia efectiva de la ley de presupuesto, y a su vez, la del funcionario o empleado público la de justificar su cumplimiento. - Antes de cualquier estudio de fondo, corresponde realizar la siguiente consideración de indole procesal. Los arts. 550 y 552 del Código Procesal Civil y el art. 12 de la Ley 609/95 establecen los requisitos formales que debe cumplir toda demanda de inconstitucionalidad y que, ante su incumplimiento, corresponde el rechazo liminar de la acción. De este modo, es cierto, que todo lo atinente a la verificación de exigencias formales es una cuestión que debe ser atendida en la etapa de "admisibilidad". Sin embargo, esta Magistratura ya ha sentado la postura de que dicha circunstancia no genera preclusión en el proceso y efecto de cosa juzgada respecto de las condiciones de admisibilidad de la acción (vide: el Acuerdo y Sentencia N.° 188 de fecha 26 de agosto de 2020 de la Sala Constitucional). Entonces, aún puede ser analizada oficiosamente esta acción para verificar el cumplimiento de las exigencias formales. Pues bien, uno de los requisitos formales para la admisibilidad de la demanda de inconstitucionalidad contra actos normativos exige la indicación y demostración de la lesión concreta que le ocasiona la norma impugnada. El requisito se encuentra dispuesto en el artículo 550 del Código Ritual y artículo 12 de la Ley 609/95 "Que organiza la Corte Suprema de Justicia". A los efectos de dar cumplimiento a dicho requisito, de acuerdo con la constante y uniforme doctrina de esta Sala Constitucional, el accionante debe indicar y acreditar el agravio concreto, propio, actual o inminente que le ocasiona la norma impugnada en sus derechos. Además, debe exponer de forma clara y suficiente la confrontación entre la norma atacada y la Constitución (vide: Acuerdo y Sentencia N° 1043 de fecha 28 de agosto de 2013 y Acuerdo y Sentencia N° 721 de fecha 09 de julio de 2012). Al verificar el caso, se tiene que las normas impugnadas, naturalmente, podrían afectar a los ordenadores de gastos de toda institución, empresa o persona que administre, recaude o invierta fondos públicos. Sin embargo, los accionantes Juan Bautista Amarilla y Martín Sandoval, en sus calidades de Secretario General y Administrador respectivamente, ambos de la Municipalidad de la ciudad de Carayaó, no poseen tal atribución ni obligación de rendir cuentas. En ese sentido, la figura de ordenador de gastos en los casos de los municipios recae única y exclusivamente en elintendente Municipal, ex. art. 51 literal "g" de la Ley 3966/10 que, en la parte pertinente establece: Deberes y atribuciones del Intendente: Son atribuciones del Intendente Municipal: g) ejecutar el presupuesto municipal" De este modo, la falta de afectación a los derechos de Juan Bautista Amarilla y Martín Sandoval al no trátarse de un agravio propio, sino más bien de uno ajeno, implica que, en el el Junghanns ygenin Jiménez R. Cesar M. Die CSJ. Ministro Dr. Víctor Ríos Ojeda Ministro N Abg. Julio C. Pavón Martinez Secretaric 7

caso, estos no lograron superar el tamiz de la lesión concreta. Por ende, corresponde desestimar la presente acción de inconstitucionalidad con respecto a los citados accionantes. Realizada dicha consideración de índole procesal, corresponde, inmediatamente, abocarse al control de constitucionalidad de las normas impugnadas por César Gustavo Villar Cáceres, en su carácter de, en ese entonces, Intendente Municipal de la ciudad de Carayaó. - Las impugnadas disposiciones normativas de la Ley 2248/03 establecen: "Artículo 1º.- de Cuentas se compone de dos Salas, integradas con tres miembros cada una, denominada en adelante Primera y Segunda Sala. Compete a ambas salas entender, exclusivamente, en los juicios contencioso- administrativos, en las condiciones establecidas por la Ley de la materia". Artículo 2°. - La distribución de los expedientes obrantes en la Primera Sala queda a cargo de la Corte Suprema de Justicia. Artículo 3º - Quedan derogadas todas las disposiciones opuestas a la presente Ley". El derogado art. 30 de la Ley 879/81 "Código de Organización Judicial" disponía: "El Tribunal de Cuentas se compone de dos las integrados por no menos de tres miembros cada una. Compete a la primera entender en los juicios contencioso- administrativos en las condiciones establecidas por la ley de la materia; y a la segunda el control de las cuentas de inversión del Presupuesto General de la Nación, conforme a lo dispuesto en la Constitución". Antes de seguir avanzando, deviene necesario explicar que, antes de la entrada en vigor de la Constitución de 1992, de acuerdo con la Constitución de 1967, ex art. 203 y la Ley de Organización Administrativa de 1909, el Tribunal de Cuentas tenía una doble competencia. Por un lado, el examen administrativo de las cuentas rendidas (arts. 152 y 153) y, por otra parte, el juzgamiento de las rendiciones de cuentas de las entidades públicas o personas que inc. 1) (vide: SOSA ELIZECHE, Enrique. 2012. El control de los fondos públicos y el Tribunal de Cuentas en "Comentario a la Constitución" Tomo IV, Corte Suprema de Justicia. p. 547). A esta doble competencia se la conoció como la tradicional función de control de las cuentas de inversión del Presupuesto General de la Nación. - Luego, con la sanción de la Constitución de 1992, de acuerdo con el art. 283, la competencia del examen administrativo de las cuentas públicas pasó a cargo de un nuevo órgano constitucional: la Contraloría General de la República. Por su parte, el Tribunal de Cuentas se mantuvo y siguió siendo un órgano constitucional, con regulación en el art. 265, sin embargo, el constituyente fijó que sea el legislador quién determine su competencia y funciones; es decir, de esta forma, la propia Constitución eliminó la atribución del Tribunal de Cuentas para ejercer la verificación administrativa de las cuentas. - Ahora, la impugnada Ley ha sustraído al Tribunal de Cuentas la otra competencia relativa al control de las cuentas, esta es, la relativa para juzgar las cuentas rendidas por toda institución, empresa o persona que administre, recaude o invierta fondos públicos. En consideración a los agravios de la parte accionante es justamente esto último donde recae el problema jurídico a dilucidar; pues corresponderá determinar si la eliminación de esta competencia, anteriormente atribuida al Tribunal de Cuentas, provoca o no a los derechos del rindente, en particular el de la tutela judicial efectiva. Un buen punto de partida para dar respuesta a ello es empezando por comprender que el control de la gestión pública tiene por objeto la verificación sobre la correcta utilización de 8

CORTE SUPREMA USTICIA ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD: "CELSO GUSTAVO VILLAR CACERES Y OTROS C/ LOS ARTS. 1, 2 Y 3 DE LA LEY N° 2248/2003". -EXPTE°770,ANO 2012.- بشلش B0a00 20 esTa Tos redursos, tanto desde el punto de vista legal como de calidad de gestión (SOSA ELIZECHE, 31 Enrique. 2012. Ibidem. p. 548). Ahora bien, para su puesta en práctica, los distintos ordenamientos jurídicos fueron adoptando varios sistemas o tipos de control, sin embargo, Ropuede decirse que los dos principales son: el parlamentario o legislativo y el jurisdiccional. 9/ ti El sistema legislativo fue diseñado en Inglaterra, en donde el control de gestión del gasto público lo realiza directamente el parlamento, luego, el sistema jurisdiccional, con origen francés, se basa en una "Corte de Cuentas" , un órgano con autoridad jurisdiccional, independiente del Poder Ejecutivo y del Congreso, en el cual también ejecuta un seguimiento administrativo concomitante (vide: VILLEGAS, Héctor. 2017. Curso de Finanzas, derecho financiero y tributario. Editorial Astrea. p. 115). - Ahora bien, por lo general, la mayoría de los países que adoptaron como base el modelo jurisdiccional, optaron por otorgar todas las atribuciones atinentes al control de la gestión pública a un único órgano independiente del Poder Ejecutivo. Este es el caso de España, en donde el Tribunal de Cuentas se encarga de llevar a cabo tanto el examen y fiscalización de las rendiciones de cuentas que concluye con un informe técnico con el respectivo dictamen de conclusión (control externo administrativo), como así también, el necesario control jurisdiccional posterior a la verificación de las cuentas (control externo jurisdiccional). Un buen punto de partida para dar respuesta a ello es empezando por comprender que el control de la gestión pública tiene por objeto la verificación sobre la correcta utilización de los recursos, tanto desde el punto de vista legal como de calidad de gestión (SOSA ELIZECHE, Enrique. 2012. Ibidem. p. 548). Ahora bien, para su puesta en práctica, los distintos ordenamientos juridicos tueron adoptando varios sistemas o tipos de control, sin embargo, puede decirse que los dos principales son: el parlamentario o legislativo y el jurisdiccional. El sistema legislativo fue diseñado en Inglaterra, en donde el control de gestión del gasto público lo realiza directamente el parlamento, luego, el sistema jurisdiccional, con origen francés, se basa en una "Corte de Cuentas", un órgano con autoridad jurisdiccional, independiente del Poder Ejecutivo y del Congreso, en el cual también ejecuta un seguimiento administrativo concomitante (vide: VILLEGAS, Héctor. 2017. Curso de Finanzas, derecho financiero y tributario. Editorial Astrea. p. 115). - Ahora bien, por lo general, la mayoría de los países que adoptaron como base el modelo jurisdiccional, optaron por otorgar todas las atribuciones atinentes al control de la gestión pública a un único órgano independiente del Poder Ejecutivo. Este es el caso de España, en donde el Tribunal de Cuentas se encarga de llevar a cabo tanto el examen y fiscalización de las rendiciones de cuentas que concluye con un informe técnico con el respectivo dictamen de conclusión (control externo administrativo), como así también, el necesario control jurisdiccional posterior a la verificación de las cuentas (control externo jurisdiccional). Tras analizar el marco normativo vigente en la materia y comparar con los sistemas o modelos de control externo de la fiscalización tradicionales, en el caso de Paraguay, se ve claramente que, antes de la sanción de la Constitución de 1992, el sistema era exactamente idéntico al español, que tiene como base el modelo jurisdiccional, al haberse optado por no otorgar el control de las cuentas públicas ni al Poder Ejecutivo ni al Poder Legislativo, sino a Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Eugenin Jiménez R. Ministro Dr. Victor Ríos Ojeda Ministro Abg. Julio C. Pavón Martinez. Secretaric 9

entendido, ahora se ha alejado, pues tan solo se cuenta con la primera etapa, esto es, la relativa a la verificación administrativa de las cuentas, a cargo de la Contraloría General de la República.- Pues bien, para una parte de la academia y la jurisprudencia, esta decisión resulta acertada, principalmente, en consideración a que, con la creación de la Contraloría General de la República, se dio una superposición de atribuciones entre ésta y el Tribunal de Cuentas. Incluso, el constituyente, el Dr. Lezcano Claude advirtió sobre esta circunstancia, hasta el punto de que consideró pertinente sustituir las palabras "Tribunal de Cuentas" por "Tribunal en lo Contencioso Administrativo" (PETTIT, Horacio. 2010. "Constitución de la República. Concordada, anotada y con jurisprudencia". La Ley Paraguaya. P. 547). - Sobre esta base, además, se estima que la ausencia de esta etapa del control público no implica un problema. De acuerdo con esta tesis, es correcto que la labor del control de la gestión pública culmine con el informe final y dictamen elaborado en sede administrativa por la Contraloría General de la República. Consideran que no es necesario una etapa jurisdiccional como lo establece el modelo francés - dado que, en caso de surgir indicios de hechos punibles, corresponde a las autoridades pertinentes determinarlo y, especificamente, con respecto a los derechos del rindente, en caso de no existir conformidad con lo dictaminado, quedaría abierta la vía jurisdiccional en lo contencioso-administrativo (Vide: Acuerdo y Sentencia N° 2082, de fecha 30 de diciembre de 2016, voto de la Ministra Gladys Bareiro y el artículo de BENÍTEZ ALDANA, Camilo. Mayo 2021. Aspectos constitucionales e institucionales en el sistema de control de cuentas públicas en el Paraguay: crítica a una tendencia jurisprudencial. Revista jurídica de la Ley Paraguaya. p.957). No obstante, estos últimos argumentos presentan dos problemas. Primero, ¿Puede realmente el auditado impugnar judicialmente el contenido del informe de la Contraloría y evaluar que no se ajusta a los hechos y normas? Esta magistratura considera que la respuesta es negativa. Al analizar el carácter del informe y el dictamen, se observa que el contralor no aplica sanciones, ni sustancia procedimientos de deslinde de responsabilidad, es decir, carecen de ejecutoriedad propia. Por consiguiente, no constituyen actos administrativos definitivos que puedan someterse a revisión judicial, sino que solo poseen carácter técnico. Incluso de considerarse que, si pueden ser revisados judicialmente en el ámbito contencioso administrativo, únicamente podría aplicarse un control de legalidad y no así, un control sustancial o de mérito sobre la cuestión. De hecho, art. 151 de la Ley de Organización Administrativa y Financiera del Estado (hoy derogado), establecía que las cuentas públicas rendidas solo podían aprobarse o desaprobarse por el Tribunal de Cuentas y que la consecuencia de su fallo era lo único que podía exonerar de todo cargo a los responsables. ..- El otro problema se vincula con una cuestión que afecta no ya solamente al accionante, sino a todos los habitantes. La potestad y obligación impuesta a la Contraloría Republica General de la República de informar al Ministerio Público ante la existencia de un hecho punible no es suficiente argumento para determinar que el juzgamiento carece de utilidad. pon Gobierno republicano como lo es el Paraguay, exige la utilización de todos los resortes posibles para lograr la mayor transparencia posible en la utilización de los fondos públicos. Por ende, resulta esperable que, sin importar que la Contraloría haya aprobado o no la rendición de cuentas, ésta vuelva a pasar por un segundo tamiz, esta vez, uno de orden jurisdiccional. 10

1B. 19/20 DEL CORTE SUPREMA DE JUSTICIA ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD: "CELSO GUSTAVO VILLAR CACERES Y OTROS C/ LOS ARTS. 1, 2 Y 3 DE LA LEY N° 2248/2003". - EXPTE Nº770, AÑO 2012.—.... pra "En efecto, debe comprenderse que, si bien la labor que lleva a cabo la Contraloria General de la República al ejercer el control y examen de las cuentas públicas no es solamente relevante sino indispensable; no puede desconocerse que se trata de un tipo de control netamente de índole administrativa, es decir, carece de las atribuciones necesarias para compeler a las instituciones auditadas al cumplimiento de los reparos u observaciones de una determinada auditoria. No se desconoce que, por ejemplo, el artículo 16 de la Ley 276/94 establece que las conclusiones, recomendaciones y dictámenes son obligatorios para todos los organismos controlados por la Contraloría General de la República, pero lo cierto y concreto es que, aun así, la institución carece de los resortes necesarios para compeler su cumplimiento. Lo expuesto hasta este punto permite entender que, ciertamente las atribuciones del Tribunal de Cuentas y la Contraloría General de la República, antes de la entrada en vigor de la impugnada ley, no se superponían. Muy por el contrario, se puede ver como en su conjunto, se erigían como herramientas indispensables para todo Gobierno republicano; pues, así como se ha dicho, mientras que la Contraloría General de la República realiza una función eminentemente técnica- administrativa, el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, complementaba a través del contradictorio correspondiente, tal como se encuentra diseñado el modelo de control tradicional francés. De tal modo, la implementación de un sistema de control externo de fondos públicos que no cuente con una etapa jurisdiccional no puede ser vista simplemente como una variante más dentro de los distintos modelos de control, puesto que ésta presenta problemas de naturaleza constitucional. En particular, en lo que hace a los derechos fundamentales de la parte accionante, al impedir la judicialización de las decisiones adoptadas por la Contraloría General de la República mediante un control de mérito sobre la cuestión, claramente implica una vulneración al derecho de la tutela judicial efectiva. Pero, además, al carecer la Contraloría de mecanismos coercitivos para garantizar el cumplimiento de sus observaciones, es lógico inferir que ello beneficia a la impunidad y afecta negativamente en la confianza de la ciudadanía en cuanto a la gestión gubernamental. Por último, no escapa a esta Magistratura que, una de las principales finalidades dia la ley hoy atacada, ha sido la de General de la República pueda ejercer con sus obligaciones constitucionales de controlar y evitar cualquier tipo de obstáculo para que la Controlaría verificar las cuentas. Sin embargo, la eliminación de la competencia del juzgamiento de verificación de la rendición de cuentas no es el camino, pues lo único que genera es impunidad en detrimento del Estado y del funcionario que pretenda demostrar lo contrario. — En consecuencia, por las consideraciones expuestas, corresponde hacer lugar a la presente acción de inconstitucionalidad promovida por César Gustavo Villar Cáceres, en su carácter de, en ese entonces, Intendente Municipal de la ciudad de Carayaó contra los arts. 1, 2 y 3 de la Ley 2248/03 y; rechazar la acción de inconstitucionalidad con respecto a Juan Bautista Amarilla Rortillo, en su calidad de Secretario General de la Municipalidad de la ciudad de Carayao y Martin Sandoval Meza, en su carácter de Secretario General de la Municipalidad ciudad de Garayao. Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Eugenio Jiménez R. •Ministro Dr. Victor Ríos Ojeda Abg. culio C. Pavón Martínez Ministro Secretaric 11

Con lo que se dio por terminado el acto, firmando SS.EE., todo por ante mi, de que certifico, quedando acordada la sentencia que inmediatamente sigue: I Junghanns Eugenin Jiménez R./ Dr. Víctor Ríos Ojeda Ministro SENTENCIA NÚMERO: 1 49 Abg- Jutto C. Pavón Martinez Secretario Asunción, 30 de marzo de 2.026.- VISTOS: Los méritos del Acuerdo que anteceden, la Excelentísima, CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Sala Constitucional RESUELVE: HACER LUGAR a la Acción de Inconstitucionalidad promovida y en consecuencia declarar la inconstitucionalidad e inaplicabilidad de los Artículos 1º,2° y 3° de la Ley N°2248/2003 "Que modifica el artículo 30 de la Ley N° 879- Código de Organización Judicial", respecto a los señores CELSO GUSTAVO VILLAR CÁCERES, JUAN BAUTISTA AMARILLA PORTILLO, Y MARTIN SANDOVAL MEZA, de conformidad a lo establecido en el Art. 555 del ANOTAR, registrar y notificar. Ante mí: Eugenio Jiménez R Ministro Cesar M) Diesel enant unghant Ministro Cs). Dr. Victor Ríos Ojeda Ministro Secretario POD SECRETARIA JUDICIAL I 18 AUSTIGAA 12