Jurisprudencia CSJ

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: PROMOVIDA POR MARÍA NELIDA CAÑETE DE CUBILLA Y MARIA DEL ROSARIO PAR EDES C/ ART. 5 Y 18 INC. Y) DE LA LEY 2345/2003; ART. 2° DEL DECRETO N° 1579/2004, Y EL ART. 1° DE L A LEY N° 3542/2008, DE FECHA 10 DE JULIO DE 2008 QUE MODIF. EL ART. 8 DE LA LEY 2345/2003" N°: 1702 AÑO: 2019. ACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO: setecientos noventa En la Ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los diecisiete días del mes de oct ubre , estando en la Sala de Acuerdos de la Corte Suprema de Justicia, los Excmos. Señores Ministros de la Sala Constitucional, Doctores GUSTAVO SANTANDER DANS, VICTOR RIOS OJEDA y CÉSAR DIESEL JUNGHA NNS, y, ante mí, el Secretario autorizante, se trajo al acuerdo el expediente caratulado: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: PROMOVIDA POR MARÍA NELIDA CAÑETE DE CUBILLA Y MARIA DEL ROSARIO PAREDES C/ A RT. 5 Y 18 INC. Y) DE LA LEY 2345/2003; ART. 2° DEL DECRETO N° 1579/2004, Y EL ART. 1° DE LA LEY N° 3542/2008, DE FECHA 10 DE JULIO DE 2008 QUE MODIF. EL ART. 8 DE LA LEY 2345/2003", a fin de resolver la acción de inconstitucionalidad promovida por las señoras MARÍA NELIDA CAÑETE DE CUBILLA y MARIA DEL ROSARIO PAREDES por sus propios derechos y bajo patrocinio de Abogado. Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, reso lvió plantear y votar la siguiente: **CUESTIÓN:** ¿Es procedente la acción de inconstitucionalidad deducida? Practicado el sorteo de ley para deter minar el orden de votación, dio el siguiente resultado: CÉSAR DIESEL JUNGHANNS, GUSTAVO SANTANDER DANS y VÍCTOR RIOS OJEDA. A la cuestión planteada, el Doctor CÉSAR DIESEL JUNGHANNS dijo: En fallos anteriores, ya me he pronu nciado por el rechazo con relación a la inconstitucionalidad planteada contra los contra el Art. 1 d e la Ley N° 3542/2008, que modifica el artículo 8 de la Ley N° 2345/2003, con su consecuente inaplic abilidad con relación al accionante, por compartir sus fundamentos, igualmente, concuerda con sus fu ndamentos para el rechazo de la acción respecto al Art. 18 inc. y) y al Art. 2 del Decreto 1579/04. Sin embargo, me permito agregar cuanto sigue: Con relación a los agravios vertidos contra el Art. 5 de la Ley N° 2345/03 que establece el lapso de tiempo a tener en cuenta para el procedimiento de cálculo para la determinación de la remuneración base de las jubilaciones, pensiones y haberes de retiro, entiendo que constituye una modificación po sitiva respecto a los seis meses tomados para el cálculo de la jubilación antes de la vigencia de la Ley N° 2345/2003, que en la práctica permitía realizar numerosas maniobras en perjuicio de la exist encia misma de la Caja, como el ascenso del funcionario seis meses antes de su jubilación, para que se jubile con un sueldo mayor al que fuera objeto de aporte real a la Caja en el transcurso de su ca rrera pública. Situaciones como ésta han llevado a un estado insostenible que desequilibraría la sit uación patrimonial de la Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSI. Abg. Julio C. Pavón Martínez Secretario Gustavo E. Santander Dans Ministro Dr. Víctor Rios Ojeda Ministro

Caja, la cual debía pagar montos superiores a los percibidos como consecuencia de las maniobras refe ridas. La Ley N° 2345/2003 tiene por objeto lograr la sostenibilidad de la Caja de Jubilados del sector púb lico, a través de pagos más equitativos y no ficticios, con lo cual considero que tomar como base de cálculo los últimos cinco años de aporte es una medida lógica, racional y contablemente acertada. L a Caja de jubilados públicos, ni ninguna otra puede sobrevivir cuando sus ingresos son superados amp liamente por sus egresos. Este es un principio básico de subsistencia económica y la Corte no puede desconocer esta situación, que busca el equilibrio, la equidad y la justicia social a través del pag o de jubilaciones, dando a cada uno lo que por derecho le pertenece, por lo que corresponde rechazar la acción de inconstitucionalidad respecto a esta norma. Además, no se puede hablar de la existencia de un efecto retroactivo sobre beneficios ya adquiridos puesto que la actual ley de la Caja Fiscal fue modificada antes de que se suscitaran los acontecimie ntos que ocasionaron que las accionantes iniciaran los trámites y efectivamente se les concediera el beneficio de la jubilación. Así, en el caso de autos, las accionantes, al momento de la promulgació n de la Ley N° 2345/03, poseían respecto a los derechos jubilatorios regulados por el sistema anteri or sólo una expectativa de derecho. Por las razones precedentemente expuestas y visto el parecer del Ministerio Público, considero que c orresponde hacer lugar parcialmente a la acción de inconstitucionalidad promovida y, en consecuencia , declarar la inaplicabilidad del Art. 1º de la Ley N° 3542/2008-que modifica el Art. 8º de la Ley N ° 2345/2003-, con relación a las accionantes. ES MI VOTO. A su turno, el Doctor GUSTAVO SANTANDER DANS, dijo: Las señoras, MARIA NELIDA CAÑETE DE CUBILLA Y MA RIA DEL ROSARIO PAREDES, por sus propios derechos y bajo patrocinio de Abogado, promueven Acción de Inconstitucionalidad contra el Art. 5 y 18 Inc. Y) 1º de la Ley N° 2345/2003, el Art. 2 del Decreto N° 1579/2004 y el Art. 1 de la Ley N° 3542/2008 DE FECHA 10 DE JULIO DE 2008 QUE MODIFICA EL ART. 8º DE LA LEY N° 2345/2003. Obran en autos las constancias que las accionantes revisten el carácter de Jubiladas docentes del Ma gisterio Nacional, conforme a las Resoluciones N° 44/2005 y 24/2013, respectivamente expedidas por e l Ministerio de Hacienda. Las recurrentes alegan, que las disposiciones legales alegadas de inconstitucional violan lo dispues to en los Arts. 46, 103 y 137 de la Constitución Nacional, por vulnerar disposiciones constitucional es del "Régimen de Jubilación y. Solicita se haga lugar a la acción promovida por ajustarse a derech o. La acción se centra en la Ley N° 3542 de fecha 26 de junio de 2008, que en su Art. 1º dispone: "Modi fícase el Art. 8 de la Ley N° 2345/2003 "DE REFORMA Y SOSTENIBILIDAD DE LA CAJA FISCAL SISTEMA DE JU BILACIONES Y PENSIONES DEL SECTOR PUBLICO, de la siguiente manera: Art. 8º. Conforme lo dispone el A rtículo 103 de la Constitución Nacional, todos los beneficios que paga la Dirección General de Jubil aciones y Pensiones del Ministerio de Hacienda se actualizarán anualmente, de oficio, por dicho Mini sterio. La tasa de actualización será la variación del Índice de Precios del Consumidor calculados p or el Banco Central del Paraguay, correspondiente al período inmediatamente precedente. Quedan expre samente excluidos de lo dispuesto en este artículo, los beneficios correspondientes a los programas no contributivos". Vemos que la segunda parte de la disposición, regula la actualización, establecie ndo que ella debe ser realizada atendiendo al I.P.C. del ejercicio fiscal anterior, calculado por la Banca Matriz. 2

**ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: PROMOVIDA POR MARÍA NELIDA CAÑETE DE CUBILLA Y MARIA DEL ROSARIO P AREDES C/ ART. 5 Y 18 INC. Y) DE LA LEY 2345/2003; ART. 2° DEL DECRETO N° 1579/2004, Y EL ART. 1° DE LA LEY N° 3542/2008, DE FECHA 10 DE JULIO DE 2008 QUE MODIF. EL ART. 8 DE LA LEY 2345/2003" N°: 170 2 AÑO: 2019.** Por su parte el texto constitucional en el Art. 103 dispone: "Dentro del sistema nacional de segurid ad social, la ley regulará el régimen de jubilaciones de los funcionarios y de los empleados público s, atendiendo a que los organismos autárquicos creados con ese propósito acuerden a los aportantes y jubilados la administración de dichos entes bajo control estatal. Participarán del mismo régimen to dos los que, bajo cualquier título, presten servicios al Estado. La ley garantizará la actualización de los haberes jubilatorios en igualdad de tratamiento dispensado al funcionario público en activid ad". La disposición constitucional previene que todo ajuste a los haberes jubilatorios, deben ser hechos dando igual tratamiento a los funcionarios activos y pasivos. En cambio, la lectura comparativa de l a ley y la Carta Magna permite comprender la existencia de vulneración constitucional, debido que cu ando la ley dispone acerca de las actualizaciones, lo hace utilizando una tasa distinta a la que es tenida en cuenta para los funcionarios en actividad. Queda constatada, entonces, la inconstitucional idad por vulneración de la supremacía, por un lado, y por el otro infringe el derecho a la igualdad, garantía materializada solamente cuando ante una situación determinada, se dispensa a todas las per sonas el mismo tratamiento, y en el caso que nos ocupa ni la Ley N° 2345/03 ni disposición alguna pu eden contravenir la supremacía constitucional. En relación al Art. 5º de la Ley N° 2345/03, y al Art. 2º del Decreto N° 1579/04, las citadas dispos iciones legales no son aplicables a las accionantes, atendiendo que son Jubiladas Docentes del Magis terio Nacional, por disposición establecida en el Art. 14 del mismo cuerpo legal, y el Decreto señal ado por ser reglamentaria de la Ley considerada como inaplicable. En lo que respecta, al Art.18 inc. y) de la Ley N° 2345/03 en cuanto deroga el Art. 105 de la Ley N° 1626/2000, la disposición no afecta a las recurrentes, dado que las mismas tienen el carácter de ju biladas como docentes del Magisterio Nacional. Por las consideraciones hechas precedentemente, visto el dictamen de la Fiscalía General del Estado, opino que corresponde hacer lugar parcialmente a la acción de inconstitucionalidad promovida, por l as Sras. MARIA NELIDA CAÑETE DE CUBILLA y MARIA DEL ROSARIO PAREDES en consecuencia, declarar la ina plicabilidad del Art. 1º de la Ley N° 3542/08, que modifica el Art. 8º de la Ley N° 2345/03 en lo qu e afecta los derechos de las Accionantes, conforme a lo establecido en el Art. 555 del C:P.C. ES MI VOTO. A su turno, el **Doctor VICTOR RÍOS OJEDA** dijo: 1. Las señoras María Nélida Cañete de Cubilla y María Del Rosario Paredes Saldivar, jubiladas del Ma gisterio Nacional por sus propios derechos y bajo patrocinio de Abogado, promueven Acción de Inconst itucionalidad contra el Artículo 1, 5 y 18 inc. y) de la Ley N° 3542/08 "Que modifica y amplía la Le y N° 2345/03, de reforma y sostenibilidad de la caja fiscal. Sistema de Jubilaciones y Pensiones del sector público", y contra el Artículo 2 del Decreto N° 1579/2004 "Por el cual se reglamenta la Ley N° 2345, de fecha 24 de diciembre de 2003, de reforma y sostenibilidad de la caja fiscal. Sistema de Jubilaciones y Pensiones del Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSI Abg. Julio C. Pavon Martinez Secretario Gustavo E. Santander Dans Ministro Dr. Víctor Rios Ojeda Ministro

sector público". Para el efecto, acompañan las instrumentales que acreditan su calidad de jubiladas del Magisterio Nacional. 2. Alegan las accionantes que se encuentran vulnerados los Artículos 43, 46, 103 y 137 de la Constit ución y fundamenta su acción manifestando, entre otras cosas, que las normas impugnadas impiden la a ctualización de sus haberes jubilatorios en igualdad de tratamiento dispensado al funcionario públic o en actividad. 3. Con respecto a la impugnación del Artículo 1 de la Ley N° 3542/08 (que modifica el Artículo 8 de la Ley N° 2345/03), no altera en lo sustancial lo prescripto en la norma anterior, ya que sigue mant eniendo el criterio de que la actualización de los haberes jubilatorios será de acuerdo con la varia ción del índice de Precios del Consumidor calculados por el Banco Central del Paraguay (B.C.P.). 4. Dicho Artículo dice: "Conforme lo dispone el Artículo 103 de la Constitución Nacional, todos los beneficios que paga la Dirección General de Jubilaciones y Pensiones del Ministerio de Hacienda se a ctualizarán anualmente, de oficio, por dicho Ministerio. La tasa de actualización será la variación del Índice de Precios del Consumidor calculados por el Banco Central del Paraguay, correspondiente a l periodo inmediatamente precedente. Quedan expresamente excluidos de lo dispuesto en este artículo, los beneficios correspondientes a los programas no contributivos" (Negritas y Subrayado son mios). 5. De la norma transcripta se desprende que la actualización de todos los beneficios pagados por la Dirección General de Jubilaciones y Pensiones se sujeta al "Índice de Precios del Consumidor calcula do por el Banco Central del Paraguay" como tasa de actualización, contraviniendo lo dispuesto por el Artículo 103 de la Constitución que dice: "La ley garantizará la actualización de los haberes jubil atorios en igualdad de tratamiento dispensado al funcionario público en actividad", y como consecuen cia, lo dispuesto también por el Artículo 14 de la Ley Suprema que dice: "Ninguna ley tendrá efecto retroactivo, salvo que sea más favorable al encausado o al condenado". 6. La igualdad de tratamiento contemplada en la norma constitucional implica que los aumentos resuel tos por el Poder Ejecutivo a favor de los activos favorecen de igual modo a los jubilados, a los cua les sus haberes deben actualizarse en igual porcentaje y tiempo que lo hace el Ministerio de Haciend a respecto a los activos. Debemos recordar que al funcionario activo aportante, cuando se produce un aumento salarial, su primer aumento va de forma íntegra a la Caja de Jubilaciones para compensar el nuevo aumento obtenido, el cual beneficia de modo directo a los jubilados. 7. El Artículo 46 de la Constitución dispone: "Todos los habitantes de la República son iguales en d ignidad y derechos. No se admiten discriminaciones. El Estado removerá los obstáculos e impedirá los factores que las mantengan o las propician. Las protecciones que se establezcan sobre desigualdades injusta no serán consideradas como factores discriminatorios sino igualitarios". Asimismo, el Artíc ulo 47 num. 2) reza: "El Estado Garantizará a todos los habitantes de la República:III...2. "La igua ldad ante las leyes…"'. Por lo tanto, la ley puede, naturalmente, utilizar el índice de Precios del Consumidor (I.P.C) calculado por el Banco Central del Paraguay (B.C.P) para la tasa de variación, si empre que ésta se aplique a todo el universo de los afectados respetando las desigualdades positivas , situación que no se ajusta al caso que nos ocupa. 8. Es de entender que ninguna ley puede oponerse a lo establecido en preceptos constitucionales, pue s carecería de validez, así queda determinado según lo dispuesto en el Artículo 137 de la Ley Suprem a que dice: "La ley suprema de la República es la Constitución... Carecen de validez todas las dispo siciones o actos de autoridad opuestos a lo establecido en esta Constitución". 4

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: PROMOVIDA POR MARÍA NELIDA CAÑETE DE CUBILLA Y MARIA DEL ROSARIO PAREDES C/ ART. 5 Y 18 INC. Y) DE L A LEY 2345/2003; ART. 2° DEL DECRETO Nº 1579/2004, Y EL ART. 1º DE LA LEY N° 3542/2008, DE FECHA 10 DE JULIO DE 2008 QUE MODIF. EL ART. 8 DE LA LEY 2345/2003³° N°: 1702 AÑO: 2019. 9. De ahí que la aplicación de dicho dispositivo jurídico, ciertamente contraviene disposiciones de la Ley Suprema en sus Artículos 14 "De la Irretroactividad de la Ley", 46 "De la Igualdad de las Per sonas", 47 numeral 2. "De las Garantías de la Igualdad" y 103 "Del Régimen de Jubilaciones de los Fu ncionarios Públicos", al impedir a la accionante percibir el correspondiente beneficio económico en su calidad de jubilada, que sea digno y le garantice un nivel de vida optimo y básico. 10. Con respecto al Artículo 5 de la Ley N° 2345/03 y al Artículo 2 del Decreto N° 1579/04 que lo re glamenta, considero oportuno mencionar que las accionantes efectivamente se encuentran afectadas por su aplicación, pues el sistema por el cual han adquirido la jubilación es coincidente con la vigenc ia de la Ley 2345/03, según podemos comprobar mediante la documentación obrante en autos. 11. Es de saber que las jubilaciones deben cumplir un rol sustitutivo de las remuneraciones en activ idad. Por ello, debe existir un necesario equilibrio entre las remuneraciones de quienes se encuentr en en actividad y los haberes de la clase pasiva, ya que la jubilación constituye una consecuencia d e la remuneración que percibía el beneficiario como contraprestación de su actividad laboral una vez cesada ésta y como débito de la comunidad por tal servicio. Dicho de otro modo, el conveniente habe r jubilatorio solo se haya cumplido cuando el jubilado conserva una situación patrimonial equivalent e a la que le habría correspondido gozar en caso de continuar en actividad. Las políticas salariales del Estado no deben derivar en modificaciones sustanciales del haber jubilatorio, que signifiquen u na retrogradación en la condición de los pasivos, por lo que es inconstitucional que el Estado cause un menoscabo patrimonial a las acreencias provisionales, privándolas de un beneficio legalmente aco rdado. 12. De ahí que la aplicación de dichos dispositivos jurídicos, ciertamente contravienen disposicione s de la Ley Suprema en sus Artículos 14 "De la Irretroactividad de la Ley", 46 "De la Igualdad de la s Personas", 47 numeral 2. "De las Garantías de la Igualdad" y 103 "Del Régimen de Jubilaciones de l os Funcionarios Públicos", al impedir a las accionantes percibir el correspondiente beneficio económ ico en su calidad de jubiladas, que sea digno y le garantice un nivel de vida optimo y básico. 13. Con respecto a la impugnación del Artículo 18 inc. y) de la Ley N° 2345/03, cabe aclarar que las accionantes no se encuentran legitimadas a los efectos de la impugnación de la norma mencionada, po r cuanto que el mismo deroga los Artículos 105 y 106 de la Ley N° 1626/2000, ley que regula la situa ción jurídica de los funcionarios y empleados públicos, excluyendo a los docentes: "Artículo 2º Aun cuando cumplan una función pública, se exceptúan expresamente de lo establecido en el artículo anter ior a: (...) ) los docentes de la Universidad Nacional y de las Instituciones oficiales de educación primaria, secundaria y técnica (...).". Teniendo en cuenta el carácter de jubiladas del Magisterio Nacional de las mismas, dicha norma no les es aplicable y, por lo tanto, no les causa agravio alguno .

14. Por tanto, en virtud a lo manifestado, opino que corresponde hacer lugar parcialmente a la Acció n de Inconstitucionalidad promovida y, en consecuencia, declarar respecto del accionante la inaplica bilidad del Artículo 1 de la Ley N° 3542/08 (que modifica el Artículo 8 de la Ley 2345/03), el Artíc ulo 5 de la Ley N° 2345/03. Es mi voto. Con lo que se dio por terminado el acto, firmando SS.EE., todo por ante mí, de que certifico, quedan do acordada la sentencia que inmediatamente sigue: Ante mí: Abg. Julio C. Pavón Martínez Secretario SENTENCIA NÚMERO: 790 Asunción, 17 de octubre de 2.02 S.- VISTOS: Los méritos del Acuerdo que antecede, la excelentisima CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Sala Constitucional RESUELVE: HACER LUGAR parcialmente a la Acción de Inconstitucionalidad promovida y, en consecuencia, declarar la inaplicabilidad del Art. 1° de la Ley N° 3542/2008-que modifica el Art. 8° de la Ley N° 2345/2003 , con relación a las Sras. MARIA NELIDA CAÑETE DE CUBILLA y MARIA DEL ROSARIO PAREDES, de conformida d a lo establecido en el Art. 555 del C.P.C.- ANOTAR, registrar y notificar. Ante mí: Abg. Julio C. Pavón Martínez Secretario Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Dr. Víctor Rios Ojeda Ministro 6