Jurisprudencia CSJ

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONA- LIDAD: "CONTRA LOS ARTS. 5 Y 9 DE Suprema de Justicia LA LEY N° 2345/2003". ANO: 2005 - N° 824.- ACUERDO Y SENTENCIA NUMERO Setecientos doce. - En la Ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los d lías del mes de agost del año dos mil siete, stando en la Sala de Acuerdos de la Corte Suprema de Justicia, los Excmos Señores Ministros de la Sala Constitucional, Doctor ANTONIO FRETES, Presidente y Doctores VÍCTOR MANUEL NÚÑEZ RODRÍGUEZ Y JOSÉ V. ALTAMIRANO AQUINO, Miembros, ante mí, el Secretario autorizante, se trajo al acuerdo el expediente caratulado: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: "CONTRA LOS ARTS. 5 Y 9 DE LA LEY N° 2345/2003", a fin de resolver la acción de inconstitucionalidad promovida por los Señores Héctor Rened Flores Vera y otros, por derecho :propio y bajo patrocinio del Abogado Washington Francisco Zacarías.- Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, resolvió plantear y votar la siguiente: CUESTION: ¿Es procedente la acción de inconstitucionalidad deducida?.- A la cuestión planteada el Doctor FRETES dijo: Los Señores Héctor Rened Flores Vera, Marcelo Norberto Guillén Benítez, Paulino Guerrero Ibáñez, Ana Alicia Díaz, Antonio Aguilera Rojas, Ernesto Brun Giménez, Cresencio Jiménez, Juliana Agüero, Fredesvinda Eunice Suarez Rojas, Sebastián Vera León, Marcos Yegros Laneri, Victor Coronel, Antonio Atilio Coronel González, Lino Ramón Alonso Díaz, Ricardo Almada Vargas, María Crescencia Cáceres de Ortiz, Oscar Reinaldo Gavilán, Carlos Alberto Lovera Mancia, Manuel Antonio Cano Díaz, Francisco Albino Quiñónez Sánchez, Claudio Ramón Caballero Altamirano, Jorge Rafael Benítez Vera, Juan Carlos Flor Dávalos, Carlos Alberto Gauto Martínez, Francisco Zárate, Eleuterio Norberto Brizuela Agüero, Jorge Alfredo Escobar Acosta, Mariza Ramona Chávez Caballero, Pablo Benítez León, Juana Beatriz Castro de Amarilla, Marina Martínez de Marecos, Felipe Santiago Mora, Mara Elena Coronel Arévalos, Pedro Ladislao Melgarejo Martinez Gregorio Cabral Benítez, Antonio Enrique Recalde Moreira, Reinaldo Cubillas Martínez, Olga Zunilda Jiménez, Diego Manuel Vera Cáceres, Sandro Ladislao Salinas Pavetti, Denis Virgilio Villar Cañiza, Miguel Ángel Valdez Jiménez, Gladys Ramona Leiva de Varela, Oscar Gabriel García Duarte, por derecho propio y bajo/patrocinio del Abogado Héctor Flores Vega, promueven acción de inconstitucionalidad ANTONEO FRETES Ministro OSE ALTA SANO abog. Hector Nbián Escobar Diar Secretario VICTOR M. NUÑEZ R.

garantías y normas de igualdad derecho al trabajo, de la no discriminación, de prelación y legalidad, consagrados en nuestra Carta Magna.- El Art. 5 de la Ley N° 2345/03, establece: "La remuneración base, para la determinación de las jubilaciones, pensiones y haberes de retiro, se calculará como el promedio de las remuneraciones imponibles percibidas durante los últimos cinco años. El procedimiento de cálculo estará sujeto a reglamentación mediante decreto del Poder Ejecutivo, y deberá tener en cuenta el cambio en el concepto de remuneración imponible" , consideramos que el mismo no constituye despojo alguno, pues, la jubilación, pensión y haber de retiro se calculará tomando como base la remuneración imponible, y así, lo aportado en concepto de bonificaciones, gratificaciones y remuneración por horas extras y gastos de representación, integrará la jubilación, pensión y haber de retiro del sujeto una vez cumplidos los requisitos para acceder a la jubilación.- El Art. 9 de la Ley 2345/03 dispone: "El aportante que complete sesenta y dos años de edad y que cuente con al menos diez años de servicio, tendrá que acogerse a la jubilación obligatoria. El monto de la jubilación obligatoria se calculará multiplicando la Tasa de Sustitución (valor del primer pago en concepto de jubilación o pensión como proporción de la remuneración base) por la Remuneración Base, tal como se la define en el Artículo 5º de esta ley. La Tasa de Sustitución será del 20% para una antiguedad de diez años y aumentará 2,7 puntos porcentuales por cada año de servicio adicional hasta un tope del 100%. Aquellos que no lleguen a completar diez años de servicio, tendrán derecho a retirar el 90% de sus aportes realizados, ajustados por la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) del Banco Central del Paraguay.- Quedan excluidos de la obligatoriedad de la jubilación ordinaria, los docentes universitarios del sector público, quienes podrán seguir aportando hasta el límite de setenta y cinco años de edad". Analizadas las constancias de autos, surge que los agravios de los accionantes van dirigidos contra dos partes esenciales del artículo trascripto. En la primera parte, cuestionan la violación del derecho de igualdad, art. 46 de la Constitución, en cuanto que los funcionarios públicos se jubilarán obligatoriamente a los 62 años, en una situación de evidente discriminación con relación a los demás trabajadores.- A ello cabe señalar que no vemos conculcación de derechos constitucionales en esa parte de la normativa impugnada, puesto que creemos que es potestad del Poder Administrador señalar o fijar la edad en la cual el funcionario a su cargo se jubilará. Está dentro de sus facultades regladas, la de indicar el tope máximo para ejercer una función pública.- Ahora bien, en cuanto a la segunda parte, referente al cálculo del monto de la jubilación obligatoria, los recurrentes manifiestan que el derecho a jubilación consagrado por nuestro orden legal, en vez de constituir un mínimo de remuneración para un retiro digno, se convierte en un castigo representado en un monto insignificante, con el cual los sumirán en el desamparo. A este respecto, es oportuno indicar que la norma, en la parte que legisla sobre el procedimiento a adoptar para el cálculo de la jubilación ../||... Corte Su e a k fi la L INCION ac Va ac LIZ MABEL ACOSTA Asistente 23 VO cal du reg СИЄ pen imp ren jubi regi que para que ever acci acog conc JOSE

e IS a DS mn a - ta rá ia pn e) ta an la lel OS do OS lo de se ite OS OS el de to a do ue e Suprema de Justicia ACCIÓN DE INCONSTITUCIONA- LIDAD: "CONTRA LOS ARTS. 5 Y 9 DE LA LEY N° 2345/2003". AÑO: 2005 - N° 824.- .../I/...obligatoria, contenida en el Art. 9 de la Ley 2345 es inconstitucional. Y ello es asi porque se aparta claramente de la disposición de la Carta Magna, art. 103 segundo párrafo, que expresa: "La ley garantizará la actualización de los haberes jubilatorios en igualdad de tratamiento dispensado al funcionario público en actividad". En nuestro caso particular, la Constitución garantiza al funcionario jubilado, que a través de la Ley reglamentaria (que es justamente la N° 2345), se actualicen sus haberes "en igualdad" de tratamiento que los activos. Es por ello que la norma reglamentaria al no estar de acuerdo con la Ley Fundamental, carece de validez, conforme lo dispone el art. 137 C.N. y debe ser declarada inconstitucional, art. 260 inc. 1) también de la misma Constitución. Llegamos a dicha conclusión por cuanto que el mecanismo que prevé la norma impugnada, en concordancia con el Decreto reglamentario, para la actualización de los haberes jubilatorios hace que año tras año, los jubilados vayan perdiendo la igualdad de sus haberes con respecto a los funcionarios en actividad. Voto en conclusión, por hacer lugar parcialmente a la acción de inconstitucionalidad, declarando inaplicable la sección del art. 9 de la Ley N° 2345/03 que se refiere al cálculo de la jubilación obligatoria.- A su turno el Doctor ALTAMIRANO AQUINO dijo: 1) Adhiero al voto del Dr. Fretes, y agrego: 2) El Art. 5 de la ley impugnada ordena; "La Remuneración Base, para la determinación de las jubilaciones, pensiones y haberes de retiro, se calculará como el promedio de las remuneraciones imponibles percibidas durante los últimos cinco años. El procedimiento de cálculo estará sujeto a reglamentación mediante decreto del Poder Ejecutivo, y deberá tener en cuenta el cambio en el concepto de remuneración imponible", la jubilación, pensión y haber de retiro se calculará tomando como base la remuneración imponible, y así, lo aportado en concepto de bonificaciones; gratificaciones; remuneración por horas extras y gastos de representación, integrará la jubilación, pensión y haber de retiro del sujeto una vez que cumplidos los requisitos para acceder a la jubilación. . 2.1) En cuanto al Art. 5 trascripto en el numeral que antecede, tenemos que el agravio expresado por los accionantes no representa un agravio real para el mismo. No cualquier agravio es atendible por la vía constitucional, y quedan fuera de los agravios atendibles aquellos hipotéticos eventuales. Como ejemplo, podemos citar el hipotético caso en que los accionantes opten en el futuro por la devolución de sus aportes, en vez de acogerse a la jubilación. Por lo tanto, al no causarle el citado artículo agravios concetos a los accionantes, no procede el análisis del mismo. JOSE ALTAMIRANO Ministro ENTONEO FRETES Ministro Abog. Héctor Fabián Escobar Dia: Sepretario VICTOR M. NUÑEZ R.

3) El Art. 9 de la ley impugnada dispone: "El aportante que complete sesenta y dos años de edad y que cuente con al menos diez años de servicio, tendrá que acogerse a la jubilación obligatoria. El monto de la jubilación obligatoria se calculará multiplicando la Tasa de Sustitución (valor del antigüedad de diez años y aumentará 2,7 puntos porcentuales por cada año de servicio adicional hasta un tope del 100%. Aquéllos que no lleguen a completar diez años de servicio, tendrán derecho a retirar el 90% de sus aportes realizados, ajustados por la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) del Banco Central del Paraguay. Quedan excluidos de la obligatoriedad de la jubilación ordinaria, los docentes universitarios del sector público, quienes podrán seguir aportando hasta el límite de setenta y cinco años de edad. " 3.1) Como primer elemento de consideración, creo oportuno manifestar lo referente a "la desigualdad" en cuanto a la "determinación oficial y etaria" para la jubilación obligatoria establecida en la Ley 2345/03. En este sentido, considero que la determinación legal para proceder a jubilar a funcionarios públicos efectivamente y legalmente es facultad del Poder Administrador como órgano operativo de los "beneficios sociales" por lo que en este sentido la determinación mencionada no es inconstitucional. 3.2) Por lo demás, la edad es una variable que normalmente como dato de la demografía de un país, fluctúa conforme a la esperanza de vida, por lo que como tal puede, el Poder Administrador, determinarlo de acuerdo a las características propias del país, en este sentido la de "62 años" establecida en la Ley 2345/03, surge como consecuencia directa y verificable de la expectativa de vida de la población paraguaya.— 3.3) Las políticas públicas tendientes al mejoramiento del "Bienestar Social", competen al órgano Ejecutivo o Administrador del Estado, en razón de que es éste el facultado para disponer de estrategias y planes sociales, dentro de los principios establecidos en la Constitución Nacional y plasmados en leyes que hacen efectivos aquellos. En consecuencia habiendo el Poder Legislativo, dentro de sus facultades discrecionales de legislador, aprobado y sancionado, la Ley 2345/2003, a los efectos de garantizar el usufructo efectivo de los Haberes Jubilatorios y no existiendo en tal acto ninguna arbitrariedad manifiesta, no puede considerarse la Ley en sí misma como violatoria de los mandatos constitucionales; así mismo estando facultado el Poder Ejecutivo a través de sus Ministerios, quienes con sus representantes son solidariamente responsables de los "Actos de Gobierno", , son estos los que dentro de los lineamientos de las políticas sociales trazadas, deben dar respuesta mediante la reglamentación de las normas y en ese orden tampoco se descubre una arbitrariedad, en razón de que dicha facultad es Constitucional; Artículo 103. Del régimen de jubilaciones. " *...Dentro del sistema nacional de seguridad social, la ley regulará el régimen de jubilaciones de los funcionarios y empleados públicos, atendiendo a que los organismos..//|... Corte Sup ICIAL ASUNCION E 19 ag sistente cu en es de 23 pa Su res ...1 Ba ses igu pe sol los pre exc Art ber y h mu apl for la i JOSE AI

a Suprema de Justicia ACCIÓN DE INCONSTITUCIONA- LIDAD: "CONTRA LOS ARTS. 5 Y 9 DE LA LEY N° 2345/2003", AÑO: 2005 - N° 824.- .//…autárquicos creados con ese propósito acuerden a los aportantes y jubilados la administración de dichos entes bajo control estatal....".- 3.4) Ciertamente la Corte Suprema de Justicia, a través de la Sala Constitucional, se convierte en la instancia que permite el control del ejercicio de las facultades otorgadas a los demás poderes del Estado (Ejecutivo- Legislativo), sin embargo no puede constituirse en Juzgador de los criterios de las "Políticas Públicas" en cuanto que ellas son facultativas del Poder Ejecutivo en cooperación con los demás poderes del Estado. En consecuencia puede considerarse injusta o no una disposición normativa o reglamentaria, lo ¡que no significa que la misma sea contraria a una disposición constitucional, la que permita declarar la inconstitucionalidad del alcance de la misma, por arbitrariedad u otros fundamentos.—— 3.5) Por otro lado, de las expresiones vertidas por los accionantes, el agravio siguiente y creo que el fundamental con relación al artículo impugnado, no se relaciona con la edad fijada para acceder a la jubilación en sí misma, sino contra el perjuicio que genera la jubilación obligatoria en cuanto al monto exiguo derivado de la distribución porcentual, establecida en el Art. 9° de la ley accionada y en particular en el Decreto N° 1579 del 30 de enero del 2004, reglamentario de la Ley 2345/2003, en particular lo establecido en el artículo 3°« ....Cálculo de la Jubilación Obligatoria. El monto del primer pago del beneficio establecido en el Artículo 9° de la Ley 2345/2003 se calculará de acuerdo a la siguiente fórmula: Monto del primer pago de la Jubilación Obligatoria; igual; Remuneración Base; por; Tasa de Sustitución para Jubilación Obligatoria. La Remuneración Base será la que resulte de aplicar el Artículo 2° de este Decreto. (Art. 2º Remuneración Base: ...será la que resulte de la aplicación de la siguiente fórmula: Remuneración Base; igual; Sumatoria de las últimas 60 remuneraciones imponibles, sobre, sesenta. De existir periodos no aportados durante los cinco (5) últimos años, igual se tomarán las sesenta (60) últimas remuneraciones imponibles percibidas de acuerdo a la legislación vigente en su momento, aunque sobrepasen dicho período...). La Tabla de Tasas de Sustitución de acuerdo a los años de servicios será la establecida en el Anexo N° 1 que forma parte del presente Decreto. Una vez determinado el monto del primer pago, éste variará exclusivamente de acuerdo al mecanismo de actualización establecido en el Artículo 6° del presente Decreto. (Art. 6º Mecanismo de actualización de los beneficios. En todos los casos, la actualización de las jubilaciones, pensiones y haberes de retiro, se realizará de oficio en le mes de enero de cada año, multiplicando los haberes vigentes en el año anterior por un factor de aplicación general...El factor de ajuste se calculará de la siguiente forma:. En ningún caso el ajuste podrá representar un porcentaje mayor que la inflación del año anterior, calculada por el Banco Central del Paraguay). JOSE ALTAMIRANO Ministro ANTONEO FRETES Ministro Hector Fabián Escobar Díaz /Secretario VICTOR M. NUNEZ R.

-AV(3.6) Si bien he manifestado que el Poder Administrador a través de una norma que lo habilita puede proceder a hacer efectivas determinadas "políticas públicas", sin embargo, considero que ellas nunca pueden ser operadas en perjuicio de la calidad de vida de sus afectados. En este sentido, el Art. 9° en el primer párrafo in fine y el Decreto Reglamentario N° 1579/2004 en los arts. 2° al 5° y sus Anexos respectivos, al determinar un porcentaje jubilatorio exiguo e irrisorio, absolutamente insuficiente para " •...satisfacer las necesidades normales..." (Art. 249 C. T) de cualquier sujeto pasivo, violenta la norma constitucional que dispone en su art. 6: "...De la calidad de vida. La calidad de vida será promovida por el Estado mediante planes y políticas que reconozcan factores condicionantes, tales como la extrema pobreza y los impedimentos de la discapacidad o de la edad... "; art. 57: " ...De la tercera edad. Toda persona en la tercera edad tiene derecho a una protección integral. La familia, la sociedad y los poderes públicos promoverán su bienestar mediante servicios sociales que se ocupen de sus necesidades de alimentación, salud, vivienda, cultura y ocio... ". 3.7) Concluyendo considero que no es la escala etaria, que podría ser 60, 65, 70, o cualquier otra edad, razonablemente dimensionada, sino el monto resultante de la aplicación del porcentaje establecido tanto por la Ley 2345/03 como su Decreto reglamentario, el que decididamente es irrisorio, irrazonable, casi inhumano para obligar a un trabajador o funcionario activo a pasar a la condición de pasivo. Por ello, la remuneración base y el porcentaje establecido en el art. 9° de la Ley 2345/03 y los Arts. 2º al 5º del Decreto N° 1579/04 devienen inconstitucionales y por tanto inaplicables a quienes deben acceder a la jubilación obligatoria. En consecuencia y en atención a los fundamentos que anteceden, voto por hacer lugar parcialmente a la Acción de Inconstitucionalidad con relación al Art. 9 de la Ley 2345/2003, en lo referente al porcentaje para acceder a la jubilación y no así en relación al artículo 5 de la citada ley.—- A su turno el Doctor NÚÑEZ RODRÍGUEZ dijo: 1.- Me adhiero parcialmente con los votos de los Ministros que me anteceden respecto a la acción planteada por los mismos argumentos.- 2.- Sin embargo disiento con el voto emitido por el Ministro preopinante en relación con el Art. 9° de la Ley N° 2345, del 24 de diciembre de 2003, porque considero que la misma debió haberse acogido de manera favorable en su totalidad, Alegan los accionantes como fundamento de su pretensión que la citada normativa es inconstitucional, al ser obligados a acogerse a la jubilación, les cercenan sus derechos de funcionarios públicos. De esta manera, al obligar a los funcionarios públicos a la jubilación obligatoria a la edad de sesenta y dos años y diez años de servicio, se vulneran los Arts. 14, 46, 47, 86, 88, 103, 132 y 137 de la Constitución.- En la cuestión planteada por los accionantes, se verifica los siguientes extremos jurídicos bien concretos: Si se sigue la tésis de la obligatoriedad del paso automático a la pasividad, por el sólo hecho de cumplir 62 años de edad, con../||... Corte Su d tr ASUNCION CC ai la se in CO ra SiI de na sel Po SOj cita sól de jud fun per cor juri JOSE A

n a la a a IS 2 IS de Suprema de Justicia ACCIÓN DE INCONSTITUCIONA- LIDAD: "CONTRA LOS ARTS. 5 Y 9 DE LA LEY N° 2345/2003". AÑO: 2005 - N° 824.- ../II..prescindencia de los años de servicio, se conculcan las siguientes garantías constitucionales en favor del funcionario público.- 1. Derecho a la Carrera administrativa, en condiciones de estabilidad funcional, emocional y económica, una vez admitido en la función pública como subordinado regular. 2. El derecho a la igualdad entre los iguales tampoco resulta resguardado mediante dicha ley. Al contrario, discrimina de modo injusto donde no debe hacerlo. En efecto, todos los servidores públicos son iguales g constitucionales vigentes.- El Código Laboral, ni las Leyes de previsión social vigentes, establecen limitaciones de edad para el trabajo útil al servicio del empleador. Tal imposibilidad FISICA debe surgir, en cada caso, de las pruebas de los hechos concretos, para posibilitar la justificada desvinculación laboral del trabajador.- En el sector público, las normas son erráticas, unos fijándolos en 75 años (fuerzas armadas y policiales, magistrados en general), es decir, parten de la base de la depreciación lenta de las facultades fisicas y mentales del servidor público, pero en otros sectores (funcionarios públicos en general, incluidos los funcionarios del mismo Poder Judicial) pareciera que esa misma DEPRECIACION debe ser más acelerada, al disponer que las mismas facultades psíquicas y físicas llegan solamente a los 62 años. Si esto no constituye desigualdad, ANTE LA LEY que es para todos, es un atentado a la razón, más aún si se lo aplica con carácter retroactivo. En resumen, el hombre paraguayo puede laborar al servicio de terceros sin limitaciones de edad, cuando se trata del trabajo en el sector privado, es decir, por lo visto su constitución fisica y psíquica natural lo trae consigo naturalmente. Naturalmente, también, quienes nacieron marcados como para ser Magistrados, Presidentes de la República, Directores de Entes Públicos, Policías y Militares, etc., naturalmente pueden o están en condiciones de soportar los rigores del servicio hasta incluso después de cumplidos los 75 años y, al contrario, naturalmente desde luego (según así lo quiere la ley citada) los signados como simples funcionarios públicos de inferior jerarquía, sólo pueden soportar las exigencias del trabajo hasta los expresados 62 años de edad.- No se advirtió que los Ministros de la CSJ respecto de los funcionarios judiciales, los Ministros y Presidente de la República respecto de los funcionarios del Poder Central, los Parlamentarios y funcionarios legislativos, pertenecen a la misma categoría funcional y sin embargo, se los discrimina como seres inferiores, a estos últimos.- Si la decisión es de carácter /"político", entonces la cuestión no es jurídica, sino a-jurídica o meta jurídica, lo que implicaría para quienes lo SOSE ALLAMIRANO Ministre Abog. HecturFabián Escobar Díaz Secretario

aceptan como causa fundante que el Poder Judicial no podría inmiscuirse en tales casos de actos, lo cual sería inconstitucional al dejar inmune al examen judicial, una Ley de la República.- En cuanto a la segunda parte de la cuestión, referente al cálculo del monto de la jubilación obligatoria, lo considero igualmente inconstitucional porque el monto del haber jubilatorio debiera ser actualizado al mismo tiempo que el haber de los trabajadores activos del sector público. No se advirtió que la normativa constitucional citada al efecto hace referencia a "la Ley" que en consecuencia se dicte, esto es, que la igualación del salario del trabajador pasivo con los del activo, depende totalmente de la Ley presupuestaria anual. En consecuencia, el Art. 103 de la C.N. no es operativo, sino programatico.- En consecuencia, mi voto es porque se decrete la inconstitucionalidad del Art. 9° de la Ley N° 2345 del 24 de diciembre de 2003, en su totalidad y ni adhesion al voto de los Ministros propinantes respecto al articulo 2 ambién impugnado, en relación con los accionantes, de acuerdo a lo previst en el Art. 555 C.P.C.- 4 Con lo que se dio por terminado el acto, firmando SS.EE, todo por ante mí, de que certifico, quedando acordada la sentencia que inmediatamente sigue: JOSE WATTAMRAN Ministro cis SEO FRETES Taistro VICTOR M. NUÑEZ R. AGO 2007 Corte Su VALES 1012231a Ju Ante mí: abog. Héctor Fabián Escoba Secretario SENTENCIA NUMERO: 41 2 Asunción, o 2 de de 2.007.- VISTO: Los méritos del Acuerdo que anteceden, la CORT い！ $2r CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Sala Constitucional RESUELVE: HACER LUGAR, parcialmente a la Acción de Inconstitucionalidad y: en consecuencia, declarar inaplicable la Remuneración base y el porcentaje establecido en el art. 9° de la Ley 2345/03, en relación con los accionantes. .- ANOTAR, registrar y potijar w OSE VEALTAMIRANO Ministro cls.J. Ante mí: Se EN ba 15. jer mo equ not de der aht sigi pri 'fun OSE AXI Mini