Jurisprudencia CSJ

DEL CORTE SUPREMA DE JUSTICIA ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA POR JORGE ANTONIO ADORNO ORTIZ CI ART. 1° DE LA LEY N° 4252/2010 "QUE MODIFICA LOS ARTS. 3°, 9° Y 18° DE LA _LEY N° 2345/2003". - EXPTE N° 1182, ANO 2022. 04/05 ESTRA CUERDO Y SENTENCIA NÚMERO: Ochocientos noventa y nueve 12-12- Peque Lopez En la Ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los dore Eo días del mes de diuembre del año dos mil Veinticinco estando ta Sala de Acuerdos de la Corte Suprema de Justicia, los Excmos. Señores Ministros de la Sala Constitucional, Doctores, CESAR DIESEL JUNGHANNS, SVICTOR RÍOS OJEDA y GUSTAVO SANTANDER DANS, Ante mi Secretario autorizante, se trajo al Acuerdo el expediente caratulado: ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA POR JORGE ANTONIO ADORNO ORTIZ CI ART. 1° DE LA LEY N° 4252/2010QUE MODIFICA LOS ARTS. 3°, 9° Y 18° DE LA LEY N° 2345/2003 a fin de resolver la Acción de Inconstitucionalidad promovida por el Sr. JORGE ANTONIO ADORNO ORTIZ, por derecho propio y bajo patrocinio de Abogado. Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, resolvió plantear y votar la siguiente: CUESTION ¿Es procedente la Acción de Inconstitucionalidad deducida? Practicado el sorteo de ley para determinar el orden de votación, dio el siguiente resultado: SANTANDER DANS, RÍOS OJEDA y DIESEL JUNGHANNS. A la cuestión planteada el Ministro DOCTOR GUSTAVO SANTANDER DANS, dijo: El señor JORGE ANTONIO ADORNO ORTIZ, promueve acción de inconstitucionalidad contra el Art. I de la Ley N° 4252/10 "Que modifica los Arts. 3°, 9° y 10 de la Ley 2345/03 De Reforma y Sostenibilidad de la Caja Fiscal. Sistema de Jubilaciones y Pensiones del Sector Público", ', específicamente contra la parte que modifica el Art. 9 de la Ley N° 2345/2003 "De la Reforma y Sostenibilidad de la Caja Fiscal. Sistema de Jubilaciones y Pensiones del Sector Público". El accionante sostiene que los artículos impugnados infringen las disposiciones contenidas en los Arts. 46, 47, 86, 88, 102 y 260 de la Constitución Nacional. • Consta en autos copia de la documentación que acredita que el recurrente reviste la calidad de funcionario de la Administración Pública. De las documentaciones obrantes en autos, se constata que el accionante accedió al cargo mediante el Decreto N° 653 del 19 de noviembre de 2018, contando al momento de la presentación de la acción con una antigüedad de tres años y seis meses. En estas condiciones, el accionante no está alcanzado por la norma cuestionada, puesto que la cantidad de aportes realizados no lo situan todavía en la posibilidad de acceder a ningún tipo de las jubilaciones previstas en nuestro sistema. Esta circunstancia impide un pronunciamiento sobre el planteamiento de inconstitucionalidad, habida cuenta que la Sala solo puede expedirse ante actos normativos que infringen en su aplicación los principios o normas de la Constitución Nacional, atendiendo a los términos del Art. 550 del CPC, to que equivale a decir que por la falta de comprobación del interés en la decision nos encontraríamos ante un pronunciamiento en abstracto, lo cual no es permitido Abg. Julio C. Pavon Martine Secretario gustavo E. Santander Dans Cesar M. Diesel Junghanns Ministro Ministro CS' Dr. Victor Ríos Ojeda Ministro

En consecuencia, en atención a las consideraciones que anteceden, visto el dictamen de la Fiscalía General del Estado, opino que no corresponde hacer lugar a la Acción de Inconstitucionalidad promovida por el Señor JORGE ANTONIO ADORNO ORTIZ. Es mi voto. . A su turno el Ministro DOCTOR VÍCTOR RÍOS OJEDA, dijo: 1. La Abogada Olivia Fanego Gómez con Matrícula de la CSJ N° 13.600 en representación del señor Jorge Antonio Adorno Ortiz, conforme al poder general que acompaña promueve Acción de Inconstitucionalidad contra el artículo 1 de la Ley N° 4252/10 "QUE MODIFICA LOS ARTICULOS 3°, 9° Y 10 DE LA LEY N° 2.345/03 "DE REFORMA Y SOSTENIBILIDAD DE LA CAJA FSCAL SSTEMA DE JUBILACIONES PENSIONES DEL SECTOR PUBLICO", en lo que respecta a la modificación del Artículo 9 de la Ley N° 2345/03, conforme se desprende del escrito inicial de presentación de la acción. - 2. Alega el accionante que se encuentran vulnerados los Artículos 46, 47, 86, 88, 102 y 206 inc. 1) de la Constitución y fundamenta su acción manifestando, entre otras cosas, que: "..carecen de validez legal por la afrenta a los derechos inalienables de todo trabajador de prestar servicios sin la discriminación por su edad, siempre que las condiciones físicas y profesionales ameriten la condición como tal, que éstas disposiciones pueden llegar a truncar los ideales de mi poderdante, puesto que el mismo goza de buena salud física, psíquica y posee condiciones profesionales aptas para seguir ejerciendo sus labores como hasta la fecha...II/..es sabido que los trabajadores del sector privado no tiene limitaciones de edad para prestar sus servicios, e inclusive los funcionarios de las Fuerzas Armadas y Policiales a los 75 años de edad recién son pasibles de una obligación obligatoria, situación que confirma desigualdad existente actualmente...". 3. De las instrumentales agregadas a autos surge que el accionante, a la fecha de la presentación de la acción contaba con 65 años y por Decreto N° 653 de fecha 19 de noviembre de 2018 se constata su calidad de funcionario de público, más específicamente del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones. - 4. Examinadas las instrumentales obrantes en autos, y considerando la inminente aplicación del Art. 1 Ley N° 4252/10 al Señor Jorge Antonio Adorno Ortiz, en cuanto a la obligatoriedad de la jubilación en razón de la edad, procederá al estudio de esta acción en los siguientes términos: -_. 5. Nuestra Constitución Nacional contempla un alto contenido humanista y un pleno reconocimiento de los derechos fundamentales de la persona. En su preámbulo reza: "El pueblo paraguayo, por medio de sus legítimos representantes reunidos en Convención Nacional Constituyente, invocando a Dios, reconociendo la dignidad humana (...)'. Para garantizar a la persona su dignidad humana, nuestra Ley Fundamental establece el sistema obligatorio e integral de seguridad social (Articulo 95), abarcando "todas" las cuestiones en esa materia, entre las que se encuentra la "jubilación", como derecho fundamental en la vida del trabajador. 6. Conforme a las letras de nuestra Constitución, fueron suscritos y ratificados, por nuestro país, innumerables instrumentos de orden internacional sobre seguridad social, entre los que podemos mencionar: la Declaración Universal de Derechos Humanos, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, el "PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES", los convenios de la OIT (en especial el 102, de norma mínima de seguridad social), el Convenio Multilateral de Seguridad Social del Mercado Común Del Sur Mercosur. Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social, así como convenios bilaterales de seguridad social, que tienden a reconocer la seguridad social como un derecho humano, con cobertura universal. 2

CORTE SUPREMA 2 DE USTICIA ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA POR JORGE ANTONIO ADORNO ORTIZ C/ ART. 1° DE LA LEY N° 4252/2010 'QUE MODIFICA LOS ARTS. 3º, 9° Y 18° DE LA LEY N° 2345/2003". - EXPTE N° 1182, AÑO 2022. 27 20 prill. ESTADISTI 2025 1 7- En aras de facilitar la vigencia del derecho a la seauridad social reconocido a nivel nacional e internacional, el legislador ha incorporado al patrimonio de aquellos trabajadores y funcionarios públicos, que prestan sus servicios en el sector público, 91 el "derecho a la jubilación" , en virtud al mandato expreso de la Ley N.° 2345/03 y Su Modificatoria: Ley N° 4252/10. Ellas facultan al Poder Administrador, como órgano operativo de los beneficios sociales, para proceder a jubilar a los funcionarios públicos que efectivamente han cumplido los requisitos legales para el efecto, entre los que se encuentra la edad. Situación ésta que agravia al accionante en razón de que la norma que impugna establece que "Cumplidos los 65 (sesenta y cinco) años de edad, la jubilación será obligatoria". 8. Ahora bien, siendo el derecho de acceso a la jubilación un derecho social, estructura como derecho programático, su operatividad se encuentra supeditada al criterio del legislador que debe enmarcar en los preceptos constitucionales. Así, en el razonamiento de que el constituyente otorgo al legislador la atribución de dictar la normativa impugnada, sin determinar referencia etaria alguna, estableciendo este la edad que debiera alcanzar el funcionario para acceder a los beneficios jubilatorios, entiendo que ha actuado disponiendo sobre la materia que la Constitución le reservo, con la libertas y los límites que ella misma otorgo, razón por la cual, esta Corte no puede satisfacer la pretensión del accionante, pues de hacerlo estaría invadiendo injustificadamente el ámbito decisorio establecido constitucionalmente a favor de un poder del Estado, en este caso, a favor del Poder Legislativo. 9. Nuestra Constitución en su Artículo 103- "DEL REGIMEN DE JUBILACIONES, no fija una edad en la cual el funcionario público debiera jubilarse, tampoco establece parametros para calcularla, lo que nos lleva a concluir que ha conferido al legislador la facultad de acordarla, manteniendo este la autoridad y competencia exclusiva para conocer y avanzar sobre la función encomendada. Por lo que mal podríamos tachar a la norma impugnada de violatoria. - 10. Además, debemos considerar que el límite de edad, dispuesto por la norma impugnada, implica una actuación que promueve el derecho al trabajo a favor de nuevas generaciones. Entiendo que la dicha limitación, tiende más bien a posibilitar el legítimo acceso al empleo público a favor de las nuevas generaciones que ya enfrentan actualmente problemas relevantes de acceso al mercado laboral, por motivo de contratación de la economía y por ende del Presupuesto General de la Nación, que como consecuencia directa genera el descenso de la oferta de empleo en el sector público, todo esto por causa ajenas a quienes desean acceder a un puesto de trabajo como funcionario público.—- 11. La Constitución obliga al Estado a promover políticas que tiendan al pleno empleo (Artículo 87) y consagra el derecho de todo paraguayo a ocupar funciones y empleos públicos (Artículo 101), en un régimen uniforme y dentro de los límites establecidos por la ley (Articulo 102). La norma atacada, al limitar la edad para el acceso a los beneficios jubilatorios, esta intentando alcanzar un punto de equilibrio entre los derechos de ambos grupos: los que acceden a la jubilacion por haber cumplido su ciclo de trabajo para con el Estado y los que desean acceder legítimamente al empleo público. Así, la norma impugnada garantiza tanto el derecho a la jubilación, como también el derecho al trabajo, es decir, se trata de una disposición normativa que opera en dos dimensiones para cumplir un mandato constitucional en un desbalanceado contexto socio-económico. - Abg. Julio C. Pavón Martín Secretario Gustavo E. Santander Dans Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CS). Ministro Dr. Victor Rim Ojeda Ministro

12. La medida impugnada responde a un interés social, por lo que no podríamos calificarla de desmedida, arbitraria o infundada. Ella no resulta irracional en el entendimiento de que uno de los fines del Estado es hacer efectivo el derecho de todo/a paraguayola de acceder a cargos en la Administración Pública. 13. En conclusión, corresponde rechazar la presente acción de Inconstitucionalidad promovida; y, en consecuencia, levantar la medida cautelar de suspensión de efectos dispuesta en autos. Es mi voto. A su turno, el Ministro DOCTOR CESAR DIÉSEL JUNGHANNS, dijo: Adhiero al voto del Ministro Ríos, y me permito agregar las siguientes consideraciones. - Como punto de partida del enjuiciamiento de constitucionalidad que nos ocupa, debe señalarse que nuestra Constitución, en su artículo 1 define a la República del Paraguay como: "...un Estado social de derecho, unitario, indivisible y descentralizado que adopta para su gobierno la democracia representativa, participativa y pluralista, fundada en el reconocimiento de la dignidad humana. En el mismo contexto, el artículo 3 dispone: "El gobierno es ejercido por los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial en un sistema de separación, equilibrio, coordinación y recíproco control. Ninguno de estos poderes puede atribuirse, ni otorgar a otro ni a persona alguna, individual o colectiva, facultades extraordinarias o la suma del Poder Público. La dictadura está fuera de ley". Todas estas características tienen importantes derivaciones en los institutos que crea la misma Constitución, en sus atribuciones y deberes, en su finalidad y modo de funcionamiento. Como se mencionó supra, los tres poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) tienen el mismo rango y el equilibrio entre ellos se da a través de un sistema de frenos y contrapesos, que en conjunto garantizan la funcionalidad del sistema, el imperio de un Estado de Derecho y la vigencia de las libertades fundamentales. Ninguno de ellos está subordinado a otro poder u órgano estatal, pero tienen una necesaria interdependencia a nivel funcional. En ese orden, existen ciertas atribuciones y competencias específicas, asignadas algunas por la Constitución, en forma exclusiva y excluyente que, por ello, constituyen su zona de reserva, vedada de la posibilidad de que otros poderes u órganos estatales se inmiscuyan en ella o pretendan ejercer esas atribuciones y competencias exclusivas. Así, dentro de nuestro régimen constitucional, constituyen zonas de reserva: a) del Poder Legislativo, entre otras: los deberes y atribuciones mencionados en el Art. 202 C.N., Art. 203 C.N. de la formación y sanción de las leyes, el juicio politico (Art 225 C.N) la designación de sus autoridades y empleados ( Art 200 C.N), la citación e interpelación ( Art 193 C.N) el voto de censura (Art 194 C.N) ; b ) del poder ejecutivo, entre otras son las mencionadas en el Art. 238 C.N, tales como dirigir la administración general del país, dirigir el manejo de las relaciones exteriores de la república, nombrar y remover a los ministros del Poder Ejecutivo; y, c) con respecto de juzgar al Poder Judicial, básicamente la función jurisdiccional, es decir, y administrar justicia, con la significación y el alcance de resolver (conocer y juzgar) los conflictos jurídicos suscitados entre dos o más personas naturales o jurídicas, mediante el dictado de una norma jurídica específica (sentencia definitiva) con imperio decisorio y obligatorio.—- En ese orden, por expreso mandato de la Constitución, la facultad de regular el régimen jubilatorio es delegada al Congreso, según el Art. 103 de la Carta Magna, que dice: "Dentro del sistema nacional de seguridad social, la ley regulara el regimen de jubilaciones de los funcionarios y de los empleados públicos, atendiendo a que 4

19. DEL CORTE SUPREMA DEJUSTICIA ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA POR JORGE ANTONIO ADORNO ORTIZ CI ART. 1° DE LA LEY N° 4252/2010 "QUE MODIFICA LOS ARTS. 3°, 9° Y 18° DE LA LEY N° ESTAD 2025 2345/2003". - EXPTE N° 1182, AÑO 2022. 12tos organismos autárquicos creados con ese propósito acuerden a los aportantes y jubilados la administración de dichos entes bajo control estatal. Participarán del "mismo régimen todos los que, bajo cualquier título, presten servicios al Estado. La garantizará la actualización de los haberes jubilatorios en igualdad de tratamiento dispensado al funcionario público en actividad" (el subrayado es mío). - En consecuencia, a tenor de la norma constitucional arriba transcripta, todo lo concerniente al sistema jubilatorio es materia delegada al Poder Legislativo, sin excepciones, en virtud del Principio de Reserva de ley. De ello se deduce que, en cuanto al tema que se analiza en el sub examine, la determinación de la edad jubilatoria establecida en el Art. 9 de la Ley N° 2345/03, modificado por la Ley N° 4252/10, queda circunscripta en la referida facultad, atribuida constitucionalmente al Poder Legislativo, por lo que no puede considerarse que el Congreso, al regular por ley tal cuestión, haya transgredido disposiciones de la Carta Magna. Si bien la Corte Suprema de Justicia, a través de la Sala Constitucional, se erige en la instancia de control, desde la óptica constitucional, del ejercicio de las facultades otorgadas a los demás poderes del Estado, como consecuencia del ya señalado principio de separación de poderes, existe un deber de respeto y de no intromisión entre los poderes públicos, derivado de las competencias reservadas de cada uno de ellos, que deben ser respetadas mutuamente, dentro de los límites establecidos por la Carta Magna. En esa línea, el Poder Legislativo goza de un margen de apreciación acerca de la idoneidad y utilidad de la adopción de una u otra fórmula normativa, que escapa al control de esta Sala Constitucional, en tanto ello no conlleve una ostensible conculcación de la Supremacia de la Constitución. Puede considerarse injusta o no una disposición normativa o reglamentaria, lo que no significa que la misma sea contraria a una disposición constitucional, que amerite declarar la inconstitucionalidad del alcance de la misma, por arbitrariedad u otros fundamentos. Es por ello que el beneficiario de una jubilación otorgada por ley, no puede, sin incurrir en una actitud injusta, reclamar la permanencia en el cargo. La jubilación, desde todo punto de vista, más que un agravio, es un beneficio social que el Estado otorga al funcionario por los años de permanencia y de servicios prestados a la Administración Pública, dando el Estado por satisfecho el derecho constitucional de todo paraguayo "...a ocupar funciones o empleos públicos" (Art. 101 C.N.) y el deber de otorgar ". '.dentro del sistema nacional de seguridad social" "el régimen de jubilaciones de los funcionarios y empleados públicos" (Art. 103 C.N.) y dejar una nueva plaza, para igual derecho de otro paraguayo, en consonancia con el Art. 47 inc. 3 de la C.N., así como del Art. 101 de la Carta Magna, en cuanto dispone: "...Todos los paraguayos tienen el derecho a ocupar funciones y empleos públicos". La jubilación, como modo de terminación de la relación jurídica entre el Estado y el funcionario público, lejos de ser un castigo o arbitrariedad, es un instituto que encuentra su fundamento principal en la propia dignidad humana, proclamada ya desde el Preámbulo de nuestra Constitución, así como en la calidad de vida y en el derecho al bienestar integral de las personas de la tercera edad (Arts. 6, 57 y 95 de la C.N.) de aquellos trabajadores que han llegado a la edad determinada por la ley para ser tenido en cuenta desde la óptica de la Seguridad Social (Art. 95 C.N.), a los efectos de dar paso a la pasividad. - Vale apuntar que, en relación a los trabajadores de la tercera edad, la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en su Recomendación N° 162 Sobre los Trabajadores de Edad (1980), expresa que el derecho a conservar el puesto de trabajo tenga un carácter absoluto y eterno, sino que consagra una serie de 5

principios altamente tuitivos de los mismos, relativos a la preparación y acceso al retiro, indicando en su parte cuarta, que las disposiciones legislativas o de otro tipo que fijen una edad obligatoria para la terminación de la relación de trabajo, deberían examinarse a la luz de las disposiciones protectorias contenidas en la misma.— Es cierto que la discriminación está proscripta en nuestra Constitución, de forma genérica en el Art. 46; y de manera concreta en el ámbito laboral por motivo de la edad, de acuerdo con el Art. 88, pero, la norma impugnada no entraña discriminación alguna con respecto a los funcionarios públicos que han llegado a la vejez, puesto que, si bien la fijación por ley de una edad para la jubilación forzosa de los servidores públicos es una limitación del derecho al trabajo de éstos; en el ambito público, sin embargo, esta limitación, establecida en el marco de la regulación del sistema jubilatorio, a más de constituir una potestad legislativa atribuida constitucionalmente (Art. 103 C.N.), responde a criterios objetivos y que guardan proporcionalidad con el fin de hacer efectivos los ya mencionados derechos y principios constitucionales. En efecto, la jubilación forzosa constituye un instrumento por el cual el Legislador, por un lado, posibilita la igualdad de oportunidades en el acceso a la función pública (Arts. 47 y 101 C.N.) y el recambio de la plantilla de servidores estatales, mientras que, por el otro, el servidor público que pasa a una situación de retiro, disfruta en adelante de su derecho al descanso, con el disfrute del pertinente haber jubilatorio y la especial protección como persona de la tercera edad y sujeto de la Seguridad Social (Arts. 6, 57 y 95 de la C.N.). Por estas razones, la norma de marras, se insiste, no puede ser reprochada de inconstitucional. Finalmente, debe señalarse que subyace en esta cuestión el problema de la eventual insuficiencia del haber jubilatorio para obrar como una prestación sustitutiva del salario que se dejará de percibir por el paso a la pasividad, lo que lleva al funcionario a tratar de postergar en lo posible su jubilación. Mas, la referida circunstancia, así como el tipo de tratamiento que otorgan a este complejo tema de las normas de Seguridad Social que integran nuestro ordenamiento jurídico, y su consonancia o no por las fórmulas consideradas más flexibles o equitativas, como las que postulan soluciones de paso gradual desde la actividad al retiro, es algo que corresponde a la valoración política y legislativa, y no al ambito del juicio de constitucionalidad. Por todo lo expuesto, concluyo que la edad jubilatoria razonablemente dimensionada no podría considerarse inconstitucional, por lo que corresponde el rechazo de la acción intentada. Asimismo, corresponde ordenar el levantamiento de la medida dispuesta por el A.I N° 492 de fecha 09 de marzo de 2023. Es mi opinion. Con lo que se dio por terminado el acto, firmando SS. EE., todo por ante mi, de que certifico, quedando acordada la sentencia que inmediatamente sigue: -_ Justavo t. Santander Dans Ante mi: Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Dr. Victor Ríos Ojeda Ministro Abg Julio C. Pavón Martinez Secretario 6

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA POR JORGE ANTONIO ADORNO ORTIZ C/ ART. 1° DE LA LEY N° 4252/2010 "QUE MODIFICA LOS ARTS. 3° 9° Y 18° DE LA LEY N° 2345/2003". - EXPTE N° 1182, ANO 2022. SENTENCIA NÚMERO: 899 Asunción, 12 de diciembre de 2.02).- Y VISTOS: Los méritos del Acuerdo que anteceden, la Excelentísima, ESTAT 12 612-2025 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Sala Constitucional RESUELVE: EST PRE ANTONIO ADORNO ORTIZ de conformidad a lo establecido on el RECHAZAR la Acción de Inconstitucionalidad promovida por el señor exordio de la presente Resolución. ORDENAR el levantamiento de la medida de suspensión de efectos dictada por A.I N°492 de fecha 09 de marzo de 2023 ANOTAR, registrar y notifica Ante mí: Uustavo Santander Dans Ministro Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSo. POD AUDICIAL Dr. Víctor Ríos Ojeda Ministro Abg. Julio C . Pavón Martinez SECRETARIA JUDICIALI 7