Jurisprudencia CSJ

CORTE SUPREMA DEJUSTICIA Expediente electrónico: "TELEFONICA CELULAR DEL PARAGUAY S.A.E. C/ NOTA NRO 5584 DEL 21 DE JULIO DEL 2023, DICT. POR LA MUNICIPALIDAD DE ENCARNACIÓN" Nro. 488 - Año 2023. ACUERDO Y SENTENCIA En la Ciudad de Asunción, República del Paraguay, estando reunidos en la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, los Dres. LUIS MARIA BENITEZ RIERA, MANUEL DEJESÚS RAMIREZ CANDIA y MARIA CAROLINA LLANES OCAMPOS, se trajo a acuerdo el expediente: "TELEFÓNICA CELULAR DEL PARAGUAY S.A.E. C/ NOTA NRO. 5584 DEL 21 DE JULIO DEL 2023, DICT. POR LA MUNICIPALIDAD DE ENCARNACIÓN" a fin de resolver los recursos de nulidad y apelación interpuestos por el Abg. Juan Villalba, en representación de Telefónica Celular del Paraguay S.A.E., contra el Acuerdo y Sentencia Nro. 03 de fecha 06 de febrero del 2025, dictado por el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala. Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, resolvió plantear las siguientes: CUESTIONES: 1. ¿Es nula la Sentencia recurrida? 2. En caso contrario, ¿se halla ajustada a Derecho? Practicado el sorteo de la Ley para determinar el orden de votación dio el siguiente resultado: RAMIREZ CANDIA, LLANES OCAMPOS у BENÍTEZ RIERA A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA, EL MINISTRO MANUEL DEJESÚS RAMÍREZ CANDIA, DIJO: El Abg. Juan Villalba, en representación de Telefónica Celular del Paraguay S.A.E., desistió expresamente del recurso de nulidad interpuesto. Por otra parte, del análisis oficioso, no se observan vicios o defectos procesales que ameriten la declaración de nulidad en los términos autorizados por los artículos 113 y 404 del Código Procesal Civil. Corresponde en Para conocer la validez del documento. verifique aquí.

consecuencia TENER POR DESISTIDO el recurso de nulidad interpuesto. Es mi voto. A SU TURNO, LOS MINISTROS MARÍA CAROLINA LLANES OCAMPOS Y LUIS MARÍA BENÍTEZ RIERA DIJERON: Manifiestan su adhesión al voto del Ministro Manuel Dejesús Ramírez Candia, por compartir los mismos fundamentos. A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA, EL MINISTRO MANUEL DEJESUS RAMIREZ CANDIA, PROSIGUIÓ DICIENDO: Por Acuerdo y Sentencia Nro. 03 de fecha 06 de febrero del 2025, el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, resolvió rechazar la demanda presentada por Telefónica Celular del Paraguay S.A.E. contra la Nota Nro. 5584 de fecha 21 de julio del 2023 y su confirmatoria, Resolución Nro. 2821 de fecha 14 de agosto del 2023, ambas dictadas por el Intendente Municipal de la ciudad de Encarnación. El Tribunal fundamentó el rechazo de la demanda señalando que el canon requerido por la Municipalidad de Encarnación no constituye un tributo sujeto a reserva de ley, como sostiene la accionante. Aclaró que el canon es una prestación pecuniaria periódica vinculada a una concesión o permiso para el uso y disfrute de un bien de dominio público; mientras que el tributo es una obligación impuesta por el Estado sobre la base de un hecho generador establecido por ley. En ese sentido, el Tribunal consideró que el cobro del canon por parte de la Municipalidad de Encarnación, respecto a la utilización del espacio aéreo (bien de dominio público municipal), se encuentra respaldado por los artículos 166 y 178 de la Constitución, por la Ley Orgánica Municipal (arts. 5 y 134, modificado por la Ley Nro. 6101/18), así como por la Ley Nro. 620/76 que establece el Régimen Tributario para las Municipalidades, Capítulo Único "De otros recursos". Citó doctrina nacional (Dr. Villagra Maffiodo) para explicar que todo uso especial del dominio público -cuando excede del uso común- como en este caso, para la instalación de redes de fibra óptica, requiere de concesión de la Para conocer la validez del documento, verifique aquí.

CORTE SUPREMA DEJUSTICIA Expediente electrónico: "TELEFONICA CELULAR DEL PARAGUAY S.A.E. C/ NOTA NRO. 5584 DEL 21 DE JULIO DEL 2023, DICT. POR LA MUNICIPALIDAD DE ENCARNACIÓN" Nro. 488 - Año 2023. autoridad administrativa. Asimismo, sostuvo que el espacio cuya utilización pretende la firma accionante, sobre las columnas de la ANDE, es de dominio municipal, por lo que únicamente la ANDE -no la firma accionante- se encuentra exonerada del pago del canon y demás conceptos, en atención a que presta un servicio público esencial como es la provisión de energía eléctrica, conforme lo establecido en la Ley Nro. 966/64, artículo 51. El Abg. Juan Villalba, en representación de Telefónica Celular del Paraguay S.A.E., al momento de expresar agravios señaló, en resumen, que le agravia la sentencia del Tribunal, pues el canon pretendido por la Municipalidad de Encarnación constituye en realidad un tributo encubierto, pues reúne todos los elementos del mismo (hecho imponible, sujetos obligados, monto del tributo) lo cual exige la creación por ley y no por simples ordenanzas, conforme lo establecido en el artículo 179 de la Constitución. En tal sentido, consideró que al haber creado la Municipalidad de Encarnación un gravamen sin ley formal, quebrantó el principio de legalidad que exige que cualquier tributo sea creado exclusivamente por ley, por lo que no puede estar obligado al pago del mismo, conforme lo establecido en el artículo 44 de la Constitución. Culminó manifestando que la figura de "concesión" es inexistente en el presente caso, pues no hay bilateralidad, por lo que no se puede tratar de un contrato administrativo, ya que se impone unilateralmente una obligación pecuniaria periódica, en una relación jurídica donde la Municipalidad de Encarnación asume potestades tributarias sin fundamento legal, constituyendo ello una simulación. El Abg. William Amarilla, en representación de la Municipalidad de Encarnación, al momento de contestar el traslado de agravios, manifestó, que solicita que se rechace el recurso interpuesto por su contraparte pues, en efecto, existe una ley vigente Para conocer la validez del documento. verifique aquí.

(artículo 134 de la Ley Nro. 3966/10, texto modificado por la Ley Nro 6101/18) que impone el pago de un canon establecido para el caso analizado en autos. En tal sentido, las Ordenanzas Municipales Nro. 410/98 y Nro. 421/99, no son los cuerpos normativos que disponen el pago del canon por el uso privado del espacio aéreo de las calles, sino que son simplemente las normas que establecen modalidades, elementos, criterios de cálculo o condiciones de pago; es decir, reglamentan la disposición contenida en la Ley Nro. 6101/18. A los efectos de abordar las cuestiones propuestas, corresponde mencionar brevemente, que por Nota Nro. 5584 de fecha 21 de julio del 2023, la Municipalidad de Encarnación respondió a la solicitud presentada por la firma Telefónica Celular del Paraguay S.A.E., relativa a la autorización para la construcción y mantenimiento de redes. Informó que la intervención solicitada implicaba una ocupación del espacio aéreo de dominio público municipal, por lo que resultaba aplicable la Ordenanza Municipal Nro. 410/98, artículo 4, inciso 2, numeral a) y su modificatoria, Ordenanza Nro. 421/99, que establece, con relación al cableado aéreo, que los ocupantes de espacios aéreos del dominio público pagarán por metros cuadrados la suma de Gs. 2000. Entonces, considerando que la superficie a ser utilizada costa de 4900 metros cuadrados, resulta que la suma a abonar corresponde a Gs. 9.800.000, la cual debe ser abonada en forma mensual. Se otorgaba la autorización, previa celebración del contrato entre las partes, con las respectivas especificaciones y compromisos y pago de cánones correspondientes. Seguidamente, la firma Telefónica Celular del Paraguay S.A.E. interpuso recurso de reconsideración contra la Nota Nro. 5584/23 y la Municipalidad de Encarnación rechazó el recurso interpuesto, por medio de la Resolución Nro. 2821 de fecha 14 de agosto del 2023. Sosteniendo la legalidad del canon establecido en la Ordenanza Municipal Nro. 410/98 y su modificatoria 421/99. Asimismo, indicó que Para conocer la validez del documento. verifique aquí.

SUPREMA DEJUSTICIA Expediente electrónico: "TELEFONICA CELULAR DEL PARAGUAY S.A.E. C/ NOTA NRO 5584 DEL 21 DE JULIO DEL 2023, DICT. POR LA MUNICIPALIDAD DE ENCARNACIÓN" Nro. 488 - Año 2023. el espacio aéreo donde la firma instala la fibra óptica no es propiedad de la ANDE, sino dominio público municipal; en consecuencia, solo el municipio puede autorizar y cobrar canon por su uso. Por otra parte, resaltó que la servidumbre a favor de la ANDE, establecida en la Ley Nro. 966/64, es excepcional y no beneficia a la firma, ya que el mantenimiento de redes de fibra óptica no está dentro de las finalidades de servidumbre de la ANDE, por lo que la firma debe gestionar la autorización municipal y pagar el canon correspondiente. En ese contexto, corresponde pasar al análisis del recurso de apelación interpuesto por la firma Telefónica Celular del Paraguay S.A.E. En la exposición de sus agravios el apelante sostuvo que el canon exigido por la Municipalidad de Encarnación constituye, según su criterio, un supuesto tributo encubierto, el cual transgrede el principio de legalidad, pues no deriva de la ley. En ese sentido, es pertinente mencionar, en primer lugar, que en el sistema tributario nacional existen cuatro especies de tributos: impuestos, tasas, contribuciones y recursos parafiscales. Los impuestos son tributos cuya obligación tiene por hecho generador la riqueza detentada por una persona dentro del Estado, independiente de cualquier actividad estatal específica, relativa al contribuyente. Las tasas constituyen la obligación de pagar dinero al Estado, por parte de un contribuyente, establecida en la ley, por haber recibido una prestación efectiva por parte del Estado, siendo su finalidad financiar dicho servicio. Para conocer la validez del documento, verifique aquí.

Las contribuciones, constituyen tributos exigidos con motivo de beneficios individuales o de grupos sociales, derivados de la realización de obras o gastos públicos o de especiales actividades del Estado. Por su parte, los recursos parafiscales, constituyen auténticos tributos cuya gestión se realiza al margen de los tributos típicos, por entidades u órganos distintos del Ministerio de Economía y Finanzas y al margen de la ordinaria gestión presupuestaria. Se caracterizan por: ser de gestión ajena a los órganos de la administración financiera; no ingreso directo al Tesoro; carácter extrapresupuestario respecto del Presupuesto General de la Nación y afectación del producto a la financiación de finalidades concretas. Lo que justifica esta categoría tributaria es el destino definido del pago efectuado, que es financiar un órgano público autónomo. Ahora bien, de acuerdo con la Ley Orgánica Municipal Nro. 3966/10, artículo 1341 (texto modificado por la Ley Nro. 6101/18), el canon consiste en el pago que deben realizar ciertas personas o entidades que utilicen bienes del dominio público municipal, por el uso excepcional de estos bienes, distinto al uso común que realizan todos los habitantes. A partir de esta clasificación, la diferencia esencial entre el canon y los tributos radica en que el canon surge del aprovechamiento de un bien público, siendo exigible únicamente respecto de quien utiliza o explota dicho bien; mientras que los tributos constituyen sumas de dinero que se debe abonar al Estado, por parte del 1 Ley Nro. 3966/10, artículo 134 (texto modificado por la Ley Nro. 6101/18) - "Bienes del Dominio Público. Son bienes del dominio público, los que en cada municipio están destinados al uso y goce de todos sus habitantes, tales como: a) las calles, avenidas, caminos, puentes, pasajes y demás vías de comunicación que no pertenezcan a otra administración; (...). En el caso excepcional en que algunos de estos bienes estén sujetos al uso de ciertas personas o entidades, deberán pagar el canon que se establezca. Sin embargo, los espacios destinados a plazas, parques, calles y avenidas no podrán ser objeto de concesión para uso de particulares. (...)". Para conocer la validez del documento, verifique aquí.

SUPREMA DEJUSTICIA Expediente electrónico: "TELEFONICA CELULAR DEL PARAGUAY S.A.E. C/ NOTA NRO. 5584 DEL 21 DE JULIO DEL 2023, DICT. POR LA MUNICIPALIDAD DE ENCARNACIÓN" Nro. 488 - Año 2023. contribuyente, por disposición legal para el cumplimiento de los fines estatales de servir a la colectividad. En doctrina, los Dres. Luis Fernando Sosa Centurión y Marco Vinicio Caballero Giret? enseñan que los ingresos públicos se clasifican en originarios o patrimoniales y derivados o tributarios. Los originarios o patrimoniales: "...los que provienen de los bienes del dominio del Estado o entes públicos, la fuente de los ingresos se encuentra en el derecho de propiedad que tiene el Estado o municipio sobre ciertas cosas en igualdad de condiciones que los particulares. Ejemplos: explotación de minas, de los ferrocarriles, arrendamiento y venta de tierras públicas.". Los derivados o tributarios, en cambio: "...provienen de los recursos aportados por los particulares o contribuyentes, conforme a las normas legales que le obligan, es decir del sector tributario, sea en concepto de impuesto, tasas, contribuciones, etc." En consonancia con dicha clasificación, los ingresos municipales se clasifican en ingresos tributarios y no tributarios. Los primeros, los provenientes de impuestos, tasas, contribuciones especiales creados para el funcionamiento de las municipalidades; mientras que los segundos, se generan por otras fuentes, tales como multas, prestaciones de servicios, rentas de activos fijos, rentas de activos financieros, concesiones y otros ingresos que responden a la naturaleza de ingresos no tributarios. Dentro de éstos últimos -ingresos no tributarios- debe ubicarse el canon, pues constituye una ingreso derivado del aprovechamiento de bienes municipales, tal como ocurre con el arrendamiento de terrenos municipales, arrendamiento de urnas funerarias, usufructo de nichos de 2 SOSA CENTURIÓN, Luis Fernando. CABALLERO GIRET, Marco Vinicio. Manual de Finanzas Públicas. Editorial: Intercontinental. Asunción, Paraguay, octubre 2022, pgs. 161/162 Para conocer la validez del documento. verifique aquí.

columbarios o de terrenos de cementerios, entre otros, conforme a lo previsto en la Ley Nro. 881/81, artículos 154 a 163 (aplicable para la Municipalidad de Asunción) y Ley Nro. 620/76, artículos 118 a 129 (aplicable para las Municipalidades de Primera -como Encarnación3-, Segunda y Tercera Categoría). Nuestra carta magna, en su artículo 1784 4, distingue que el Estado percibe, para el cumplimiento de sus fines, impuestos, tasas, contribuciones y demás recursos. Entonces, existe una clasificación expresa y diferenciada de los ingresos públicos, lo cual impide que el canon y tributo sean equiparados como figuras idénticas, tal como sugiere el apelante. Asimismo, el artículo 1795 de la Constitución refuerza dicha separación conceptual, al establecer que todo tributo, cualquiera sea su naturaleza o denominación, será establecido exclusivamente por la ley; siendo también privativo de la ley determinar la materia imponible, los sujetos obligados y el carácter del sistema tributario. Por lo tanto, el canon municipal no requiere una ley formal que lo establezca, dado que no reviste naturaleza tributaria y, por ende, no se 3 De acuerdo al Decreto Nro. 3415/20, artículo 1, la Municipalidad de Encarnación se encuentra dentro primer grupo. • Constitución 1992, artículo 178 - "De los recursos del Estado. Para el cumplimiento de sus fines, el Estado establece impuestos, tasas, contribuciones y demás recursos; explota por sí, o por medio de concesionarios los bienes de su dominio privado, sobre los cuales determina regalías, "royalties", compensaciones u otros derechos, en condiciones justas y convenientes para los intereses nacionales; organiza la explotación de los servicios públicos y percibe el canon de los derechos que se estatuyan; contrae empréstitos internos o internacionales destinados a los programas nacionales de desarrollo; regula el sistema financiero del país, y organiza, fija y compone el sistema monetario." s Constitución 1992, artículo 179 - "De la creación de tributos. Todo tributo, cualquiera sea su naturaleza o denominación, será establecido exclusivamente por la ley, respondiendo a principios económicos y sociales justos, así como a políticas favorables al desarrollo nacional. Es también privativo de la ley determinar la materia imponible, los sujetos obligados y el carácter del sistema tributario." Para conocer la validez del documento. verifique aquí.

CORIE SUPREMA DEJUSTICIA Expediente electrónico: "TELEFÓNICA CELULAR DEL PARAGUAY S.A.E. C/ NOTA NRO. 5584 DEL 21 DE JULIO DEL 2023, DICT. POR LA MUNICIPALIDAD DE ENCARNACIÓN" Nro. 488 - Año 2023. encuentra sometido a lo establecido por el artículo 179 de la Constitución. En consecuencia, la fijación del canon municipal se realiza validamente mediante ordenanzas municipales; como ocurre en este caso con la Ordenanza Nro. 410/986 "Que Regula el canon por utilización de espacios de dominio público municipal de la ciudad de Encarnación" y su modificatoria, Ordenanza Nro. 421/99; ambas dictadas en el marco de las competencias constitucionales atribuidas a los municipios por los artículos 1667 y 1688 de la Carta Magna. Por último, en cuanto al planteamiento del apelante, atinente a la supuesta inexistencia de una concesión municipal, alegando que la Municipalidad de Encarnación habría impuesto unilateralmente una obligación pecuniaria periódica, configurando, según su parecer, el ejercicio irregular de potestades tributarias. Cabe señalar, que la Nota Nro. 5584/23 suscripta por el Intendente Municipal demuestra que dicha afirmación carece de sustento. En efecto, la autorización otorgada para la utilización del dominio público se encuentra supeditada a la "...previa celebración de contrato entre las partes con las respectivas especificaciones y compromisos y pago de cánones correspondientes...". De ello se desprende, que la relación jurídica no es unilateral ni impuesta, como lo •Ordenanza Nro. 410/98, artículo 4, inciso 2, numeral a) - (texto modificado por la Ordenanza Nro. 421/99) - "Cableado Aéreo: Los ocupantes de espacios aéreos del dominio público municipal pagarán por metros cuadrados la suma de Gs. 2.000 (...)." ' Constitución 1992, artículo 166 - "De la autonomía. Las municipalidades son los órganos de gobierno local con personería jurídica que, dentro de su competencia, tienen autonomía política, administrativa y normativa, así como autarquía en la recaudación e inversión de sus recursos." 8 Constitución 1992, artículo 168 - "De las atribuciones. Serán atribuciones de las municipalidades, en su jurisdicción territorial y con arreglo a la ley: (...) 6) el dictado de ordenanzas, reglamentos y resoluciones; (...)." Para conocer la validez del documento. verifique aquí.

sostiene el apelante, sino que responde a una concesión otorgada por la Municipalidad de Encarnación, formalizada contractualmente, con obligaciones para las partes. Reafirmándose, de esta forma, que el canon requerido surge del aprovechamiento del bien municipal (espacio aéreo) y no del ejercicio de potestades tributarias. Por tanto, en base a las consideraciones expuestas, corresponde RECHAZAR el recurso de apelación interpuesto por el Abg. Juan Villalba, en representación de Telefónica Celular del Paraguay S.A.E. y, en consecuencia; CONFIRMAR el Acuerdo y Sentencia Nro. 03 de fecha 06 de febrero del 2025, dictado por el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala e IMPONER COSTAS al apelante, parte actora, conforme lo establecido en el artículo 203, inciso a) del Código Procesal Civil. Es mi voto. A SU TURNO, LOS MINISTROS MARÍA CAROLINA LLANES OCAMPOS Y LUIS MARÍA BENÍTEZ RIERA DIJERON: Manifiestan su adhesión al voto del Ministro Manuel Dejesús Ramírez Candia, por compartir los mismos fundamentos. Con lo que se dio por terminado el acto, previa lectura y ratificación del mismo firman los Ministros de la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, quedando acordada la Sentencia que inmediatamente sigue: ACUERDO Y SENTENCIA VISTOS: Los méritos del Acuerdo que antecede; la Excelentísima CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA PENAL RESUELVE:

CORTE SUPREMA DEJUSTICIA Expediente electrónico: "TELEFONICA CELULAR DEL PARAGUAY S.A.E. C/ NOTA NRO 5584 DEL 21 DE JULIO DEL 2023 DICT. POR LA MUNICIPALIDAD DE ENCARNACIÓN" Nro. 488 - Año 2023. 1. TENER POR DESISTIDO el recurso de nulidad interpuesto por el Abg. Juan Villalba, en representación de Telefónica Celular del Paraguay S.A.E., contra el Acuerdo y Sentencia Nro. 03 de fecha 06 de febrero del 2025, dictado por el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, por los fundamentos expuestos en la resolución. 2. RECHAZAR el recurso de apelación interpuesto por el Abg. Juan Villalba, en representación de Telefónica Celular del Paraguay S.A.E. y, en consecuencia, CONFIRMAR el Acuerdo y Sentencia Nro. 03 de fecha 06 de febrero del 2025, dictado por el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala y, por los fundamentos expuestos en la resolución. 3. IMPONER las costas a la parte apelante, parte actora, conforme lo establecido en el artículo 203, inciso a) del Código Procesal Civil. 4. ANOTAR, notificar y archivar. Para conocer la validez del documento. verifique aquí. SEA DEL PATE Firmado digitalmente por: MANUEL DEJESUS RAMIREZ CANDIA (MINISTRO/A) SCA DEL PAD Firmado digitalmente por: MARIA CAROLINA LLANES OCAMPOS (MINISTRO/A) SCA DEL ETE Firmado diaitalmente por: LUIS MARIA BENITEZ RIERA (MINISTRO/A) Asunción, 9 de marzo de 2026 con Nro. AyS: 12 D