Jurisprudencia CSJ

**CORTE SUPREMA DE JUSTICIA** ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD "PROMOVIDA POR JUAN ERNESTO VILLAMAYOR TOMMASI C/ ARTS. 16 INC. F), 17 Y 143 DE LA LEY N° 1626/2000 "DE LA FUNCIÓN PÚBLICA" Y CONTRA EL ART. 251 DE LA LEY DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA". N° 2109. AÑO 2018. ACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO: Cuatrocientos setenta y cuatro En la Ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los días del mes de julio del año dos mil veinticinco, estando en la Sala de Acuerdos de la Corte Suprema de Justicia, los Excmos. Señ ores Ministros de la Sala Constitucional, Doctores CÉSAR DIESEL JUNGHANNS, ALBERTO MARTÍNEZ SIMÓN, y CÉSAR ANTONIO GARAY, quien integra la Sala para el caso concreto, ante mi Secretario autorizante, s e trajo al Acuerdo el expediente caratulado: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD "PROMOVIDA POR JUAN ERNE STO VILLAMAYOR TOMMASI C/ ARTS. 16 INC. F), 17 Y 143 DE LA LEY N° 1626/2000 "DE LA FUNCIÓN PÚBLICA" Y CONTRA EL ART. 251 DE LA LEY DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA", a fin de resolver la Acción de Incon stitucionalidad promovida el Señor Juan Ernesto Villamayor Tommasi, por derecho propio y bajo patroc inio de Abogado. Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, reso lvió plantear y votar lo siguiente: **CUESTIÓN:** ¿Es procedente la Acción de Inconstitucionalidad deducida? Practicado el sorteo de ley para determinar el orden de votación, dio el siguiente resultado: CÉSAR DIESEL JUNGHANNS, CÉSAR ANTONIO GARAY y ALBERTO MARTÍNEZ SIMÓN. A la cuestión planteada, el Doctor CÉSAR DIESEL JUNGHANNS, dijo: Se presenta el Señor Juan Ernesto V illamayor, por derecho propio y bajo patrocinio del Abogado Adán Daniel Salinas, a promover acción d e inconstitucionalidad contra los Arts. 16 inc. f), 17 y 143 de la Ley N° 1626/2000 "De la Función P ública" y contra el Art. 251 de la "Ley de Organización Administrativa". El accionante sostiene que las normas impugnadas vulneran las disposiciones contenidas en los Arts. 14, 16, 17, 46, 47, 86, 92, 93, 94, 101, 102, 103, 109, 132 y 137 de la Constitución Nacional. Manif iesta que, dada su condición de jubilado por la comisión co-administradora del Fondo de Jubilaciones y pensiones para miembros del Poder Legislativo de la Nación, las referidas disposiciones lo obliga n a optar entre su jubilación ordinaria y una remuneración al cargo de Ministro del Interior de la R epública del Paraguay, nombrado por Decreto del Poder Ejecutivo N° 1 de fecha 15 de agosto de 2018, grado con el cual regresa a la función pública. Alega que siendo la idoneidad el único requisito par a prestar servicios al Estado no es admisible ninguna otra exigencia, sin quebrantar el principio de igualdad. Finalmente, sostiene que la jubilación es un derecho adquirido, no es una remuneración po r el trabajo o servicio actual sino haberes de retiro por servicios efectivamente prestados que cons tituyen un derecho de propiedad del jubilado, por lo que no puede ser despojado de ella. Quedando se ntado entonces, que por un lado se vulnera mi derecho de propiedad, y por el otro, mi derecho como t rabajador. Alberto Martínez Simon Ministro Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSI Abog. Julio C. Pavón Martinez Secretario

Revisadas las constancias de autos se observa a fs. 04/05 copia simple de la Resolución DAJ/OAF/N° 6 6/2013, que otorga jubilación ordinaria al accionante. Por otro lado, a fs. 6 de autos, obra el Decr eto N° 01 de fecha 15 de agosto de 2018, por el cual se lo nombra como Ministro del Interior de la R epública del Paraguay, con lo que se comprueba que el accionante se encuentra afectado por las norma tivas impugnadas, cuestiones que acreditan su legitimación activa. Corrida la vista al Ministerio Público, conforme lo establece el Art. 554 del C.P.C., el Fiscal Adju nto, Augusto Salas Coronel, recomendó hacer lugar a la presente acción de inconstitucionalidad, segú n el Dictamen N° 2197 de fecha 17 de octubre de 2018, que obra a f.21/23 de autos. En el caso de autos se plantea la situación del funcionario público pasivo (jubilado) que vuelve a o cupar un cargo al servicio del Estado, por lo que, de acuerdo con la Ley, debe optar por la remunera ción que percibe en el ejercicio de sus funciones o por los haberes percibidos en concepto de jubila ción. La cuestión fáctica expuesta guarda relación con la aptitud legal para desempeñar la función p ública por quienes gozan de una jubilación en el sector público. Respecto a los agravios expuestos por el accionante con relación a la impugnación de los Arts. 16. I nc. "f" y 143 de la Ley N° 1626/2000 - modificados por el Art. 1º de la Ley N° 3.989/2010-, que inha bilitan al jubilado para el ingreso a la función pública, advierte que pone de manifiesto la pretens ión de constituirse en un obstáculo legislativo para el acceso a la función pública de los jubilados , lesionando lo dispuesto por el Art. 47 de la Constitución Nacional, que exige como sola condición la "idoneidad" para el acceso a las funciones públicas no electivas. Sensatamente, podemos sostener que la ley no puede conferirles prerrogativas a las autoridades que, en los hechos, traduzcan el marginamiento de un principio constitucional tan fundamental como lo es la vigencia de la igualdad, principio este ya consagrado en el preámbulo de nuestra Carga Magna, con la finalidad de proteger la dignidad humana, así como con el Art. 33 de la Ley Suprema, puesto que de no observar y declarar la manifiesta inconstitucionalidad contenida en la nueva redacción del art ículo 16 inc. f) de la Ley 1626/2000 estaríamos socavando la dignidad humana de los jubilados, así c omo conculcando su derecho al trabajo. Igualmente, estos derechos citados son erigidos en la categor ía de derechos humanos, situación ésta que nos impide pasarla por alto, además tener presente que el Estado Paraguayo está obligado a cumplirlos por ser signatario de varios instrumentos internacional es en materia de derechos humanos. Escenario homólogo se presenta en la nueva redacción del artículo 143. La manifiesta inconstituciona lidad subsiste al establecer que los jubilados solo podrán ser incorporados a la función pública en situaciones excepcionales o por la falta recursos humanos, situación que es, también, radicalmente c ontraria al orden constitucional, ya que de consentir lo estipulado se presentaría una situación dis criminatoria con los demás postulantes al mismo cargo, vedado por el Art. 88 de la C.N. Debe declara rse que la precedente afirmación no implica que se dispense a los jubilados de que se someten al con curso de méritos en igualdad de condiciones, previsto en el Art. 15 de la Ley N° 1626/2000, por el s imple hecho de que cuenten con experiencia y especialización por ser jubilados. Simplemente, conside ro que la nueva redacción del artículo 143, al establecer referida restricción, además de ser discri minatoria, concluca el principio de igualdad proclamado en el Art. 46 de la Constitución Nacional qu e expresamente manda al Estado remover los obstáculos e impedir los factores que mantengan o propici an discriminaciones. El Art. 17 de la Ley N° 1626/2000, que dispone: "El acto jurídico por el que dispuso el ingreso a la función pública en trasgresión a la presente ley o sus reglamentos será nulo,"

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD "PROMOVIDA POR JUAN ERNESTO VILLAMAYOR TOMMASI C/ ARTS. 16 INC. F), 1 7 Y 143 DE LA LEY N° 1626/2000 "DE LA FUNCIÓN PÚBLICA" Y CONTRA EL ART. 251 DE LA LEY DE ORGANIZACIÓ N ADMINISTRATIVA". N° 2109. AÑO 2018. cualquiera sea el tiempo transcurrido. Los actos del afectado serán anulables, sin perjuicios de la responsabilidad civil, penal o administrativa que pudiera corresponder a los responsables del nombra miento. La responsabilidad civil de los funcionarios, contratados y auxiliares, será siempre persona l y anterior a la del Estado, que responderá subsidiariamente", deviene igualmente inconstitucional, y esto es así, porque si consideramos y declaramos inconstitucional al artículo 16 inc. f) mal podr íamos no hacer lo mismo con respecto a este artículo 17, que es consecuencia directa de la inconstit ucionalidad contenida tanto en el artículo precitado así como en el artículo 1º de su ley modificato ria, la Ley N° 3989/2010. Como puede apreciarse, el artículo 16 inc. f) de la Ley N° 1626/2000 o el artículo 1º de la Ley N° 3989/2010 imponen una inhabilitación al jubilado que puede o pretende volve r a contratar con el Estado, y el artículo 17 de dicha ley declara nulo el acto jurídico por el que se dispuso el ingreso a la función pública en transgresión de esa ley, en este caso, el ingreso del jubilado. En cuanto al Art. 251 de la Ley de Organización Administrativa -que contempla la situación del jubil ado que vuelve a ocupar un empleo o cargo público, caso en que obliga al mismo a optar entre la jubi lación o la remuneración del cargo o empleo- dicha disposición es inconstitucional dado que obliga a l jubilado a renunciar a su haber jubilatorio o a su salario en abierta contradicción con el Art. 86 de la C.N. que consagra la irrenunciabilidad de los derechos del trabajador. Lesiona igualmente el derecho de propiedad (Art. 109 C.N.), debido a que la jubilación constituye un patrimonio del jubila do con carácter vitalicio, por lo que ninguna autoridad puede privarle de este beneficio y cercana i gualmente el derecho a la retribución del trabajo (Art. 92 CN), derecho éste que se considera igualm ente irrenunciable por constituir un derecho laboral. Por las consideraciones que anteceden y en coincidencia con el parecer del Ministerio Público, corre sponde hacer lugar de la acción de inconstitucionalidad promovida y, en consecuencia, declarar la in aplicabilidad del Art. 1º de la Ley N° 3989/2010- que modifica los artículos 16 inc. f) y 143 de la Ley N° 1626/2000-, del Art. 17 de la Ley N° 1626/2000 "De la Función Pública" y del Art. 251 de la L ey N° 22/1909 "De Organización Administrativa y Financiera del Estado", con relación al accionante; así como el levantamiento de la medida de suspensión de efectos concedida por el A.I. N° 1999 de fec ha 03 de setiembre del 2018. Es mi voto. A su turno, el SEÑOR MINISTRO CÉSAR ANTONIO GARAY, explicitó: Juan Ernesto Villamayor, por Derecho p ropio y bajo patrocinio de Abogado, promovió Acción de Inconstitucionalidad contra Artículos 16, inc iso f), 17 y 143, de la Ley N° 1.626/2000 "De la Función Pública", Artículo 251 de la "Ley de Organi zación Administrativa". Alegó que esas normas legales lo obligan a optar entre jubilación ordinaria y remuneración al cargo de Ministro del Interior de la República del Paraguay, nombrado por Decreto del Poder Ejecutivo N° 1 º, el 15 de Agosto del 2.018, reingresando a la Función Pública. Sostuvo que la jubilación es Derech o adquirido y "forma parte del Derecho de propiedad". No es remuneración por servicios actuales sino haberes de retiro por servicios efectivamente prestados y no puede ser despojado. Manifestó que la idoneidad es el único requisito constitucional para prestar servicios al Estado y no es admisible ni nguna otra exigencia sin quebrantar el Principio de igualdad. Alberto Martínez Simon Ministro Cesar M. Diesel Junghans Ministro CSJ. Abg. Julio C. Pavón Martínez Secretario

En primer lugar, en cuanto al estudio de los agravios expuestos se da peculiar situación; ello debid o al transcurso del tiempo. Actualmente campea la inexistencia de agravio, es decir, el gravamen ya no tiene existencia al momento en que se resuelva la Acción de inconstitucionalidad. Las disposiciones consideradas hacen a su nombramiento en el cargo de Ministro del Interior de la Re pública del Paraguay, por Decreto del Poder Ejecutivo N° 1º, del 15 de Agosto del 2.018, designación que a la fecha ya no se encuentra vigente, rigiendo para el efecto el Decreto del Poder Ejecutivo N °6.697, del 22 de Febrero del 2.022. "Sabido es, dentro de la economía del recurso extraordinario, que no se lo destina para resolver con sultas, ni para discutir "cuestiones abstractas", sino para impugnar decisiones que produzcan agravi os entendibles. En resumen, la inexistencia de agravios cancela la competencia de la Corte Suprema, a los fines del recurso extraordinario" (Sagués, Néstor Pedro. Compendio de Derecho Procesal Constit ucional. Buenos Aires, Editorial Astrea, 2ª reimpresión, 2.016, página 167). Ante esos extremos, el caso sometido a juzgamiento de esta Sala, ya no surge como controversial sino meramente abstracto y la eventual declaración de inconstitucionalidad de la norma no tendría más ef ecto que el anecdotico, chascarrillo y habilla. Concluyendo que al momento no existirían ya la coyun tura ni vigencia en peligro de vulneración, ni mucho menos Principios ni Garantías de rangos constit ucionales conculcados. Finalmente, la tardanza en resolver el caso, no es imputable a Nos, al menos válida, jurídica ni rac ionalmente. Por tales motivaciones, en Derecho corresponde no hacer lugar a la Acción de Inconstitucionalidad in coada. Consecuentemente, ordenar el levantamiento de la medida de suspensión de efectos dispuesta po r A.I. N° 1.999, de fecha 3 de Septiembre del 2.018. Así voto. A su turno, el Doctor ALBERTO MARTÍNEZ SIMÓN, dijo: Me adhiero a la opinión del Ministro Garay, por compartir los mismos fundamentos expuestos en su voto, y agrego cuanto sigue: Como es sabido, toda acción judicial es motivada por una pretensión que el accionante desea satisfac er. En algunas ocasiones, esta pretensión consiste simplemente en la declaración de un derecho del q ue se busca su certeza jurídica y, en otras, consiste en la resolución de un determinado conflicto e n que el accionante supone se encuentra con el accionado. De aquí nace el interés del sujeto con relación a esos derechos dudosos o controvertidos, interés qu e se traduce en la necesidad del desarrollo de un proceso para satisfacer con una resolución, en cad a caso concreto, el derecho afirmado como fundamento de la pretensión. Sin embargo, en ocasiones sucede que durante la sustanciación del proceso, por causas ajenas al mism o, desaparecen los supuestos, hechos o normas que motivaron la acción, desapareciendo asimismo la co ntroversia, así, la cuestión que le dio origen se extingue o se aclara, circunstancia conocida como sustracción de la materia, y que trae como consecuencia, la desaparición del interés del sujeto en e l proceso y en el dictado de una sentencia, puesto que la misma deviene así innecesaria ante una pre tensión que, como se dijo, por motivos ajenos al proceso, ya se encuentra extinta. Así pues, para el dictado de una sentencia sobre el mérito de la causa, es necesaria la existencia d e una discusión, y al dejar de existir ésta, ya no existen -lógicamente- cuestiones 4

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD "PROMOVIDA POR JUAN ERNESTO VILLAMAYOR TOMMASI C/ ARTS. 16 INC. F), 1 7 Y 143 DE LA LEY N 1626/2000 “DE LA FUNCIÓN PÚBLICA” Y CONTRA EL ART. 251 DE LA LEY DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA”. N° 2109. AÑO 2018. que decidir o declarar, resultando así la sentencia en expresiones puramente abstractas o académicas , siendo esto indiferente a las partes. En este supuesto, sostengo que en caso de resultar evidente el hecho extintivo o cuando haya conformidad de las partes del litigio en su producción y en la cons ecuente declaración de conclusión del proceso, el órgano judicial, sin entrar al examen de las cuest iones de fondo, debe desestimar la pretensión. Siendo así, en atención a lo expuesto acerca del carácter imprescindible que tiene para el proceso, la existencia del conflicto o cuestión dudosa a ser aclarada, y del interés que en su solución tiene n las partes del juicio, lo que justifica la existencia del proceso, sostengo - como expresé líneas arriba- que al desaparecer estos, debe desestimarse la pretensión, declararse extinto el proceso y d isponerse su archivo, solución que asimismo implica el cumplimiento del principio de economía proces al, al permitir al órgano judicial la posibilidad de considerar hechos sobrevinientes al inicio de l a demanda, que hayan extinto la situación inicial y que, en consecuencia, tornen la actividad jurisd iccional en un dispendio innecesario. Así lo ha entendido también la doctrina cuando ha dicho: "[...] frente a la ausencia de interés proc esal, la pretensión deviene inadmisible, correspondiendo la desestimación [...]. De idéntica potesta d goza la Alzada en los casos que la ausencia de interés procesal hubiera pasado inadvertida en la i nstancia de origen, o cuando la sustracción de la materia acontece mientras se sustancia el procedim iento de segunda instancia. En esos supuestos la Cámara, sin entrar al examen de los agravios pronun ciará sentencia desestimando la pretensión".¹ Pues bien, es claramente cierto afirmar que la acción de inconstitucionalidad requiere un interés pa rticular en la eventual declaración de inconstitucionalidad de una norma o precepto jurídico, por el daño o perjuicio ocasionado por el mismo a un bien jurídico concreto; es decir, ante la desaparició n de interés, no puede ya resolverse la pretensión de inconstitucionalidad. Así, vemos que debe existir un agravio actual, el cual será satisfecho con la declaración de inconst itucionalidad pretendida. Luego, agravio actual supone una lesión a un derecho subjetivo del cual de tenta titularidad de forma directa, inmediata y actual, por el precepto jurídico efectivamente aplic ado al mismo: "la actualidad del gravamen significa que debe subsistir al momento en que la Corte re suelve el recurso extraordinario. El alto tribunal está obligado a considerar las circunstancias exi stentes al instante en que se decide, aunque ellas sean sobrevinientes a la interposición del recurs o citado".² En el presente caso, el Sr. Juan Ernesto Villamayor Tommasi justificó su acción en su nombramiento c omo ministro del Poder Ejecutivo, lo que resulta del Decreto N° 1 del 15 de agosto de 2018 que obra a f. 6 de autos cuando, al mismo tiempo, se encontraba percibiendo la jubilación ordinaria que le fu era acordada con anterioridad por haber prestado servicios en el Poder Legislativo. Alegó que las no rmativas atacadas de inconstitucionales le obligaban a optar entre la remuneración establecida para su cargo o la jubilación ordinaria. ¹ AZPELCUETA, Juan José, y TESSONE, Alberto. "La Alzada. Poderes y deberes". La Plata, Argentina, Li brería Editora Platense S.R.L., 1993. "La Alzada", p.65. ² SAGÜES, Néstor Pedro. Compendio de Derecho Procesal Constitucional. Editorial Astrea, Buenos Aires , 2011, pág. 171. 5

Ahora bien, la situación de hecho que motivó la presente acción desapareció. Conforme al Decreto N° 2682 del 14 de octubre de 2019, el accionante dejó de ser Ministro del Interior, y paso a ejercer el cargo de Secretario General y Jefe del Gabinete Civil de la Presidencia de la República, de conform idad al Decreto N° 2684, también del 14 de octubre del 2019. Luego, por Decreto N° 4958 del 8 de mar zo de 2021, el accionante fue destituido de su cargo, por lo que dejó de ejercer función pública. Lo s Decretos mencionados han sido publicados en la Gaceta Oficial y se encuentran disponibles en el si tio web de la Presidencia de la República (https://decretos.presidencia.gov.py/#). De tal manera, se colige que, habiendo dejado de prestar servicios en la función pública, en la actualidad, el agravi o que motivó la presente acción ha desaparecido, por lo que ya no puede resolverse la presente acció n. De esto se sigue que, en el caso de autos, a la fecha, no existe interés tutelable, desde que la sit uación de hecho que motivó por la presente impugnación ya no se encuentra establecida, tal como lo a puntó el Ministro Garay en su respectivo voto. Por tales razones, tornándose inoficioso el estudio de la presente acción de inconstitucionalidad, c onsidero que corresponde su rechazo, así como el levantamiento de la suspensión de los efectos decre ta por A.I. N° 1999 del 3 de septiembre de 2018. Es mi voto. Con lo qué se dio por terminado el acto, firmando SS.EE., todo por ante mí, de que certifico, quedan do acordada la sentencia que inmediatamente sigue: Alberto Martinez Simon Ministro Ante mi: Abg. Julio C. Pavón Martínez Secretario SENTENCIA NÚMERO: 474 Asunción, 15 de Julio de 2023. Y VISTOS: Los méritos del Acuerdo que anteceden, la Excelentísima, CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Sala Constitucional RESUELVE: NO HACER LUGAR a la Acción de Inconstitucionalidad promovida por el Señor JUAN ERNESTO VILLAMAYOR TO MMASI, de conformidad a lo establecido en el exordio de la presente Resolución. ORDENAR el levantamiento de la Medida de Suspensión de efectos, dispuesta por el A.I. N° 1999 de fec ha 03 de setiembre de 2018, dictado por esta Sala. ANOTAR, registrar y notificar: Alberto Martinez Simon Ministro Ante mi: Abg. Julio C. Pavón Martínez Secretario 6 Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. <signature>Alberto Martinez Simon</signature> <signature>Cesar M. Diesel Junghanns</signature> Poder Judicial Nacional SECRETARIA JUDICIAL I CORTE SUPREMA DE JUSTICIA