Jurisprudencia CSJ

JUICIO: JOAQUIN ARISTIDES ROSSI FERNANDEZ C/ RESOLUCION N° 1676 DEL 26 DE OCTUBRE DEL 2022 DICT. POR EL MINISTERIO DE HACIENDA. ACUERDO Y SENTENCIA En la ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay, estando reunidos en Sala de Acuerdos los Excelentísimos señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, la Dra. MARÍA CAR OLINA LLANES OCAMPOS y los Dres. LUIS MARÍA BENÍTEZ RIERA y MANUEL DEJESÚS RAMÍREZ CANDIA, se trajo a acuerdo el expediente caratulado: “JOAQUIN ARISTIDES ROSSI FERNANDEZ C/ RESOLUCION N° 1676 DEL 26 DE OCTUBRE DEL 2022 DICTADA POR LA SUBSECRETARIA DE ESTADO DE TRIBUTACION”, a fin de resolver los re cursos de apelación y nulidad interpuestos contra el Acuerdo y Sentencia N° 132 de fecha 12 de junio de 2024, dictado por el Tribunal de Cuentas, Primera Sala. Previo estudio de los antecedentes, los señores Ministros de la Excmo. Corte Suprema de Justicia, Sa la Penal, resolvieron plantear las siguientes- CUESTIONES: 1. ¿Es nula la Sentencia apelada? 2. En caso contrario, ¿Se halla ajustada a Derecho? Practicado el sorteo de ley para determinar el orden de votación dio el siguiente resultado: BENÍTEZ RIERA, RAMÍREZ CANDIA Y LLANES OCAMPOS. Para conocer la validez del documento, verifique aquí.

Contra lo resuelto por el Tribunal se alza el abogado fiscal del Ministerio de Economía y Finanzas, Hernán Martínez, alega que el plazo de perención que estaba previsto en el artículo 11 de la Ley N° 4679/12 no resulta aplicable a los procedimientos administrativos de la SET, argumentando que la mis ma cuenta con una ley especial, Ley N° 125/91, aplicable sobre la ley general. Al respecto, señala q ue incluso la Ley N° 6715/21 en virtud del artículo 89, derogó expresamente el art. 11 de la Ley N° 4679/12, por lo cual, considera que corresponde la aplicación de los procedimientos especiales, plaz os y consecuencias (Ley N° 125/91), por sobre los procedimientos legales generales (Ley N° 6715/21). En tal sentido, arguye que la Ley especial no establece la caducidad del sumario administrativo, co mo así tampoco prevé la nulidad como sanción por el incumplimiento de los plazos dentro del procedim iento sumarial, a su decir. Por ello, arguye que el incumplimiento del plazo legal alegado en la res olución recurrida, no implica perención del procedimiento sancionatorio ni tampoco la nulidad del mi smo. Finaliza solicitando se haga lugar a los recursos interpuestos por su parte. En fecha 01 de noviembre de 2024, los abogados Robert Zapata y Cristina Nymann, en representación de l señor Joaquín Rossi, contestan el traslado corrídale a su parte. En resumidas cuentas, expresan qu e el acuerdo y sentencia apelado se encuentra en total coherencia y correcta interpretación del a qu o sobre las normas del derecho en general y del derecho administrativo en particular respecto al cóm puto de los plazos. Señalan que del simple cálculo de las fechas y los plazos del sumario administra tivo han producido la caducidad a la luz de la Ley N° 125/91 y de la Ley N° 4679/12. Manifiestan que el proceso sumarial duró doce meses, superando con creces el plazo Para conocer la validez del documento, verifique aquí.

máximo de duración a la luz de la normativa impositiva (arts. 212 y 225). Para culminar, peticionan el rechazo de los recursos interpuestos por la adversa.- En autos se discute si el Tribunal de Cuentas, Primera Sala resolvió conforme a derecho al hacer lug ar a la demanda incoada por el señor Joaquín Rossi, revocando el acto administrativo Resolución N° 1 676 del 26 de octubre de 2022.- En primer término, corresponde verificar si el sumario iniciado al contribuyente caducó o no, en vis ta de que fue este el fundamento acogido por el Tribunal inferior para hacer lugar a la demanda inco ada.- En esta tesitura, corresponde pasar revista de las actuaciones acontecidas en el sumario administrat ivo. Del estudio de las constancias de los antecedentes administrativos traídos a la vista a tal efe cto, se observa que en fecha 01 de noviembre de 2021 por Resolución N° 71100001790 se resolvió instr uir sumario administrativo al contribuyente Joaquín Aristides Rossi Fernández (f. 06). Seguidamente, a fojas 07 obra la cédula de notificación diligenciada al señor Rossi que informó acerca del inicio del sumario en cuestión. Luego, por Resolución N° 71200001497 de fecha 18 de enero de 2022 se tuvo por contestado el traslado corriódale a la parte y se abrió la causa a prueba por el término de ley (f. 08). Recién en fecha 08 de septiembre de 2022 se dictó una medida de mejor proveer para el análi sis de documentos (f. 09). Más adelante, el 07 de octubre de 2022, por Resolución N° 71300001576, se declaró cerrado el periodo probatorio (f. 10), llamándose a autos para resolver en fecha 24 de octu bre de 2022 (f. 11). Finalmente, el sumario culminó con la Resolución Particular N° 72700001767 de f echa 26/10/2022, dictada por el Viceministro de Tributación (fs. 12/13), por la cual sancionó al señ or Rossi, calificando su conducta como “defraudación”, a tenor de lo dispuesto en el Para conocer la validez del documento, verifique aquí.

art. 172 de la Ley N° 125/91.- Ahora bien, deviene menester traer a colación el artículo 11 de la Ley N° 4679/12 “De Trámites Admin istrativos”, que claramente dispone: “Se tendrán por abandonadas las instancias en toda clase de trá mites administrativos, incluyendo los sumarios administrativos y caducarán de derecho, si no se inst a su curso dentro de los seis meses, desde la última actuación. Artículo 12.- La perención de instancia tiene lugar incluso contra el Estado, las municipalidades, y toda autoridad administrativa”. (el resaltado es propio). Al respecto, corresponde señalar que dich a normativa resulta aplicable al presente caso, en razón de que la Ley N° 125/91 no regula en absolu to -en su procedimiento- sobre la caducidad del trámite sumarial, por inactividad, requisito este ne cesario para la aplicación de la normativa señalada (Ley N° 4679/12), conforme reza su art. 17.- De la verificación exhaustiva de las constancias del sumario agregado por el Ministerio de Economía y Finanzas, obrantes en los antecedentes administrativos traídos a la vista, se advierte que el suma rio quedó paralizado -injustificadamente- más de seis meses, desde la apertura a prueba el 18 de ene ro de 2022 (f. 08), hasta el dictado de una medida de mejor proveer el 08 de septiembre de 2022 (f. 09), sin que exista constancia alguna de actuaciones idóneas que impulsen el sumario adecuadamente. En esta tesitura, surge de manera inequívoca que el expediente sumarial caducó en sede administrativ a, a tenor de lo dispuesto en la Ley N° 4679/12 “De trámites administrativos”, resultando así irregu lar los actos dictados por la Sub Secretaría de Estado de Tributación del Ministerio de Economía y F inanzas, como consecuencia de tal tramitación. Para conocer la validez del documento, verifique aquí.

Ante tal situación, estrictamente procedimental, ya no corresponde hacer referencia a las demás cues tiones planteadas por el apelante, por resultar su estudio inoficioso. En base con todo lo expuesto, y atendiendo a como quedó resuelto el caso, corresponde no hace lugar al recurso de apelación interpuesto por el abogado fiscal del Ministerio de de Economía y Finanzas, Hernán Martínez, y, en consecuencia, confirmar el Acuerdo y Sentencia N° 132 de fecha 12 de junio de 2024, dictado por el Tribunal de Cuentas, Primera Sala, conforme con los fundamentos expuestos en e l exordio de la presente resolución. En cuanto a las costas, corresponde que las mismas sean impuestas a la parte perdidosa, en virtud de lo dispuesto en los arts. 192 y 203 inc. a), del C.P.C. **Es mi voto**. A su turno, la MINISTRA DRA. MARÍA CAROLINA LLANES OCAMPOS, dijo: me adhiero al voto del Ministro pr eopinante, por los mismos fundamentos. ES MI VOTO. A su turno, el MINISTRO DR. MANUEL DEJESÚS RAMÍREZ CANDIA, dijo: Me adhiero al voto del Ministro Dr. Luis María Benítez Riera, en cuanto a RECHAZAR el recurso de apelación interpuesto Abg. Hernán Mart ínez, bajo patrocinio del Abg. del Tesoro, Fernando Benavente y, en consecuencia, CONFIRMAR el Acuer do y Sentencia Nro. 132 de fecha 12 de junio del 2024, dictado por el Tribunal de Cuentas, Primera S ala, en base a las siguientes consideraciones: El Tribunal de Cuentas, por decisión mayoritaria, resolvió hacer lugar a la demanda instaurada por e l señor Joaquín Rossi Fernández, en razón de que el procedimiento sancionador aplicado al contribuye nte, estipulado en los artículos 212 y 225 de la Ley Nro. 125/92, sobrepasó los plazos legales de Para conocer la validez del documento, verifique aquí.

tramitación y resolución de 70 días hábiles; considerando que la notificación de la instrucción suma rial fue practicada en fecha 02 de noviembre del 2021 y la notificación del acto definitivo fue real izada en fecha 01 de noviembre del 2022, en consecuencia, transcurrieron 252 días hábiles para la co nclusión del sumario examinado. Al ser así, dicho procedimiento transgredió el principio de legalida d y dignidad humana consagrado en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica, Ley Nro. 1/89, artículos 8 y 25). Por consiguiente, la irregularidad o anomalía, cons ecuencia de la inacción negligente de la Administración Tributaria no puede convalidarse, derivando en vicio de invalidez de las actuaciones administrativas.- El Abg. Hernán Martínez, bajo patrocinio del Abg. del Tesoro, Fernando Benavente, al momento de expr esar agravios, sostuvo entre otras cosas, que la decisión del Tribunal se encuentra equivocada al co nsiderar que el incumplimiento de los plazos legales habilitaba la revocación de la resolución, cuan do ello solo sería precedente si se tratase de un plazo de carácter perentorio. En tal sentido, dest acó que, en el procedimiento administrativo, los plazos no son perentorios, sino ordenatorios. Por o tra parte, manifestó que el incumplimiento del plazo legal, alegado por el Tribunal, no implica la c aducidad del procedimiento prevista en la Ley Nro. 4679/12, ni la nulidad del mismo, ya que la Ley N ro. 125/92 en ninguna parte establece la nulidad como sanción por el incumplimiento de los plazos de ntro del procedimiento sumarial.- En ese lineamiento, corresponde pasar al análisis del recurso de apelación interpuesto por la Admini stración Tributaria, siendo pertinente indicar, en primer lugar, que en el derecho administrativo ri ge el principio de legalidad, el

cual, se proyecta en la relación jurídica administrativa en los siguientes supuestos: a) subordina l a actividad administrativa a la juridicidad (toda actividad de la administración pública debe estar autorizada por el orden jurídico); b) determina la eficacia de la actividad administrativa (si la ad ministración pública realiza una actividad no autorizada en el orden jurídico, dicha actividad queda rá invalidada por vicio de legalidad y por consiguiente, ineficaz para producir efectos jurídicos en la relación administrativa) y; c) delimita la finalidad de la actividad administrativa (si la decis ión administrativa, que constituye el medio autorizado para alcanzar una finalidad, no tiene la debi da relación proporcional, se torna un acto inválido).- Por lo mencionado, los plazos que le rigen a la administración pública son imperativos, a diferencia de lo sostenido por el apelante de que son meramente ordenatorios. Establecido un plazo dentro del cual la Administración Tributaria debe actuar, el mismo debe ser cumplido bajo el riesgo de la pérdi da de su eficacia.- Asimismo, por medio de la imperatividad argüida, se sostiene que, regulado legalmente un procedimien to, el mismo es de obligatoria aplicación y cumplimiento. El cumplimiento del plazo es inexcusable p or parte de la administración pública, ya que constituye una garantía esencial para los administrado s, que asegura la regularidad de la actuación administrativa.- En el caso examinado, el accionante revistió la calidad de investigado, debido a que la Administraci ón Tributaria le atribuyó una actuación irregular, situación que acontece en los procedimientos cont enidos en los artículos 209 al 216 de la Ley Nro. 125/92, destinados a facilitar las tareas inspecto ras o de control de la administración, tendientes a Para conocer la validez del documento, verifique aquí.

comprobar la existencia y cuantía de la obligación tributaria, por indicios de actuación irregular d el contribuyente. Por lo dicho, se trata un proceso del cual puede derivarse pena o sanción, de modo que la demora injustificada en el dictado de la resolución por parte de la administración, de verif icarse, constituye una vulneración al artículo 17, numeral 10) de la Constitución¹. Aclarado lo ante rior y luego de examinar detenidamente las constancias del expediente administrativo, se concluye qu e la decisión del Tribunal de Cuentas se ajustó a derecho, pues la Administración Tributaria incurri ó en vulneración de los plazos legales previstos en la Ley Nro. 125/92, artículos 212 y 225; pues de la sumatoria de los plazos indicados se llega a la cifra de 70² días hábiles para que ¹ Constitución, artículo 17, numeral 10) – “De los derechos procesales. En el proceso penal, o en cu alquier otro del cual pudiera derivarse pena o sanción, toda persona tiene derecho a: … 10) el acces o, por sí o por intermedio de su defensor, a las actuaciones procesales, las cuales en ningún caso p odrán ser secretas para ellos. El sumario no se prolongará más allá del plazo establecido por la ley , y a …” ² Ley Nro. 125/92, artículo 212 – “Procedimiento de determinación tributaria (…) 1) Comprobada la ex istencia de adeudos tributarios o reunidos los antecedentes que permitan presumir su existencia, se redactará un informe pormenorizado (…); 2) Si el o los presuntos deudores participaran de las actuac iones se levantarán acta y estos deberán firmarla (…) si se negaren o no pudieren firmarla, así lo h ará constar el funcionario actuante (…); 3) La Administración Tributaria dará traslado de las actuac iones al administrado por el término de diez (10) días, permitiéndole el acceso a todas las actuacio nes administrativas referentes al caso. Podrá requerirsele también que, dentro del mismo plazo, pres ente la declaración omitida o rectifique, aclare o amplíe la ya presentada (…) 4) En el término de t raslado, prorrogable por un término igual, el contribuyente o responsable deberá formular sus descar gos, dar respuestas o cumplir con los expresados requerimientos y presentar u ofrecer las pruebas; 5 ) Recibida la contestación, si procediere se abrirá un término de prueba de hasta (15) quince días, prorrogable por igual término, pudiendo además la Administración Tributaria ordenar de oficio o a pe tición de parte el cumplimiento de medidas para mejorar proveer dentro del plazo que ella señale; 6) Si el contribuyente o responsable manifestare su conformidad con las impugnaciones o cargos, se dic tará sin más trámite el acto de determinación. Lo mismo en caso de no verificarse el cobro a que ref iere el numeral 3); 7) Vencidos los plazos para las pruebas y medidas para mejorar proveer, el inter esado podrá presentar su alegato dentro del plazo de diez (10) días; 8) Vencido el plazo del numeral anterior, la Administración Tributaria deberá dentro del plazo de diez (10) días dictar el acto de determinación. El procedimiento descrito puede tramitarse conjuntamente con el previsto por el artíc ulo 225 para la aplicación de sanciones y culminar en una única resolución.” Artículo 225, numeral 8 ) – “Procedimiento para la aplicación de sanciones (…) 1) Comprobada la comisión de infracción o reu nidos los antecedentes que permitan presumir su comisión, se redactará un informe pormenorizado (…). 2) Si él o los imputados participaran de las actuaciones se les levantarán un acta que deberán firm arla (…) 3) La Administración Tributaria dará traslado o vista al o los involucrados por el término de 10 (diez) días, de las imputaciones, cargos e infracciones, permitiéndoles el libre acceso a toda s las actuaciones administrativas y antecedentes referentes al caso. 4) En el término de traslado, p rorrogable por un período igual el o los involucrados deberán formular sus descargos, y presentar u ofrecer prueba. 5) Recibida la contestación, si procediere se abrirá un término de prueba de (15) qu ince días, prorrogable por igual término, pudiendo además la Administración Tributaria ordenar de of icio o a petición de parte el cumplimiento de medidas para mejorar proveer dentro del plazo que ella señale; 6) Si el contribuyente o responsable manifestare su conformidad con Para conocer la validez del documento, verifique aquí.

concluya el procedimiento; y en el caso particular examinado, se observa que el sumario fue instruid o en fecha 01 de noviembre del 2021 por Resolución Nro. 71100001790, notificado al contribuyente en fecha 02 de noviembre del 2022, concluyendo en fecha 26 de octubre del 2022 con la emisión de la Res olución Particular Nro. 72700001767 dictada por el Viceministro de Tributación, teniendo una duració n de más de 11 meses, sobrepasando ampliamente los plazos establecidos en las normas mencionadas, co ncretamente en sus numerales 5) al 8).- En efecto, conforme consta en autos, el 18 de enero del 2022 se tuvo por contestado el traslado conf erido al contribuyente y, en consecuencia, se abrió la causa a prueba por el término de Ley conforme expresan los artículos 212 y 225, numeral 5) de la Ley Nro. 125/92. Sin embargo, recién el 08 de se tiembre del 2022, es decir, más de siete meses después, la Administración Tributaria dictó una provi dencia disponiendo una medida para mejor proveer. La circunstancia señalada, transgredió el término de prueba, cuyo plazo máximo legal es de 15 días prorrogable por igual término; en consecuencia, imp licó una vulneración de la normativa tributaria, la garantía del debido proceso y seguridad jurídica , afectando la validez de las actuaciones posteriores, por lo cual no puede convalidarse, tal como l o estableció el Tribunal en la sentencia impugnada.- Por lo expuesto, se llega a la conclusión de que los actos administrativos impugnados son actos irre gulares por vicio de legalidad del procedimiento, resultando inoficioso el análisis del fondo de dem anda, pues para la emisión de dichos actos, se las impugnaciones o cargos, se dictará sin más trámite el acto de determinación. Lo mismo en caso de no verificarse el cobro a que refiere el numeral 3); 7) Vencidos los plazos para las pruebas y medi das para mejor proveer, el interesado podrá presentar su alegato dentro del plazo perentorio de diez (10) días y; 8) Vencido el plazo del numeral anterior, la Administración Tributaria deberá dentro d el plazo de diez (10) días dictar el acto administrativo correspondiente, en la forma prevista en el artículo 236 (...)". Para conocer la validez del documento, verifique aquí.

han transgredido las disposiciones contempladas en la Ley Nro. 125/92, son el resultado de un proced imiento administrativo viciado de nulidad.- La Constitución estipula como derecho procesal que el sumario no se prolongue más allá del plazo est ablecido por la ley (artículo 17 numeral 10). Asimismo, el artículo 8.1 de la Convención Americana³ establece, como una de las garantías judiciales, el plazo razonable de los procesos y dicho plazo no solo es aplicable en el ámbito penal sino también en el ámbito administrativo, tal como sostiene la Corte Interamericana de Derechos Humanos⁴. Por otra parte, con relación al agravio del apelante, de que no se produjo la caducidad de la instan cia administrativa prevista en la Ley Nro. 4679/12, cabe mencionar, que el Tribunal no se pronunció sobre la caducidad en la sentencia, de modo que, al no existir resolución sobre dicha cuestión, tamp oco existe agravio concreto que pueda ser objeto de análisis en instancia recursiva. En tal sentido, cabe recordar, que la competencia de la Corte Suprema de Justicia se encuentra restringida a la ver ificación de la resolución dictada por el Tribunal y las cuestiones tratadas en la misma de conformi dad a lo dispuesto en el artículo 420 del Código Procesal Civil.- Finalmente, en cuanto a las COSTAS, corresponde imponerlas al funcionario emisor del acto administra tivo anulado, por ³ Ley Nro. 01/89 que aprueba y ratifica la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) haciéndola aplicable a Paraguay. Convención Americana sobre Derechos Humanos, a rtículo 8.1 “Garantías Judiciales. 1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantí as y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, est ablecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada con tra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o d e cualquier otro carácter (...) ⁴ Véase el precedente “RICARDO BAENA C/ PANAMA” en el que se expresa: “Si bien el artículo 8 en la C onvención Americana se titula “Garantías Judiciales” su aplicación no se limita a los recursos judic iales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias pro cesales a efectos de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos an te cualquier tipo de actos del Estado que pueda afectarlos. Es decir, cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, de be respetar el debido proceso legal”. Para conocer la validez del documento, verifique aquí.

imperio del artículo 106 de la Constitución que establece la responsabilidad personal de los funcion arios o empleados públicos por las irregularidades cometidas en el ejercicio de la función.- En efecto, cuando el acto administrativo se declara nulo por la autoridad competente, en este caso, por el Tribunal de Cuentas y confirmado en esta instancia, es porque se ha dictado en transgresión a los requisitos de regularidad, por lo que corresponde imponer las costas al funcionario emisor del acto administrativo anulado. De imponerse las costas a la entidad pública, además de contradecir la Constitución, constituye un premio para el funcionario negligente y un castigo para los contribuyent es quienes deben soportar la carga económica de la actuación irregular del funcionario. Es mi voto.- Con lo que se dio por terminado el acto, quedando acordada la Sentencia que inmediatamente sigue:- CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA PENAL RESUELVE: 1.- TENER POR DESISTIDO del recurso de nulidad al abogado fiscal del Ministerio de Economía y Finanz as, Hernán Martínez, conforme con los fundamentos expuestos en el exordio de la presente resolución. - 2.- NO HACER LUGAR al recurso de apelación interpuesto por el abogado fiscal del Ministerio de de Ec onomía y Finanzas, y, en consecuencia, confirmar el Acuerdo y Sentencia N° 132 de fecha 12 de junio de 2022, dictado por el Tribunal de Cuentas, Primera Sala, conforme a los fundamentos expuestos en e l exordio de la presente resolución.- Para conocer la validez del documento, verifique aquí.

3.- IMPONER las costas a la parte perdidosa, conforme a los fundamentos expuestos en el exordio de l a presente resolución. 4.- ANOTAR y registrar. Para conocer la validez del documento, verifique aquí. Firmado digitalmente por: LUIS MARIA BENITEZ RIERA (MINISTRO/A) Firmado digitalmente por: MANUEL DE JESUS RAMIREZ CANDIA (MINISTRO/A) Firmado digitalmente por: MARIA CAROLINA LLANES OCAMPOS (MINISTRO/A) Asunción, 24 de octubre de 2025 con Nro. Ays: 23 D.