Jurisprudencia CSJ

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**CORTE SUPREMA DE JUSTICIA** ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: ABIALOR PARAGUAY SOCIEDAD ANONIMA C/ LEY N°5807/2017; QUE DECLARA DE INTERES SOCIAL Y EXPROPIA A FAV OR DEL ESTADO PARAGUAYO- INSTITUTO NACIONAL DE DESARROLLO RURAL Y DE LA TIERRA (INDERT) UN INMUEBLE INDIVIDUALIZADO COMO PARTE DE LA FINCA N°17,491, PADRON N°1671 Y SUS DESPRENDIMIENTOS, DEL DISTRITO DE FUENTE OLIMPO (HOY DIA CARMELO PERALTA) DTO. ALTO PARAGUAY. AÑO: 2017. N°1396. **ACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO:** <signature>Manuscript text "Cuentacientos noventa" over a handwritte n date "25-07-2023".</signature> En la Ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los **veinticuatro** días del mes de **Julio** del año dos mil veintiuno, estando en la Sala de Acuerdos de la Corte Suprema de Justic ia, los Excmos. Señores Ministros de la Sala Constitucional, Doctores VICTOR RIOS OJEDA, CÉSAR DÍESE L JUNGHANNS, EUGENIO JIMÉNEZ ROLÓN quien integra la sala para el caso en concreto, ante mí, el Secre tario autorizante, se trajo al Acuerdo el expediente caratulado: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: ABI ALOR PARAGUAY SOCIEDAD ANONIMA C/ LEY N°5807/2017; QUE DECLARA DE INTERES SOCIAL Y EXPROPIA A FAVOR DEL ESTADO PARAGUAYO- INSTITUTO NACIONAL DE DESARROLLO RURAL Y DE LA TIERRA (INDERT) UN INMUEBLE IND IVIDUALIZADO COMO PARTE DE LA FINCA N°17,491, PADRON N°1671 Y SUS DESPRENDIMIENTOS, DEL DISTRITO DE FUENTE OLIMPO (HOY DIA CARMELO PERALTA) DTO. ALTO PARAGUAY, a fin de resolver la Acción de Inconstit ucionalidad promovida por el Abg. Sergio Rolando Alcaraz en representación de la firma ABIALOR PARAG UAY SOCIEDAD ANONIMA. Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, reso lvió plantear y votar la siguiente: **CUESTIÓN:** Es procedente la Acción de Inconstitucionalidad deducida? ____________ Practicado el sorteo de ley para determinar el orden de votación, dio el siguiente resultado: DIÉSEL JUNGHANNS, RÍOS OJEDA, JIMÉNEZ ROLÓN. _________________ A la cuestión planteada, el Doctor **DIÉSEL JUNGHANNS** dijo: El Abg Sergio Rolando Alcaraz, por man dato de poder suficiente de la firma ABIALOR PARAGUAY SOCIEDAD ANÓNIMA (fs. 04/07), promueve acción de inconstitucionalidad contra la Ley N° 5807 de fecha 13 de junio de 2017, "QUE DECLARA DE INTERÉS SOCIAL Y EXPROPIA A FAVOR DEL ESTADO PARAGUAYO - INSTITUTO NACIONAL DE DESARROLLO RURAL Y DE LA TIER RA (INDERT), PARA LOS FINES DE LA REFORMA AGRARIA, PARTE DE UN INMUEBLE INDIVIDUALIZADO COMO FINCA N ° 17.491, PADRÓN N° 1671 Y SUS DESPRENDIMIENTOS, DEL DISTRITO DE FUENTE OLIMPO, DEPARTAMENTO ALTO PA RAGUAY". <signature>Eugenio Jiménez R., Ministro</signature> Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSI Abg. Julio C. Pavón Martínez Secretario Dr. Víctor Rios Ojeda Ministro 1

El abogado de la firma accionante alega que la ley expropiatoria impugnada conculca los Arts. 16, 46 , 47, 109, 132, 137.259 y 260 de la Constitución Nacional. En sustento de su posición, aduce que en dicha ley no se hallan reunidos los requisitos constitucionales y legales para la procedencia de la expropiación, por lo que ésta deviene irregular y lesiona el derecho a la propiedad privada de su re presentada, puesto que la ley expropiatoria impugnada no define el interés social en virtud del cual se procedió a la expropiación ni garantiza el previo pago del precio en concepto de indemnización. Acota que su planteamiento jurídico no entra a juzgar acerca de la conveniencia política, económica o social de la cuestión decidida por los legisladores, pues reconoce las postergadas necesidades del sector social afectado, pero considera que toda tentativa de solución estatal a tal problemática de be darse en el marco del estricto respeto a la ley. Continúa explicando que los legisladores no dier on participación a la firma propietaria del inmueble en el proceso de formación de la ley expropiato ria y, además, obviaron realizar estudios técnicos previos, referentes al suelo, como tampoco evalua ron las cuantiosas mejoras, basándose en meras generalidades, según asevera. Finalmente, refiere que su parte inclusive quiso ceder al INSTITUTO NACIONAL DE DESARROLLO RURAL Y DE LA TIERRA (INDERT), u na fracción de 500 hectáreas para el asiento de una colonia agrícola en la zona, extensión que consi dera razonable, teniendo en cuenta la escasa cantidad de habitantes. Por todo ello, peticiona a la e sta Sala Constitucional hacer lugar a la presente acción de inconstitucionalidad. La Fiscal Adjunta, Gilda Villalba Tottil, a través del Dictamen Fiscal N° 1300 de fecha 02 de octubr e de 2020 (fs. 79/85) recomienda a esta Sala rechazar la presente acción, basada fundamentalmente en que: - La causa expropiandi sí fue determinada. En ese aspecto, el Dictamen Fiscal expresa que tanto de l os Arts. 1, 3 y 5 de la ley expropiatoria impugnada, así como de la exposición de motivos de la mism a, surge que la expropiación de marras tiene como beneficiario al INSTITUTO NACIONAL DE DESARROLLO R URAL Y DE LA TIERRA (INDERT), a quien la ley impugnada encomienda el loteamiento y adjudicación del inmueble para asentamiento de varias familias, así como la habilitación de un campo comunal; evidenc iando todo ello, en el entendimiento de la Fiscal Adjunta, que la finalidad del legislador es la de dotar de tierras a familias de la zona, en aras de su desarrollo económico y social. - La participación del expropiado en el proceso de la ley expropiatoria no es un requisito constituc ional. Sobre el punto, refiere la Fiscalía que el consentimiento del afectado no es un requisito con stitucional para la expropiación. En apoyo de su postura, menciona doctrina y cita además un fallo d e la Sala Constitucional, del año 1997, en el que se expresa que: "el procedimiento para la sanción de una ley de expropiación es el mismo que se sigue para la sanción de cualquier otra ley. En tal pr ocedimiento no está previsto como paso necesario e ineludible, el dar intervención a los que resulta rán afectados por la futura ley...Todo sin perjuicio del derecho de peticionar a las autoridades que tiene cualquier persona, y del derecho de los congresistas a recabar cuanta información consideren de utilidad". - En los casos en que el proyecto de ley de expropiación sea por iniciativa del Congreso, como ocurr e en la especie, el Estatuto Agrario se aparta del procedimiento general, pues fija uno específico e n el que solo se escucha el parecer del INDERT. En primer término, antes de adentrarnos al análisis sobre la constitucionalidad o no de la ley impug nada, corresponde verificar el cumplimiento del requisito formal previsto en el Art. 551 del Código Procesal Civil, en cuanto establece la excepción a la regla general de la

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: ABIALOR PARAGUAY SOCIEDAD ANONIMA C/ LEY N°5807/2017; QUE DECLARA DE INTERES SOCIAL Y EXPROPIA A FAV OR DEL ESTADO PARAGUAYO- INSTITUTO NACIONAL DE DESARROLLO RURAL Y DE LA TIERRA (INDERT) UN INMUEBLE INDIVIDUALIZADO COMO PARTE DE LA FINCA N°17,491, PADRON N°1671 Y SUS DESPRENDIMIENTOS, DEL DISTRITO DE FUENTE OLIMPO (HOY DIA CARMELO PERALTA) DTO. ALTO PARAGUAY. AÑO: 2017. N°1396. imprescriptibilidad de la acción contra actos normativos, cuando dicho acto tenga carácter particula r, vale decir, cuando afecte derechos de personas expresamente individualizadas, tal como es la situ ación de autos. Así tenemos, que el citado artículo, en su segundo párrafo, reza: "Cuando el acto no rmativo tenga carácter particular, por afectar solamente derechos de personas expresamente individua lizadas, la acción prescribirá a los seis meses, contados a partir de su conocimiento por el interes ado". La ley expropiatoria impugnada -Ley N° 5.807/2017- en su Art. 1º establece: "Declárase de interés so cial y exprópiase a favor del Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT), a los fines de la reforma agraria, parte de la Finca N° 17.491, Padrón N° 1.671 y sus desprendimientos, de l Distrito de Fuente Olímpo, del Departamento Alto Paraguay, cuyos linderos y dimensiones son los si guientes (...)" De la precedente transcripción se advierte que la Ley N° 5807 de fecha 13 de junio d e 2017 se encuentra dentro de las previsiones del Art. 551 del Código Procesal Civil, como acto norm ativo de carácter particular, cuya prescripción de la acción está establecida en un plazo de seis me ses, contados a partir de su conocimiento por parte del interesado. En relación al conocimiento de parte de la firma accionante, ABIALOR PARAGUAY S.A., el plazo corre a partir del día siguiente al de la publicación de la ley impugnada (Art. 1º del Código Civil). Consi derando que la ley impugnada se publicó en la Gaceta Oficial de la República del Paraguay en fecha 1 3 de junio de 2017, el plazo corre a partir del 14 de junio de 2017, finalizando el 14 de diciembre de 2017, mientras que esta acción fue presentada en fecha 10 de agosto de 2017, según el cargo puest o al pie del escrito (f. 59), por lo que la acción fue planteada dentro del aludido plazo legal y, p or ende, no se halla prescripta. Puestas así las cosas, corresponde adentrarnos al enjuiciamiento de constitucionalidad de la ley exp ropiatoria impugnada, de acuerdo con las consideraciones que siguen. En primer término, debe señalarse que el Art. 109 de la Constitución Nacional dispone: "De la propie dad privada. Se garantiza la propiedad privada, cuyo contenido y límites serán establecidos por la l ey, atendiendo a su función económica y social, a fin de hacerla accesible para todos. La propiedad privada es inviolable. Nadie puede ser privado de su propiedad sino en virtud de sentencia judicial, pero se admite la expropiación por causa de utilidad pública o de interés social, que será determin ada en cada caso por ley. Esta garantizará el previo pago de una justa indemnización, establecida co nvencionalmente o por sentencia judicial, salvo los latifundios inproductivos destinados a la reform a agraria, conforme con el procedimiento para las expropiaciones a establecerse por ley". Eugenio Jiménez R. Ministro Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Dr. Víctor Ríos Ojeda Ministro Abog. Julio C. Pavón Martínez Secretario

En segundo lugar, dicha norma constitucional debe ser analizada concordantemente con el Art. 128 de la Carta Magna, que expresa: "De la primacía del interés general y del deber de colaborar. En ningún caso el interés de los particulares primará sobre el interés general. Todos los habitantes deben co laborar en bien del país, prestando los servicios y desempeñando las funciones definidas como carga pública, que determinen esta Constitución y la ley". Así, la propiedad privada está protegida en la Constitución, pero al mismo tiempo se establecen limi taciones, las cuales solo serán por causa de utilidad pública o interés social, determinada en cada caso por ley. La determinación de estas causas, es facultad privativa del Congreso, cuya función con stitucional le fue dada en forma exclusiva. En efecto, las expropiaciones legislativas deben respeta r las garantías establecidas en el transcripto Art. 109 de la Constitución, las cuales son: a) respo nder a una finalidad de utilidad pública o interés social (causa expropiandi); b) garantizar la corr espondiente indemnización; y, c) respetar el procedimiento expropiatorio. Estas circunstancias apunt adas son las que darán validez a la ley, por lo que, insisto, es preciso que exista una causa exprop iandi, indemnización a favor de los expropiados y respetar el procedimiento expropiatorio. Todos estos requisitos constitucionales han sido observados por el Congreso al dictar la ley expropi atoria ahora impugnada, la que tiene como beneficiario al INSTITUTO NACIONAL DE DESARROLLO RURAL Y D E LA TIERRA (INDERT), institución a la que la ley impugnada encomienda, de acuerdo con los fines de la Reforma Agraria, el loteamiento y adjudicación del inmueble para asentamiento de familias, así co mo la habilitación de un campo comunal; evidenciando todo ello que la finalidad del legislador es la de dotar de tierras a familias de la zona, en aras de su desarrollo económico y social, tal como lo hace notar el dictamen fiscal y según surge de los Arts. 1, 3 y 5 de la ley impugnada, así como de la exposición de motivos de la misma. Finalmente, la indemnización al propietario del inmueble expro piado está establecida en el Art. 2º de la ley cuestionada, de conformidad con la Ley N° 1863/2002 d el "Estatuto Agrario", en concordancia con las previsiones del arriba transcripto Art. 128 de la Con stitución, el cual dispone que el interés de los particulares en ningún caso primará sobre el interé s general, pues la expropiación implica un cercenamiento de derechos individuales para determinadas situaciones sociales que solamente de ese modo pueden ser enmendadas. En conclusión, basado las consideraciones que anteceden, propongo el rechazo de la presente acción d e inconstitucionalidad, promovida por el Abg. Sergio Rolando Alcaraz, por mandato de poder suficient e de la firma ABIALOR PARAGUAY SOCIEDAD ANÓNIMA, contra la Ley N° 5807 de fecha 13 de junio de 2017, "QUE DECLARA DE INTERÉS SOCIAL Y EXPROPIA A FAVOR DEL ESTADO PARAGUAYO - INSTITUTO NACIONAL DE DESA RROLLO RURAL Y DE LA TIERRA (INDERT), PARA LOS FINES DE LA REFORMA AGRARIA, PARTE DE UN INMUEBLE IND IVIDUALIZADO COMO FINCA N.° 17.491, PADRÓN N.° 1671 Y SUS DESPRENDIMIENTOS, DEL DISTRITO DE FUERTE O LIMPO, DEPARTAMENTO ALTO PARAGUAY". Así voto. A su turno, el Doctor RÍOS OJEDA manifestó que se adhiere al voto del Doctor DIÉSEL JUNGHANNS, por l os mismos fundamentos.

**CORTE SUPREMA DE JUSTICIA** ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: ABIALOR PARAGUAY SOCIEDAD ANONIMA C/ LEY N°5807/2017; QUE DECLARA DE INTERES SOCIAL Y EXPROPIA A FAVOR DEL ESTADO PARAGUAYO- INSTITUTO NACIONAL DE DESARROLLO RURAL Y DE LA TIERRA (INDERT) UN INMUEBLE INDIVIDUALIZADO COMO PARTE DE LA F INCA N°17,491, PADRON N°1671 Y SUS DESPRENDIMIENTOS, DEL DISTRITO DE FUENTE OLIMPO (HOY DIA CARMELO PERALTA) DTO. ALTO PARAGUAY. AÑO: 2017. N°1396. A su turno, el Doctor JIMÉNEZ ROLÓN, dijo: La presente acción de inconstitucionalidad fue promovida por el Abg. Sergio Rolando Alcaraz, en nombre y representación de Abialor Paraguay S.A., contra la L ey 5807/17 "Que declara de interés social y expropiá a favor del estado paraguayo – Instituto Nacion al de Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT), para fines de la Reforma Agraria, parte de un inmueb le individualizado como Finca N° 17.491, Padrón N° 1.671 y sus desprendimientos, del Distrito de Fue rte Olimpo, departamento de Alto Paraguay". La Ley 5807/17 declaró de “interés social” y expropió a favor del Instituto Nacional de Desarrollo R ural y de la Tierra (INDERT), un total de 4823 ha, 3534 m² y 388 cm² (CUATRO MIL OCHOCIENTOS VEINTIT RÉS HECTÁREAS, TRES MIL QUINIENTOS TREINTA Y CUATRO METROS CUADRADOS, CON TRESCIENTOS OCHENTA Y OCHO CENTÍMETROS CUADRADOS) del inmueble identificado como Finca 17.491, Padrón 1.671, ubicado en el Dis trito de Fuerte Olimpo, Departamento de Alto Paraguay, para su posterior transferencia a favor de lo s ocupantes precarios del inmueble expropiado y a las familias del asentamiento “Pro Tierra de Puert o Guarani”, cuyos datos técnicos se describen en el art. 1 de la Ley expropiatoria. La firma Abialor Paraguay S.A., acreditó la lesión concreta que le ocasiona la Ley al acompañar la copia autenticada de la Escritura Pública N° 27 de fecha 23 de diciembre de 2011, que constituye el título de propied ad del inmueble expropiado (fs. 18/24). En su segundo artículo, la ley dispone la indemnización a los propietarios de la siguiente manera: E l Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT) y quienes acrediten la calidad legí tima de propietarios, acordarán, en un plazo no mayor a noventa días, el precio justo de la Finca ex propiada. En caso de no haber acuerdo en el citado plazo, la ley dispone que las partes recurrirán a l Juzgado de Primera Instancia a los efectos de la determinación judicial del precio. En el tercer a rtículo, otorga competencia al INDERT para la parcelación, loteamiento, administración y transferenc ia del inmueble expropiado, para el asiento de las Eugenio Jiménez R. Ministro Cesar M. Diesel Jomhanns Ministro CST Abg. Julio C. Pavan Martinez Dr. Victor Rios Ojeda Ministro

familias beneficiarias. El cuarto artículo se refiere a la comprobación fehaciente de que los benefi ciarios no poseen otros inmuebles en el territorio de la república, y el último dispone que el INDER T habilitará un campo comunal dentro de la finca expropiada para ser usufructuada por los pobladores de la Colonia Puerto Guarani, el cual deberá abarcar una zona apta para pastoreo de los animales co mo establece el Estatuto Agrario. La accionante sostuvo como fundamento de su presentación que la redacción de la ley es confusa y des prolija, lo cual provoca que no se comprenda si la causa de la expropiación fue por utilidad pública o interés social. Refiere que su parte, en calidad de propietario del inmueble, no tuvo ningún tipo de participación en el proceso de expropiación, y que tampoco se llevaron adelante estudios técnico s previos referentes al suelo y condiciones del inmueble. Dijo que es igualmente falaz la ocupación del inmueble expropiado y la existencia de una colonización de hecho, ya que en el año 2013 su parte obtuvo, por vía judicial, el desahucio de dichos ocupantes precarios. Por todo ello, solicitó la de claración de inconstitucionalidad del acto normativo atacado. Corrida la vista pertinente, la Fiscal Adjunta Gilda Villalba Tottil, encargada de la atención de la s vistas y traslados a la Fiscalía General del Estado, en su Dictamen Fiscal N° 1300 de fecha 02 de octubre de 2020, manifestó que para el presente caso no es determinante distinguir los conceptos de utilidad pública y bienestar social, dado que la ley no refiere únicamente al último de estos concep tos. Sostuvo que la "utilidad social" que justifica la expropiación, se encuentra debidamente acredi tada en la exposición de motivos de la ley impugnada y en los debates de las sesiones parlamentarias . Agregó, además, que el accionante no probó la inexistencia de utilidad pública o interés social, n i tampoco que las tierras se encuentran racionalmente explotadas. Finalmente, señaló que el texto co nstitucional nada dice acerca de la participación del propietario del inmueble en el trámite de expr opiación, por lo que ello no es requisito de validez. En suma, recomendó rechazar la presente acción de inconstitucionalidad (fs. 79/85). Como punto de partida, cabe comprender que el Art. 109 de la Constitución garantiza la inviolabilida d de la propiedad privada, pero excepcionalmente admite la expropiación por causa de utilidad públic a o interés social. De tal modo, la actuación estatal que cumplan de forma estricta con lo previsto en la referida disposición guarda conformidad con los límites constitucionales previstos. Dicho artí culo reza: "De la propiedad privada: Se garantiza la propiedad privada, cuyo contenido y límites ser án establecidos por la ley, atendiendo a su función económica y social, a fin de hacerla accesible p ara todos. La propiedad privada es inviolable. Nadie podrá ser privado de su propiedad sino en virtu d de sentencia judicial, pero se admite la expropiación por causa de utilidad pública o de interés s ocial, que será

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: ABIALOR PARAGUAY SOCIEDAD ANONIMA C/ LEY N°5807/2017; QUE DECLARA DE INTERES SOCIAL Y EXPROPIA A FAV OR DEL ESTADO PARAGUAYO-INSTITUTO NACIONAL DE DESARROLLO RURAL Y DE LA TIERRA (INDERT) UN INMUEBLE I NDIVIDUALIZADO COMO PARTE DE LA FINCA N°17,491, PADRON N°1671 Y SUS DESPRENDIMIENTOS, DEL DISTRITO D E FUENTE OLIMPO (HOY DIA CARMELO PERALTA) DTO. ALTO PARAGUAY. AÑO: 2017. N°1396. determinada en cada caso por ley. Esta garantizará el previo pago de una justa indemnización, establ ecida convencionalmente o por sentencia judicial, salvo los latifundios improductivos destinados a l a reforma agraria, conforme con el procedimiento para las expropiaciones a establecerse por ley" (la s negritas son propias). Del texto constitucional citado surge que esta facultad del Estado para apoderarse de los bienes de los particulares cuando así la necesidad pública lo exige, debe cumplir con tres requisitos sustanci ales: a) La causa y la justificación debe ser por utilidad pública o interés social; b) la calificac ión legislativa, esto es, facultad privativa del Poder Legislativo y; c) la indemnización que debe r ecibir el particular. Esta debe ser justa y previa, salvo que se trate de latifundios improductivos destinados a la reforma agraria, cuyos casos serán llevados a cabo de acuerdo a un procedimiento est ablecido por ley. En el caso en estudio, la accionante discute que concurra el primero de ellos; el cumplimiento de lo s fines de interés social ante los que debe ceder su derecho de propiedad. Por ello, deberá examinar se si el precepto cuestionado cumple con dicha garantía, puesto que si la impugnada ley define un in terés social que justifique el sacrificio patrimonial inherente a toda expropiación, no existirá nin guna vulneración al derecho de propiedad, mientras que, en caso contrario, se constatará la vulnerac ión del Art. 109 de la Constitución. De forma preliminar, cabe decir que esta Sala Constitucional ha reconocido que, tal como se ha menci onado, la calificación de la utilidad pública o del interés social a los fines de una expropiación e s privativa del órgano legislativo; y que tal conclusión es plenamente acertada. Se ha sostenido, en este sentido, que: "En cuanto a la causa de utilidad pública o interés social, la misma debe ser de terminada en cada caso por la ley (artículo 109) y como el dictamen de esta facultad del Congreso, r esulta que corresponde a las cámaras legislativas decidir si existe o no causa de utilidad pública o interés social que justifique proceder a la adopción de una medida que limita el derecho de propied ad. La decisión que adopte el Congreso se habrá de basar en hechos concretos que generan esa causa d e utilidad pública Eugenio Jiménez R. Ministro Gesar M. Diesel Junghans Ministro CSJ. Aba. Hugo C. Pavón Martínez Sesoriatio Dr. Víctor Ríos Ojeda Ministro

o interés social de que habla la ley Suprema, y que lleven a los legisladores al convencimiento de q ue debe procederse a la expropiación. El congreso tiene la atribución de apreciar si en una situació n dada, la causa, la causa de utilidad pública o interés social realmente existe y es de tal enverga dura que justifique la adopción de la medida excepcional de que hablamos" (explurinis: Acuerdos y Se ntencias N° 337 de fecha 23 de agosto de 1996; N° 210 de fecha 24 de octubre de 1997; N° 162 de fech a 22 de abril de 1999; N° 408 de fecha 26 de julio de 2001; y, N° 384 de fecha 2 de junio de 2015). Ciertamente, la Constitución delegó esta competencia exclusiva a los representantes del pueblo. Son ellos los que se encuentran en mejor posición para determinar cómo debe satisfacerse una necesidad p ública. Entonces, no es función de esta Sala Constitucional analizar si los elementos políticos pond erados por el legislador conforman realmente un interés social o utilidad pública que deba ser satis fecha por la expropiación. Sin embargo, esto no quiere decir que la Corte Suprema de Justicia carezc a de competencia para juzgar si la ley ordinaria se encuentra o no conforme con la Ley Fundamental. Aunque existan actos o decisiones que correspondan al ámbito exclusivo de un Poder de Estado, ningún poder público puede ejercerse transgrediendo disposiciones constitucionales. A raíz de este control es que, la Sala Constitucional ha declarado la inconstitucionalidad de leyes expropiatorias por distintos motivos. Por ejemplo, leyes que expropian tierras por todas las causas posibles (vide: Acuerdo y Sentencia N° 430 de fecha 06 de junio de 2007, voto del Ministro Altamiran o); o que no cuentan con estudios técnicos para calificar a un inmueble como latifundio improductivo (vide: Acuerdo y Sentencia N° 430 de fecha 06 de junio de 2007, voto del Ministro Blanco). Asimismo , se ha sostenido que no pueden expropiarse tierras invadidas para beneficiar a familias que ocuparo n clandestinamente las mismas, pues el interés social, en esos casos, no se cumple (vide: Acuerdo y Sentencia N° 92 de fecha 09 de marzo de 2009, voto del Ministro Núñez). En el mismo sentido, se ha d icho que es inconstitucional la ley que expropia un bien, sin explayarse sobre la necesidad y proced encia de la privación de la propiedad; es así, dado el carácter excepcional de la expropiación. (vid e: Acuerdo y Sentencia N° 774 de fecha 04 de septiembre de 2014, voto del Ministro Fretes). Las decisiones de la Sala Constitucional evidencian que, a pesar de reconocerse a la calificación de la causa de expropiación como una facultad privativa del Congreso, en varias ocasiones, esta facult ad ha sido ejercida sin apego a la Constitución; que determina el carácter excepcional de la expropi ación, e impone su aplicación con carácter restrictivo. Así pues, conforme a la jurisprudencia de esta Sala Constitucional el control de constitucionalidad se orienta a determinar el cumplimiento de la calificación de utilidad pública o interés social y su debida justificación.

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: ABIALOR PARAGUAY SOCIEDAD ANONIMA C/ LEY N°5807/2017; QUE DECLARA DE INTERES SOCIAL Y EXPROPIA A FAV OR DEL ESTADO PARAGUAYO- INSTITUTO NACIONAL DE DESARROLLO RURAL Y DE LA TIERRA (INDERT) UN INMUEBLE INDIVIDUALIZADO COMO PARTE DE LA FINCA N°17,491, PADRON N°1671 Y SUS DESPRENDIMIENTOS, DEL DISTRITO DE FUENTE OLIMO (HOY DIA CARMELO PERALTA) DTO. ALTO PARAGUAY. AÑO: 2017. N°1396. Al analizar la ley impugnada, se observa que el Art. 1° establece la causa de la expropiación del in mueble: el interés social; igualmente, el Art. 3° otorga al INDERT atribución para lotear, administr ar, vender y transferir la Finca expropiada; y determina que los beneficiarios de la expropiación so n las familias del asentamiento "Pro Tierra de Puerto Guaraní" y ocupantes precarios asentados en el inmueble a ser expropiado que se dedican a la producción agro-silvo-pastoril. Ahora bien, a fin de ahondar en los demás motivos del legislador, se debe recurrir al documento de i niciativa legislativa, que constituye información pública, y puede ser accedido través del siguiente enlace: http://silpy.congreso.gov.py/expediente/104531. El legislador proponente justificó la restr icción en los siguientes términos: "[...] Señor Presidente, apreciados colegas, Puerto Guaraní se en cuentra situado en el Departamento de Alto Paraguay-Chaco sobre el margen derecho del litoral norte del río Paraguay, a unos 800 km. al norte de Asunción. Actualmente tiene una población de más de 200 0 habitantes existiendo un problema social grave, los pobladores organizados en Comisión han recurri do siempre al INDERT, agotando así toda instancia administrativa de acuerdo al expediente Adm N° 091 /09, caratulado COMISION PRO TIERRA DE PUERTO GUARANI y donde consta según Resolución N° 729/12 que fue afectado por la Ley N° 622/60 de Colonización y Urbanización de hecho el Inmueble individualizad o como finca N° 17.491, padrón N° 1.671 del distrito de Fuerte Olimpo, declarando de este modo que l a población asentada en la zona constituye una Colonización de Hecho. [...] la pobreza y la falta de desarrollo afectan seriamente al Alto Paraguay, sin tierra para producir, sustentar a sus familias y desarrollarse hace imposible la vida de estos compatriotas en el Alto Paraguay. Las tierras que fo rman parte de esta finca y los pobladores tienen la posesión de la misma y reclaman la regularizació n por medio de la expropiación, estas son tierras que no están racionalmente explotadas, están aband onadas y las mismas son inproductivas, y actualmente sus bosques sufren deforestación aceleradamente , mientras las familias Eugenio Jiménez R. Ministro Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSI. Abg. Julio C. Pavón Martínez Secretario Dr. Víctor Rios Ojeda Ministro

asentadas en la zona necesitan con suma urgencia una porción de tierra para explotarlas racionalment e y así, desarrollarse como familia y por ende como comunidad, porque necesitan para buscar el suste nto de los miembros de la familia, el autoconsumo etc... Señor Presidente, esta situación se convier te en una problemática social grave, traduciéndose esto así a la falta de trabajo para estas familia s quienes en gran parte recurren a la pesca para el sustento del día a día, y otros migran como peon es de estancias abandonando así su familia. Apreciados colegas, la población de Puerto Guarani neces ita de la atención y la sensibilidad de todos nosotros, familias paraguayas que se encuentran en la extrema pobreza y en donde la falta de tierra para el desarrollo es urgente y la sobrevivencia de la s mismas, la solución de este problema social está en nuestras manos como parlamentarios, así devolv erles la dignidad de paraguayos dándoles un pedazo de tierra para la sobrevivencia y arraigo a esta población. [...]. (sic). De la transcripción precedente surge que, el legislador fundó el interés social, en primer lugar, po r la circunstancia de hallarse colonizado de hecho, debido a la posesión de las familias beneficiada s, de conformidad a la Resolución N° 729/12 emanada del Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra; en segundo lugar, porque las tierras objeto de expropiación no están racionalmente explot adas, están abandonadas y son inproductivas, y actualmente sus bosques sufren deforestación acelerad amente. Con respecto a la supuesta falta de explotación productiva eficiente y racional del inmueble objeto de la expropiación, más allá de las afirmaciones del legislador proponente, no se evidencia en la ex posición de motivos ni en el debate parlamentario la existencia de un estudio previo que sustente di cha conclusión. Es importante señalar que el Art. 4 de la Ley 1863/02 establece los requisitos para que un inmueble rural sea considerado como eficiente, racional y aprovechado productivamente. Entre estos requisitos se incluyen el aprovechamiento productivo sostenible económico y ambiental de, por lo menos el treinta por ciento de la superficie agrologicamente útil, así como la utilización de inm ueble en actividades agrícolas, granjeras, pecuarias, de manejo y aprovechamiento de bosques natural es de producción, entre otras. Aunque estas exigencias están diseñadas para casos en que el INDERT s ea el encargado de evaluar el inmueble, en este caso, donde el procedimiento expropiatorio fue lleva do a cabo por iniciativa legislativa, resulta razonable esperar que el Poder Legislativo proporcione al menos razones mínimas similares a dicha evaluación para determinar que el inmueble no está aprov echado productivamente. De lo contrario, la calificación de interés social deja de ser discrecional y pasa simplemente a ser una confiscación pura y simple. 10

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: ABIALOR PARAGUAY SOCIEDAD ANONIMA C/ LEY N°5807/2017; QUE DECLARA DE INTERES SOCIAL Y EXPROPIA A FAVOR DEL ESTADO PARAGUAYO-INSTITUTO NACIONAL DE DESARROLLO RURAL Y DE LA TIERRA (INDERT) UN INMUEBLE INDIVIDUALIZADO COMO PARTE DE LA FI NCA N°17,491, PADRON N°1671 Y SUS DESPRENDIMIENTOS, DEL DISTRITO DE FUENTE OLIMPO (HOY DIA CARMELO P ERALTA) DTO. ALTO PARAGUAY. AÑO: 2017. N°1396. En cuanto a la otra finalidad expuesta, se ha dicho que el tamiz de la causa expropiandi no comprend e únicamente la verificación del motivo que sirve para justificar la expropiación. Además, debe obse rvarse si el objeto a expropiar, se funda en el motivo que la ley definió como interés social y si e ste bien es o no necesario para el desarrollo del interés social que persigue el legislador. En el caso en estudio, según la Resolución N° 729/12 emanada del Instituto Nacional de Desarrollo Ru ral y de la Tierra, mencionada por el legislador proponente, los beneficiarios ya se encontraban hab itando en la finca expropiada. Sin embargo, ni de la exposición de motivos ni de las sesiones parlam entarias surge que se haya proporcionado siquiera razones mínimas para determinar que la porción y l a cantidad de hectáreas a ser expropiadas eran las necesarias para el desarrollo del fin perseguido. Al respecto, la doctrina nacional ha expresado: "Debe, pues, determinarse precisa y taxativamente e n que consiste dicha utilidad pública o interés social. [...] La calificación de utilidad pública qu e realice el Congreso no puede ser irrazonable o con desviación de poder [...] Debe existir una rela ción causa efecto, es decir que debe existir una relación evidente, directa, entre la utilidad públi ca que se busca satisfacer y el bien expropiado para satisfacer dicha utilidad." (las negritas son p ropias) (TROCHE, Diego. 2010. La expropiación. Asunción: Intercontinental Editora. pp. 99/101). En ese sentido, al haber sido alegado como motivo de interés social el dotar de tierras a familias d e la zona en aras de su desarrollo económico y social, se espera que, como mínimo, al menos existan menciones acerca de estudios técnicos que avalen la cantidad de hectáreas y la ubicación optada a ex propiar, el cual, en este caso ha sido sobre una superficie total de 4823 hectáreas con las dimensio nes especificadas en el Art 1 de la impugnada Ley. Entre otros estudios, para empezar, podría habers e delimitado con mayor precisión la cantidad de personas beneficiarias, a los efectos de determinar la cantidad de hectáreas necesarias para satisfacer el problema social; llevado a cabo la evaluación de impacto ambiental, el uso Eugenio Jiménez R. Ministro Cesar M. Diesel Jungmanns Ministro CSJ Abg. Julio C. Pavón Martínez Secretario Dr. Victor Ríos Ojeda Ministro

actual y potencial del suelo, estudios agro-económicos o la corroboración del estado de utilización del inmueble, en síntesis, estudios previos agro económicos y ambientales para determinar si las tie rras eran o no aptas para la creación de un asentamiento colonial. De este modo, de las constancias del trámite legislativo no surge siquiera razones mínimas que justi fiquen la calificación del interés social; esto es, se desconocen los motivos por los cuales el legi slador determinó que el bien expropiado optó por expropiar dicha cantidad de hectáreas y por qué sel eccionó la ubicación dentro de la finca, indicada en el Art. 1 de la impugnada ley, para el cumplimi ento del fin perseguido. Además, debe advertirse que, ningún dictamen emanado de las comisiones legi slativas puede suplir esta carga. La exigencia de esta justificación de la causa expropiandi para nada atraviesa el núcleo del margen discrecional que posee el legislador, quien, en efecto, se encuentra en mejores condiciones para com prender las necesidades y sensibilidades sociales de cada momento. Tampoco se desconoce el principio de prevalencia del interés general sobre el particular cómo fundamento jurídico de la expropiación por causas de utilidad pública o interés social. Sin embargo, resulta esencial en un Estado de Derec ho Constitucional, que los órganos de poder expongan los motivos suficientes para restringir derecho s; más aún, si se trata de derechos declarados como inviolables por la Constitución, tal como sucede en el caso de autos. Lo hasta aquí expuesto, resulta suficiente para concluir que, en el proceso expropiatorio, se incump lió el primer requisito exigido por el Art. 109 de la Constitución, respecto de la calificación y la justificación del interés social. Esto es suficiente para declarar la inconstitucionalidad de la le y impugnada. Este Magistrado ya ha arribado a idéntica conclusión en un caso análogo (vide: Sala Con stitucional, Acuerdo y Sentencia N° 329 de fecha 18 de junio de 2021). En consecuencia, no hay otra alternativa posible que hacer lugar a la acción de inconstitucionalidad ; y, en consecuencia, declarar la inaplicabilidad de la Ley 5807/17 en relación con la accionante. Con lo que se dio por terminado el acto, firmando SS.EE., todo por ante mí, de que certifico, quedan do acordada la sentencia que inmediatamente sigue: <signature>Eugenio Jiménez R</signature> Ante mi: Ministro <signature>Cesar M. Diesel Junghanns</signature> Dr. Victor Ríos Ojeda Ministro <signature>Abg. Julio C. Pavón Martínez</signature> Secretario

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