Jurisprudencia CSJ

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN EL JUICIO: "Contra Arts. 1, 2 y 3 de la Ley N°2248/2003". EXPTE N° 1341, AÑO 2009. ACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO: Quinientos treinta y tres En la Ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los cuatro días del mes de agosto del año dos mil veinticinco, estando en la Sala de Acuerdos de la Corte Suprema de Justicia, los Exc mos. Señores Ministros de la Sala Constitucional, Doctores VICTOR RIOS OJEDA, CÉSAR DIESEL JUNGHANNS y EUGENIO JIMÉNEZ ROLÓN, Ante mí Secretario autorizante, se trajo al Acuerdo el expediente caratula do: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN EL JUICIO: "Contra Arts. 1, 2 y 3 de la Ley N°2248/2003", a fi n de resolver la Acción de Inconstitucionalidad promovida por el Abg. Robert Leguizamón Cabrera en n ombre y representación de la Municipalidad De Pilar. Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, reso lvió plantear y votar la siguiente: **CUESTION:** ¿Es procedente la Acción de Inconstitucionalidad deducida? Practicado el sorteo de ley para determinar el orden de votación, dio el siguiente resultado: DIESEL JUNGHANNS, RIOS OJEDA Y JIMÉNEZ ROLÓN. A la cuestión planteada, el Ministro DOCTOR CÉSAR DIÉSEL JUNGHANNS, dijo: Se presenta el Abg. ROBERT LEGUIZAMON CABRERA en nombre y representación de la MUNICIPALIDAD DE PILA R, conforme al poder que obra en autos y reputa inconstitucional la Ley N°2248/2003 "Que modifica el artículo 30 de la Ley N°879 del 02 de diciembre de 1981 "Código De Organización Judicial", que elim ina la competencia de la Segunda Sala del Tribunal de Cuentas consistente en juzgar las cuentas que deben rendir las instituciones públicas que administran los fondos públicos en virtud del presupuest o general de la nación, y limita la competencia de ambas Salas a entender los juicios contencioso- a dministrativos. En primer término, cabe mencionar que, el Tribunal de Cuentas tiene su origen en la Ley de Organizac ión Administrativa y Financiera del Estado del año 1909, al que -entre otras funciones- le había sid o encomendada la tarea del juzgamiento de todas las cuentas de las reparticiones, empresas y estable cimientos públicos o personas que administren, recauden o inviertan valores fiscales o de beneficenc ia pública; con la exclusiva atribución de aprobarlas definitivamente, o desaprobarla, para una exon eración de todo cargo a los responsables. (Arts. 149 Núm. 1) y 151 de la citada Ley. La Constitución vigente, en su Art. 265, ratifica la existencia del Tribunal de Cuentas, y dispone: "Se establece el Tribunal de Cuentas. La ley determinará su composición y su competencia. La estruct ura y las funciones de las demás magistraturas judiciales y de organismos auxiliares, así como las d e la escuela judicial, serán determinadas por la ley". Vemos que se ratifica la existencia del Tribu nal de Cuentas, remitiéndose su composición y su competencia a la reglamentación legal. No obstante, ya la norma se encarga de atribuir, a un órgano jurisdiccional inferior, una competencia material e specífica, es decir, la de Cuentas. Cuestión no menor, pues la Carta Magna se aparta de la técnica legislativa de remitir a reglamentaci ón legal la competencia de los órganos jurisdiccionales, como se observa en la segunda parte de esta norma constitucional respecto "de las demás magistraturas judiciales y de organismos auxiliares" y, por el contrario, establece la existencia concreta de uno de ellos; Abg. Julio C. Pavez Martínez Secretario Eugenio Jiménez R. Ministro César M. Diesel Junghanns Ministro CSI. Dr. Víctor Rios Ojeda Ministro 1

trato excepcional que la Constitución ha dado, también, a la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Motivo que lleva a admitir que, en la ratio de la norma, existe más que una cuestión de nomenclatura , semántica dirían algunos, y que la competencia del Tribunal de Cuentas no se puede agotar en la ma teria contencioso administrativa, sino que incluye, además, la de Cuentas. Ahora bien, corresponde analizar si existe -o no- superposición de funciones entre estos dos órganos constitucionales; Contraloría General de la República y Tribunal de Cuentas. Considero que la razón lógica manda afirmar que, si la Constitución estableció la existencia de ambo s órganos, es porque ellos deben funcionar independiente y armónicamente; es decir, no es posible su poner que la Contraloría General de la República absorbió todas las funciones que correspondían al T ribunal de Cuentas. Veamos. El Art. 281 de la Carta Magna crea la Contraloría General de la Republica y le asigna la función de "auditor nacional" de las actividades económicas y financieras de los Entes el Estado y Organismos d escentralizados, cuya intervención culmina, tras el trabajo de auditoría y control, con un dictamen final de carácter no vinculante (función técnica-administrativa), pues por su naturaleza de acto adm inistrativo simple no posee fuerza de cosa juzgada ni posee fuerza sancionatoria por sí misma, limit ándose a la aprobación de la auditoría o determinar alguna irregularidad en el procedimiento adminis trativo, con eventuales recomendaciones para la parte auditada o la denuncia de la posible existenci a de un hecho punible ante el Ministerio Público, el que deberá iniciar la investigación para su det erminación. Esto nos muestra que la Contraloría no debe ni puede efectuar un juzgamiento de las cuentas, como lo lleva a cabo la instancia jurisdiccional, donde se inicia la etapa procesal en la cual se debe obse rvar la garantía constitucional del debido proceso, a fin de dirimir la responsabilidad del agente e jecutor del presupuesto a través de los mecanismos establecidos por la ley presupuestaria, de acuerd o al procedimiento contemplado en la Ley de Organización Administrativa. En efecto, la más autorizada doctrina se ha pronunciado por la necesidad del control jurisdiccional de los actos de la administración; en ese sentido: "...corresponde al Poder Judicial el control de l a administración, a diferencia del sistema francés en que se considera que no corresponde que la jus ticia controle la actividad administrativa. De aquel principio se desprende la importante función de l juez, como contrapeso fundamental de la administración pública. De esta corta enunciación de razon es que otorgan especial realce al contenido y alcance que la protección judicial tiene en el derecho administrativo, se desprende la necesidad de elevarla a la categoría de elemento fundamental de la disciplina. No habrá derecho administrativo propio de un Estado de Derecho, mientras no haya en él u na adecuada protección judicial de los particulares contra el ejercicio ilegal o abusivo de la funci ón administrativa. [...] el control ejercido por los tribunales de justicia sobre los órganos admini strativos está destinado, sobre todo, a impedir, prevenir o remediar cualquier violación de los dere chos individuales por actos administrativos. La delimitación de esta área de control es, por tanto, una de las funciones más esenciales del Derecho administrativo" (GORDILLO, Agustín. 2003. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Octava Edición. Buenos Aires. Fundación de Derecho Administrativo. V-5/6). Inclusive, y con especial rigor, la misma doctrina ha negado que la administración ejerza alguna fun ción jurisdiccional, lo cual -sostiene- está reservado a los órganos del Poder Judicial: "Concluimos así en que la administración no ejerce ningún caso función jurisdiccional. Si sus

ACCIÓN INCONSTITUCIONALIDAD EN EL JUICIO: "Contra Arts. 1,2 y 3 de la Ley N°2248/2003". EXPTE N°1341 , AÑO 2009. Actos se parecen en alguna hipótesis, por su contenido, a los de aquella función, no tienen sin emba rgo el mismo régimen jurídico; esto es, la administración no realiza función jurisdiccional" (GORDIL LO, Agustín. Ibidem. IX-12); "Ello significa que no puede nunca limitarse la revisión judicial de lo s actos administrativos con base en una supuesta actividad jurisdiccional ejercida previamente por l a administración: hacerlo implica caer en otra de las confusiones que afectan a este tema. La conclu sión, pues, consiste en que la doctrina de las facultades jurisdiccionales de la administración, ade más de no tener asidero constitucional ni jurisprudencial, no puede tener incidencia alguna válida s obre la revisión judicial; esta última debe efectuarse por igual y con iguales alcances, cualquiera que sea la índole de la actividad que la administración pública haya ejercido previamente" (GORDILLO , Agustín. Ibidem. IX-27); "...ni de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Suprema ni con las no rmas constitucionales, puede hablarse de la función jurisdiccional por parte de la administración, c on el alcance de sustituir total o parcialmente la actividad jurisdiccional propia de los jueces. Si hacemos la dicotomía "jurisdicción judicial" y "jurisdicción administrativa" ello no sólo implicará una contradicción lógica insuperable, sino que será otro de los términos que arrojará siempre dudas innecesarias sobre la naturaleza de la revisión judicial" (GORDILLO, Agustín. Ibidem. IX-30). Por tanto, resulta evidente que la competencia de Cuentas de los órganos jurisdiccionales es justa y necesaria, lo cual ha sido expresamente en el texto constitucional. Por las razones precedentemente expuestas, corresponde hacer lugar a la acción de inconstitucionalid ad y, por ende, los Arts. 1º, 2º y 3º de la Ley N° 2248/2003 deben ser declarados inconstitucionales e inaplicables con respecto a los accionantes. ES MI OPINIÓN. A su turno, el Ministro DOCTOR VÍCTOR RÍOS OJEDA, dijo: Me adhiero al voto de mi colega preopinante Ministro DOCTOR CÉSAR DIESEL, no obstante, me permito agregar cuanto sigue: El Abogado Robert Leguizamón en representación de la Municipalidad de Pilar, promueve acción de inco nstitucionalidad contra los art. 1,2 y 3 de la Ley N°2248, Que modifica el artículo 30 de la Ley N°8 79 del 02 de diciembre de 1981 "Código De Organización Judicial". Alega la parte accionante que se encuentran vulnerados los Artículos 3, 14, 17, 47, 137, 247, 248 y 265 de la Constitución de la República del Paraguay. El Fiscal Adjunto, Marco Alcaraz conforme al Di ctamen de contestación de fecha 10 de marzo de 2004 (fs., 45/51), recomienda hacer lugar a la presen te acción de inconstitucional contra los Arts. 1º, 2º y 3º de la Ley 2248/03. La Ley N° 2.248/03, objeto de impugnación, establece: "Artículo 1º: Modifícase el Artículo 30 de la Ley N° 879 del 2 de diciembre de 1981 "Código de Organización Judicial", que queda redactado de la s iguiente forma: "Ar. 30: El Tribunal de Cuentas se compone de dos Salas, integradas con tres miembro s cada una, denominada en adelante Primera y Segunda Sala. Compete a ambas salas entender, exclusiva mente, en los juicios contencioso-administrativos, en las condiciones establecidas por la ley de la materia". Artículo 2º: La distribución de los expedientes obrantes en la Primera Sala queda a cargo de la Corte Suprema de Justicia. Artículo 3º: Quedan derogadas todas las disposiciones opuestas a la presente Ley". Eugenio Jiménez R. Ministro Cesar M. Diesel Janghans Ministro CSJ. Dr. Víctor Rios Ojeda Ministro

La cuestión sometida a consideración de esta Corte a través de la presente acción, va dirigcionada a determinar si la ley impugnada transcripta en el párrafo anterior, que elimina la competencia atrib uida a la Segunda Sala del Tribunal de Cuentas consistente en juzgar las cuentas que deben rendir la s instituciones públicas que administran los fondos públicos en virtud del Presupuesto General de la Nación, limitando la competencia de ambas Salas a entender en los juicios contencioso-administrativ os, es o no inconstitucional. ———————————— Sobre el punto, la Constitución Nacional de 1992 dispone en su Art. 265: "Se establece el Tribunal d e Cuentas. La Ley determinará su composición y su competencia. La estructura y las funciones de las demás magistraturas judiciales y de organismos auxiliares…" (las negritas son mías). Remitiendo así, a la reglamentación legal la estructura y las funciones de las magistraturas judiciales con excepci ón de la Corte Suprema de Justicia y de organismos auxiliares. Lo cual es totalmente razonable, por cuanto dichas cuestiones son materia de las normas que regulan la estructura orgánica y las competen cias de los organismos inferiores con potestad jurisdiccional. ———————————— Siguiendo la secuencia legal, en cuanto al orden de prelación normativo, el Código de Organización J udicial Ley N° 879/81, en su art. 30 dispone: "El Tribunal de Cuentas se compone de dos Salas, integ rados por lo menos de tres Miembros cada una. Compete al primer entender en los juicios contencioso- administrativos en las condiciones establecidas por la ley en la materia; y a la segunda el control de las cuentas de inversión del Presupuesto General de la Nación, conforme a lo dispuesto en Constit ución" (negritas son mías). Sin embargo, la disposición legal impugnada (Ley N° 2.248/03), elimina estas atribuciones que le cor responden a la Segunda Sala del Tribunal de Cuentas, conculcando de ese modo el mandato constitucion al previsto en el Art. 265 de la Ley Suprema que dice "la Ley determinará su composición y competenc ia". ———————————— Al respecto considero que la interpretación constitucional, necesariamente debe partir del texto con stitucional, lo que no implica limitarse a desarrollar su literalidad gramatical, pero tampoco un ej ercicio discrecional de atribución arbitraria del sentido al texto. Toda interpretación debe respeta r el horizonte de significados vigentes en el momento histórico cultural en que se realiza la labor hermenéutica. ———————————— El Profesor Carlos Bernal Pulido, en el estudio introductorio a la versión española "de la teoría de los derechos fundamentales, de Robert Alexy"1, explica que el alcance de lo que él denomina "los má rgenes semánticos" de las disposiciones de derecho fundamental (aquí hablamos del texto constitucion al), establece límites a los significados posibles de dichas disposiciones, en el caso de autos, deb emos decir del tenor literal de la Constitución, del margen semántico del texto constitucional inter pretado. La atribución de contenido jurídico fuera de dichos márgenes semánticos, es decir, otorgar un sentido nuevo, especialmente construido a partir de decisiones axiológicas o de operaciones técni cas realizadas, tanto por el legislador como por la doctrina o la jurisprudencia, debe basarse en mu y buenas razones normativas o históricas para ser reconocida y admitida, como una especie de juego d e lenguaje del mundo jurídico-constitucional, circunstancia que no se percibe en este caso. ———————— ———— El legislador en este caso, no ha explicado por qué el Tribunal de Cuentas que es previsto en el art . 265 de la Constitución Nacional, no debe juzgar cuentas, es decir, el legislador no explica por qu é del margen semántico del término "cuentas" utilizado por nuestra Constitución Nacional, queda excl uido el concepto de "Cuentas", entendido y aceptado en la 1 Robert Alexy. Teoría de los derechos fundamentales. Segunda Edición. Editorial Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid, 2012. Pág. 52. 4

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN EL JUICIO: "Contra Arts. 1,2 y 3 de la Ley N°2248/2003". EXPTE N°1 341, AÑO 2009. La interpretación de las normas constitucionales que crean órganos, debe seguir la regla general de la armonización de las mismas, de manera que ninguna aparezca como contradictoria o superpuesta con otra. Así, es lógico que las normas de la Carta Magna, relativas al Tribunal de Cuentas y a la Contr aloría General de la República se interpreten de manera a que ambos órganos coexistan independientes , pero complementándose, en cuanto a sus funciones. Además de lo expuesto precedentemente, cabe traer a colación el plexo normativo relacionado al caso, que ratifican también, la competencia del Tribunal de Cuentas: La Ley N° 276/94 "ORGANICA Y FUNCIONAL DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA", en su art. 2 refi ere: "La Contraloría General. Dentro del marco determinado por los Artículos 281 y 283 de la Constit ución Nacional, tiene por objeto velar por el cumplimiento de las normas jurídicas relativas a la ad ministración financiera del Estado y proteger el patrimonio público, estableciendo las normas, los p rocedimientos requeridos y realizando periódicas auditorías financieras, administrativas y operativa s; controlando la normal y legal percepción de los recursos y los gastos e inversiones de los fondos del sector público, multinacional, nacional, departamental o municipal sin excepción, o de los orga nismos en que el Estado sea parte o tenga interés patrimonial a tenor del detalle desarrollado en el Artículo 9° de la presente Ley; y aconsejar, en general, las normas de control interno para las ent idades sujetas a su supervisión"; y en su art. 19 dispone: "El control y fiscalización que la Contra loría ejerce sobre las Instituciones de conformidad a la Constitución Nacional y esta Ley, serán sin perjuicio de las facultades que correspondan a otros organismos e instituciones del Estado como el Tribunal de Cuentas, 2° Sala, a los que por ley se asignen potestades de control y fiscalización". ( las negritas son mías). La Ley de Organización Administrativa, establece respectivamente, en su art. 153: "Si un acto o exam en administrativo de las cuentas se encontrase la comisión de algunos de los delitos previstos por e l Código y las leyes, el tribunal inmediatamente denunciará a la jurisdicción criminal a los efectos de la instrucción del sumario a los autores y cómplices"; y en su art. 154: "Recibido el expediente de la rendición de cuentas y si el dictamen del Contador General aconsejare la aprobación de ella, el Tribunal de Cuentas examinará determinadamente si todas las partidas están de acuerdo con las ley es respectivas y dentro de los veinte días dictará Eugenio Jiménez R. Ministro Cesar M. Diesel Jenghanns Ministro CSJ. Dr. Víctor Rios Ojeda Ministro 2 Diccionario panhispánico del derecho jurídico (DPEJ). https://dpej.rae.es/lema/cuentas

la resolución correspondiente. Si fuese aprobatoria notificará al interesado, devolviendo el expedie nte a la Contaduría General para su archivamiento". (las negritas son mías). De toda la normativa citada, es claro que, la Contraloría General de la República, realiza una funci ón eminentemente técnica-administrativa, y el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, cumple una función de naturaleza jurisdiccional con la observancia de principios legales que ella implica. En conclusión, corresponde hacer lugar a la presente acción de inconstitucionalidad, contra los Arts . 1º, 2º y 3º de la Ley N° 2248 "Que modifica el Artículo 30 de la Ley N° 879 - Código de Organizaci ón Judicial". Es mi voto. A su turno, el Ministro DOCTOR EUGENIO JIMÉNEZ ROLÓN, dijo: En el sub uídice, el Abogado Robert Legu izamón en nombre y representación de la Municipalidad de Pilar, promovió acción de inconstitucionali dad contra los art. 1,2 y 3 de la Ley N°2248, Que modifica el artículo 30 de la Ley N°879 del 02 de diciembre de 1981 "Código De Organización Judicial". La parte accionante dijo que la ley impugnada, establecer la exclusividad en torno a la competencia de ambas a las salas del Tribunal de Cuentas, ha despojado a la Segunda Sala de su facultad esencial que es el control de veracidad y normatividad, a través del juzgamiento de las rendiciones de cuent as presentadas por aquellas entidades establecidas en la propia ley. Señaló también que esta situaci ón ha provocado un vacío legal al no haber previsto el órgano jurisdiccional competente examinar par a las cuentas ejecuciones presupuestas de los organismos y empresas del Estado, cercenando a este la posibilidad de perseguir la observancia efectiva de la ley de presupuesto, y funcionario cumplimien to. empleado público la de justificar su cumplimiento. Las impugnadas disposiciones normativas de la Ley 2248/03 establecen: "Artículo 1º.- Modifícase el A rtículo 30 de la Ley N° 879 del 2 de diciembre de 1981 "CODIGO DE ORGANIZACION JUDICIAL", que queda redactado de la siguiente forma: Art. 30.- El Tribunal de Cuentas se compone de dos Salas, integrada s con tres miembros cada una, denominada e adelante Primera Y Segunda Sala Compete a ambas salas ent ender, exclusivamente, en los juicio contencioso- administrativos, en las condiciones establecido La distribución por la Ley de la materia". Artículo 2º. los expedientes obrantes en la Primera Sala qu edan a cargo la Corte Suprema de Justicia. Artículo 3. Quedan derogadas todas las disposiciones opue stas a la presente Ley". El derogado art. 30 de la Ley 879/81 "Código de Organización Judicial" disponía: "El Tribunal de cue ntas se compone de dos salas, integrados por no menos de tres miembros cada una. Compete a la primer a entender en los juicios contencioso-administrativos en las condiciones establecidas por la ley de la materia; y a la segunda el control de las cuentas de inversión del Presupuesto General de la Naci ón, conforme a lo dispuesto en la Constitución". Antes de seguir avanzando, deviene necesario explicar que, antes de la entrada en vigor de la Consti tución de 1992, de acuerdo con la Constitución de 1967, ex art. 203 y la Ley de Organización Adminis trativa de 1909, el Tribunal de Cuentas tenía una doble competencia. Por un lado, el examen administ rativo de las cuentas rendidas (arts. 152 y 153) y, por otra parte, el juzgamiento de las rendicione s de cuentas de las entidades públicas personas que administran, recaudan, o invirtie "valores fisca les o de beneficencia pública" (art. 149, inc. 1) (vide: SOSA ELIZECHE, Enrique. 2012. El control de los fondos públicos y el Tribunal de Cuentas en "Comentario a la Constitución" Tomo IV, Corte Supre ma de Justicia. p. 547). A esta doble competencia se la conoció como la tradicional función de contr ol de las cuentas de inversión del Presupuesto General de la Nación. 6

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN EL JUICIO: "Contra Arts. 1,2 y 3 de la Ley N°2248/2003". EXPTE N°1 341, AÑO 2009. Luego, con la sanción de la Constitución de 1992, de acuerdo con el art.283, la competencia del exam en administrativo de las cuentas públicas paso a cargo de un nuevo órgano constitucional: la contral oría General de la República. Por su parte, el Tribunal de Cuentas se mantuvo y siguió siendo un órg ano constitucional, con regulación en el art. 256, sin embargo, el constituyente fijo que sea el leg islador quien determine su competencia y funciones; es decir de esta forma, la propia Constitución e limina la atribución del Tribunal de Cuentas para ejercer la verificación administrativa de las cuen tas. Ahora, la impugnada Ley ha sustraído al Tribunal de Cuentas la otra competencia relativa al control de las cuentas, esta es, la relativa para juzgar las cuentas rendidas por toda institución, empresa o persona que administre, recaude o invierta fondos públicos. En consideración a los agravios de la parte accionante es justamente esto último donde recae el prob lema jurídico a dilucidar, pues corresponderá determinar si la eliminación de esta competencia, ante riormente atribuida al Tribunal de Cuentas, provoca una vulneración- o no- a los derechos del rinden te, en particular el de la tutela judicial efectiva. Un buen punto de partida para dar respuesta a ello es empezando por comprender que el control de la gestión pública tiene por objeto la verificación sobre la correcta utilización de los recursos, tant o desde el punto de vista legal como de calidad de gestión (SOSA ELIZECHE, Enrique. 2012. Ibdem. p. 548). Ahora bien, para su puesta en práctica, los distintos ordenamientos jurídicos fueron adoptando varios sistemas o tipos de control, sin embargo, puede decirse que los dos principales el son: el p arlamentario o legislativo y el jurisdiccional. El sistema legislativo fue diseñado en Inglaterra, en donde el control de gestión del gasto público lo realiza directamente el parlamento, luego, el sistema jurisdiccional, con origen francés, se basa en una "Corte de Cuentas", un órgano con autoridad jurisdiccional, independiente del Poder Ejecutiv o y del Congreso, en el cual también ejecuta un seguimiento administrativo concomitante (vide: VILLE GAS, Héctor. 2017. Curso de Finanzas, derecho financiero y tributario. Editorial Astrea. p. 115). Ahora bien, por lo general, la mayoría de los países que adoptaron como base el modelo jurisdicciona l, optaron por otorgar todas las atribuciones atinentes al control de la gestión pública a un único órgano independiente del Poder Ejecutivo. Este es el caso de España, en donde el Tribunal de Cuentas se encarga de llevar cabo tanto el a examen y fiscalización de las rendiciones de cuentas que concl uye con un informe técnico con el respectivo dictamen de conclusión (control administrativo), extern o como así también, el necesario control jurisdiccional posterior a la verificación de las cuentas ( control externo jurisdiccional). Tras analizar el marco normativo vigente en la materia y comparar con los sistemas o modelos de cont rol externo de la fiscalización tradicionales, en el caso de Paraguay, se ve claramente que, antes d e la sanción de la Constitución de 1992, el sistema era exactamente idéntico al español, que tiene c omo base el modelo jurisdiccional, al haberse optado por no otorgar el control de las cuentas públic as ni al Poder Ejecutivo ni al Poder Legislativo, sino a único órgano, independiente a estos. Sin em bargo, con la entrada en vigor de la impugnada ley, puede decirse que, si bien se mantiene la base d el mismo modelo, tal como ya se ha entendido, ahora se ha alejado, pues tan solo se cuenta con la pr imera etapa, esto es, la Eugenio Jiménez R., Ministro Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJN Dr. Víctor Rios Ojeda Ministro

relativa a la verificación administrativa de las cuentas, a cargo de la Contraloría General de la Re pública. Pues bien, para jurisprudencia, esta parte de una decisión la academia resulta y la acertada, princi palmente, en consideración a que, con la creación de la Contraloría General de la República, se dio una superposición de atribuciones entre ésta y el Tribunal de Cuentas. Incluso, el constituyente, el Dr. Lezcano Claude advirtió sobre esta circunstancia, hasta el punto de que consideró pertinente su stituir las palabras "Tribunal de Cuentas" por "Tribunal en lo Contencioso Administrativo" (PETTIT, Horacio. 2010. "Constitución de la República. Concordada, anotada y con jurisprudencia". La Ley Para guaya. P. 547). Sobre esta base, además, se estima que la ausencia de esta etapa del control público no implica un p roblema. De acuerdo con esta tesis, es correcto que la labor del control de la gestión pública culmi ne con el informe final y dictamen elaborado en sede administrativa por la Contraloría General de la República. Consideran que no es necesario una etapa jurisdiccional que, en caso como lo establece e l modelo francés dado de surgir indicios de hechos punibles, corresponde a las autoridades pertinent es determinarlo y, específicamente, con respecto a los derechos del rindente, en caso de no existir conformidad con lo dictaminado, quedaría abierta la vía jurisdiccional en lo contencioso-administrat ivo (Vide: Acuerdo y Sentencia N° 2082, de fecha 30 de diciembre de 2016, voto de la Ministra Gladys Bareiro y el artículo de BENÍTEZ ALDANA, Camilo. Mayo 2021. Aspectos constitucionales e institucion ales en el sistema de control de cuentas públicas en el Paraguay: crítica a una tendencia jurisprude ncial. Revista jurídica de la Ley Paraguaya. p. 957). No obstante, estos últimos argumentos presentan dos problemas. Primero, ¿Puede realmente el auditado impugnar judicialmente el contenido del informe de la Contraloría y evaluar que no se los hechos aj usta a magistratura considera que la respuesta Y normas? Esta es negativa. Al analizar el carácter d el informe y el dictamen, se observa que el contralor no aplica sanciones, ni sustancia procedimient os de carecen decir, es responsabilidad, deslindar de ejecutoriedad propia. Por consiguiente, no con stituyen actos administrativos definitivos que puedan someterse a revisión judicial, sino que solo p oseen carácter técnico. Incluso de únicamente podría aplicarse un control de legalidad y no así, un control sustancial o de mérito sobre la cuestión. De hecho, art 151 de la Ley de Organización Administrativa y Financiera del Estado (hoy derogado) es tablecía que las cuentas públicas rendidas solo podían aprobarse o desaprobarse por el Tribunal de c uentas y que la consecuencia de su fallo era lo único que podía exonerar de todo cargo a los respons ables. En efecto, debe comprenderse que, si bien la labor que lleva a cabo la Contraloría General de la Rep ública al ejercer el control y examen de las cuentas públicas no es solamente relevante sino indispe nsable; no puede desconocerse que se trata de un tipo de control netamente administrativa, es decir, carece de índole las atribuciones necesarias para compeler a las instituciones auditadas al cumplim iento de los reparos u observaciones de una determinada auditoría. No se desconoce que, por ejemplo, el artículo 16 de la Ley 276/94 establece que las conclusiones, recomendaciones y dictámenes son ob ligatorios para todos los organismos controlados por la Contraloría General de la República, pero lo cierto y concreto es que, aun así, la institución carece de los resortes necesarios para compeler s u cumplimiento. Lo expuesto hasta este punto permite entender que, ciertamente las atribuciones del Tribunal de Cuen tas y la Contraloría General de la República, antes de la entrada en vigor de la impugnada ley, no s e superponían. Muy por el contrario, se puede ver como en su conjunto, 8

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN EL JUICIO: "Contra Arts. 1, 2 y 3 de la Ley N°2248/2003". EXPTE N° 1341, AÑO 2009. se erigían como herramientas indispensables para todo Gobierno republicano; pues, así como se ha dic ho, mientras que la Contraloría General de la República realiza una función eminentemente técnica-ad ministrativa, el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, lo complementaba a través del contradictorio cor respondiente, tal como se encuentra diseñado el modelo de control tradicional francés. De tal modo, la implementación de un sistema de control externo de fondos públicos que no cuente con una etapa jurisdiccional no puede ser vista simplemente como una variante más dentro de los distint os modelos de control, puesto que ésta presenta problemas de naturaleza constitucional. En particula r, en lo que hace a los derechos fundamentales de la parte accionante, al impedir la judicialización de las decisiones adoptadas por la Contraloría General de la República mediante un control de mérit o sobre la cuestión, claramente implica una vulneración al derecho de la tutela judicial efectiva. P ero, además, al carecer la Contraloría de mecanismos coercitivos para garantizar el cumplimiento de sus observaciones, es lógico inferir que ello beneficia a la impunidad y afecta negativamente en con fianza de la ciudadanía en cuanto gubernamental. Por último, no escapa a esta Magistratura que, una de las principales finalidades de la ley hoy atac ada, ha sido la de evitar cualquier tipo de obstáculo para que la Controlaría General de la Repúblic a pueda ejercer con sus obligaciones constitucionales de controlar y verificar las cuentas. Sin emba rgo, la eliminación de la competencia del juzgamiento de verificación de la rendición de cuentas no es el camino, pues lo único que genera es impunidad en detrimento del Estado y del funcionario que p retenda demostrar lo contrario. En consecuencia, por las consideraciones expuestas, corresponde hacer lugar a la presente acción de inconstitucionalidad promovida contra los arts. 1, 2 y 3 la Ley 2248/03. Con lo que se dio por terminado el acto, firmando SS.EE., todo por ante mí, de que certifico, quedan do acordada la sentencia que inmediatamente sigue: Ante mi: Eugenio Jiménez R. Ministro Cesar M. Díaz del Jorghanns Ministro CSJ. Dr. Víctor Ríos Ojeda Ministro Abg. Julio C. Pavón Martínez Secretario

SENTENCIA NÚMERO: 533 Asunción, 04 de Agosto de 2.025.-. VISTOS: Los méritos del Acuerdo que anteceden, la Excelentísima, CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Sala Constitucional RESUEVE: HACER LUGAR a la Acción de Inconstitucionalidad promovida y en consecuencia declarar la inconstituci onalidad e inaplicabilidad de los Artículos 1º,2º y 3º de la Ley N°2248/2003 "Que modifica el artícu lo 30 de la Ley N° 879- Código de Organización Judicial", respecto al Abg. Robert Leguizamón Cabrera en nombre y representación de la Municipalidad De Pilar, de conformidad a lo establecido en el Art. 555 del C.P.C. ANOTAR, registrar y notificar. Ante mi: Eugenio Jiménez R., Ministro Abg. Julio C. Pavón Martínez Secretario C. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Dr. Víctor Ríos Ojeda Ministro 10