Jurisprudencia CSJ

**CORTE SUPREMA DE JUSTICIA** ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: CONTRA ARTS. 5, 8 Y 18 DE LA LEY N° 2345/03". AÑO: 2008 - N.° 747. **ACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO:** Catorcecientas cincuenta En la Ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los siete días del mes de julio , del año dos mil y veinticinco, estando en la Sala de Acuerdos de la Corte Suprema de Justicia los Ex cmos. Señores Ministros de la Sala Constitucional, Doctores CESAR DIESEL JUNGHANNS, VÍCTOR RÍOS OJED A y GUSTAVO SANTANDER DANS, Ante mí, el Secretario autorizante, se trajo al Acuerdo el expediente ca ratulado: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: CONTRA ARTS. 5, 8 Y 18 DE LA LEY N° 2345/03", a fin de res olver la Acción de Inconstitucionalidad promovida por los accionantes ANDRES GONZALEZ MOUDELLE, VICT OR BENITEZ MALDONADO, PEDRO GONZALEZ SCARPELLINI, PEDRO CELESTINO CUELLAR, MARIANO RAMON AGÜERO MUÑO Z, RUBEN ALEJANDRO OVELAR CENTURION, ANGEL MEZA OJEDA, OVIDIO AGUSTIN GONZALEZ RODRIGUEZ y FLAMINIO AGUILERA, por sus propios derechos y bajo patrocinio de Abogado. Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, reso lvió plantear y votar la siguiente: **CUESTION:** ¿Es procedente la Acción de Inconstitucionalidad deducida? A la cuestión planteada, el Doctor DIESEL JUNGHANNS, dijo: La presente acción de inconstitucionalida d es incoada contra los Arts. 5, 8 y 18° inc. w) de la Ley N° 2345/2003, por reputarlos contrarios a lo establecido en los Arts. 1, 14, 46, 57, 102, 103 y 109 de la Carta Magna. Es menester aclarar que, si bien, el Art. 8° de la Ley de la Caja Fiscal del Ministerio de Hacienda, ha sido modificado por la Ley N° 3542/2008; dicha modificación no ha alterado en lo sustancial la n orma atacada de inconstitucional y la nueva redacción de la misma no ha variado sustancialmente la c uestión regulada por dicha disposición legal. Es por ello que, considero que los agravios de los act ores persisten y son igualmente predicables respecto de la nueva redacción, ameritando, repito, un e studio y pronunciamiento por parte de esta Sala en relación con la normativa vigente (Art. 1° de la Ley N° 3542/2008). Así, pasamos a precisar el contenido y alcance del precepto constitucional cuyo quebrantamiento se a lega. El Art. 103 de nuestra Carta Magna prescribe: "Del Régimen de Jubilaciones. Dentro del sistema nacional de seguridad social, la ley regulará el régimen de jubilaciones de los funcionarios y los empleados públicos, atendiendo a que los organismos autárquicos creados con ese propósito acuerden a los aportantes y jubilados la administración de dichos entes bajo control estatal. Participarán del mismo régimen todos los que, bajo cualquier título, presten servicios al Estado. La ley garantizará la actualización de los haberes jubilatorios en igualdad de tratamiento dispensado al funcionario p úblico en actividad" (Negritas son mías). Pues bien, una cosa es la equiparación salarial y otra es la actualización salarial a la que expresa mente alude la norma constitucional arriba transcripta. La equiparación salarial debe entenderse com o la percepción igualitaria de la remuneración por igual tarea realizada por los trabajadores; en ca mbio, la actualización salarial —dispuesta por el Art. 103 de la Carta Magna— se refiere al reajuste de los haberes en comparación e implica la utilización del mismo criterio para el aumento —actualiz ación— de los haberes jubilatorios de los funcionarios pasivos y pensionados, y de los salarios perc ibidos por los funcionarios activos. Abg. Julio César Santander Dans Gustavo E. Santander Dans Ministro Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Dr. Victor Rios Ojeda Ministro 1

Hecha la aclaración que precede y siguiendo con el análisis de la acción presentada —en lo que respe cta a la actualización de los haberes jubilatorios y las pensiones— la Dirección General de Jubilaci ones y Pensiones del Ministerio de Hacienda supedita la actualización de todos los beneficios pagado s a lo dispuesto por el Art. 1° de la Ley N° 3542/2008, que modifica el Art. 8° de la Ley N° 2345/20 03. Este artículo establece la actualización de oficio de forma anual de los haberes jubilatorios y pensiones en base a la variación del Índice de Precios del Consumidor calculado por el Banco Central del Paraguay, lo cual constituye una aplicación arbitraria que no condice con el texto constitucion al, en razón de que el IPC no siempre coincide con el aumento de los salarios fijados en forma defin itiva por el Poder Ejecutivo, produciendo de este modo un desequilibrio en el poder adquisitivo de l os funcionarios pasivos, en relación con los activos. En efecto, la igualdad de tratamiento contemplada en la norma constitucional implica que los aumento s resueltos a favor de los activos, deben favorecer de igual modo a los pasivos —jubilados y pension ados—, cuyos haberes deberían así actualizarse en igual proporción en que lo ejecuta el Ministerio d e Hacienda respecto de los activos (el subrayado es mío). De allí que, en el caso de que se prevea presupuestariamente un aumento en la retribución básica de uno o varios segmentos del funcionario activo, se debe producir aquel aumento —en igual porcentaje— sobre el monto del último haber jubilatorio percibido por los funcionarios pasivos. Finalmente, cabe resaltar que ni la ley, en este caso la Ley N° 2345/2003 o su modificatoria la Ley N° 3542/2008—, ni normativa alguna pueden oponerse a lo establecido en la norma constitucional aludi da, puesto que carecerán de validez conforme al orden de prelación que rige nuestro sistema positivo (Art. 137 de la Constitución). Por las razones precedentemente expuestas, considero que corresponde hacer lugar parcialmente a la p resente acción de inconstitucionalidad y, en consecuencia, declarar inaplicable el Art. 1° de la Ley N° 3542/2008 —que modifica el Art. 8° de la Ley N° 2345/2008— en relación a todos los actores y res pecto al Art. 18° inc. w) de la Ley N° 2345/2003 solo con relación a los señores PEDRO CELESTINO CUE LLAR GARCETE, OVIDIO AGUSTIN GONZALEZ RODRIGUEZ, VÍCTOR BENÍTEZ MALDONADO. Voto en ese sentido. A su turno, el Doctor RIOS OJEDA, dijo: 1. Los Señores Andrés González Moudelle, Pedro Celestino Cue llar Garcete, Flaminio Aguilera, Ovidio Agustín González Rodríguez, Rubén Alejandro Ovelar Centurión , Mariano Ramón Agüero Muñoz, Ángel Meza Ojeda, Pedro González Scarpellini, Víctor Benítez Maldonado , por sus propios derechos y bajo patrocinio de abogados, se presentan a promover Acción de Inconsti tucionalidad en contra de los arts. 5, 8 y 18 inc. w) de la Ley N° 2345/2003 "DE REFORMA Y SOSTENIBI LIDAD DE LA CAJA FISCAL, SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL SECTOR PÚBLICO". 2. Para el efecto, acompañan a la presentación las instrumentales que obran a f. 03/19 de autos, con las cuales acreditan su calidad de Jubilados de las Fuerzas Armadas de la Nación. Ahora bien, con r elación al accionante Rubén Alejandro Ovelar Centurión, cabe mencionar que el mismo no ha arrimado d ocumento alguno que acredite su calidad de jubilado, razón por la cual se hace imposible sustentar l a legitimación activa del mismo, por lo que esta acción no puede prosperar en relación al mencionado accionante. 3. Alegan los accionantes que las normas impugnadas afectan varias disposiciones constitucionales y vulneran los artículos 1, 14, 46, 57, 102, 103 y 109 de nuestra Carta Magna. 4. Que, en primer lugar, debo lamentar el lapso transcurrido desde la promoción de esta acción de in constitucionalidad más esta Magistratura no puede permitir más demora que la ya generada, debido a q ue estos autos llegaron a mi gabinete recién en fecha 22 de diciembre de 2021. 5. El impugnado Artículo 5° de la Ley N° 2345/03, dispone: "La Remuneración Base, para la determinac ión de las jubilaciones, pensiones y haberes de retiro, se calculará como el promedio de las remuner aciones imponibles percibidas durante los últimos cinco años. El procedimiento de <signature>Signature</signature> 2

**ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: CONTRA ARTS. 5, 8 Y 18 DE LA LEY N° 2345/03". AÑO: 2008 - N° 747.* * El cédulo estará sujeto a reglamentación mediante decreto del Poder Ejecutivo, y deberá tener en cue nta el cambio en el concepto de remuneración imponible" (Negritas y Subrayado son mios). 6. Ante la normativa transcripta precedentemente debemos tener en cuenta que las jubilaciones deben cumplir un rol sustitutivo de las remuneraciones en actividad. Por ello, debe existir un necesario e quilibrio entre las remuneraciones de quienes se encuentren en actividad y los haberes del sector pa sivo, ya que la jubilación constituye una consecuencia de la remuneración que percibía el beneficiar io como contraprestación de su actividad laboral una vez cesada ésta y como débito de la comunidad p or tal servicio. Dicho de otro modo, el conveniente haber jubilatorio solo se haya cumplido cuando e l jubilado conserva una situación patrimonial equivalente a la que le habría correspondido gozar en caso de continuar en actividad. Las políticas salariales del Estado no deben derivar en modificacion es sustanciales del haber jubilatorio, que signifiquen una retrogradación en la condición de los pas ivos, por lo que es inconstitucional que el Estado cause un menoscabo patrimonial a las acreencias p revisionales, privándolas de un beneficio legalmente acordado. 7. De ahí que la aplicación del Artículo 5° de la Ley N° 2345/03 ciertamente contraviene disposicion es de la Ley Suprema en sus Artículos 14 "De la Irretroactividad de la Ley", 46 "De la Igualdad de l as Personas" y 103 "Del Régimen de Jubilaciones de los Funcionarios Públicos", al impedir a los acci onantes percibir el correspondiente beneficio económico en su calidad de jubilados de las Fuerzas Ar madas, que sea digno le garantice un nivel de vida óptimo y básico. 8. En lo que respecta al artículo 8 de la Ley N° 2345/2003 -modificado por el artículo 1 de la Ley N ° 3542/2008- en lo sustancial persiste el agravio generado por el anterior cuerpo legal, ya que sigu e manteniendo el criterio de que la actualización de los haberes jubilatorios se realizará en base a l IPC, motivo por el cual los argumentos expuestos por esta vía son considerados, es decir, persiste la situación inconstitucional hasta la fecha. 9. La normativa legal que agrava a los accionantes es el artículo 1 de la Ley N° 3542/2008, que modi fica el artículo 8 de la Ley N° 2345/2003 de fecha 24 de diciembre de 2003 "De Reforma y Sostenibili dad de la Caja Fiscal. Sistema de Jubilaciones y Pensiones del Sector Público", que expresa: "Confor me lo dispone el Artículo 103 de la Constitución Nacional, todos los beneficios que paga la Direcció n General de Jubilaciones y Pensiones del Ministerio de Hacienda se actualizarán anualmente, de ofic io, por dicho Ministerio. La tasa de actualización será la variación del Índice de Precios del Consu midor calculados por el Banco Central del Paraguay, correspondiente al período inmediatamente preced ente". Quedan expresamente excluidos de lo dispuesto en este artículo, los beneficios correspondient es a los programas no contributivos" (Negritas y Subrayado son mios). 10. Por tanto, ni la ley, en este caso la 3542/2008, puede oponerse a lo establecido en la norma tra nscripta, porque carecerán de validez (Art. 137 C.N.). De ahí que al supeditar el Art. 1 de la Ley N ° 3542/2008, la actualización de todos los beneficios pagados por la Dirección General de Jubilacion es y Pensiones al promedio de los incrementos de salarios... " crea una media de regulación, entre p ocos y altos salarios de la cohorte de funcionarios activos, no prevista en la Constitución Nacional , que puede ciertamente beneficiar a los primeros pero decididamente perjudicar a los segundos. No o lvidemos que la Carta Magna, en su Artículo 103 garantiza la "igualdad de tratamiento" entre el mont o que deben percibir los jubilados y los funcionarios en actividad. 11. El Artículo 46 de la CN dispone: "Todos los habitantes de la República son iguales en dignidad y derechos... No se admiten discriminaciones. El Estado removerá los obstáculos e impedirá los factor es que las mantengan o las propician. Las protecciones que se establezcan sobre desigualdades injust a no <signature>Mano de Santander Bons</signature> Ministro César M. Diesel Jonghanns Ministro CSJ. <signature>Dr. Victor Rios Ojeda</signature> Ministro

serán consideradas como factores discriminatorios sino igualitarios". Por lo tanto, la ley puede, na turalmente, utilizar el IPC calculado por el B.C.P. para la tasa de variación, siempre que ésta se a plique a todo el universo de los afectados respetando las desigualdades positivas, situación que no se ajusta al caso que nos ocupa. 12. La igualdad de tratamiento contemplada en la norma constitucional implica que los aumentos resul tados por el Poder Ejecutivo a favor de los activos favorece de igual modo a los jubilados, a los cu ales sus haberes debe actualizarse en igual porcentaje y tiempo que lo hace el Ministerio de Haciend a respecto a los activos. Debemos recordar que al funcionario activo aportante, cuando se produce un aumento salarial, su primer aumento va de forma íntegra a la Caja de Jubilaciones para compensar el nuevo aumento obtenido, el cual beneficia de modo directo a los jubilados. 13. La Ley N° 2345/03 además, facilita al Poder Ejecutivo a reglamentar "...el mecanismo preciso a u tilizar" (Decreto N° 1579/04, que reglamenta la Ley 2345/03), introduciendo de esta manera unas vari ables y unos universos extraños a los preestablecidos para obtener el "Factor Ajuste", que podría ev entualmente servir de factor de ajuste pero no para actualizar los haberes jubilatorios en igualdad de tratamiento dispensado al funcionario público en actividad. 14. Nuestra Carta Magna garantiza también la defensa en juicio de las personas y de sus derechos, es por ello que la Corte Suprema de Justicia no puede dejar de dar respuesta a los reclamos hechos por los ciudadanos, ya que no sólo es una facultad del magistrado, sino su deber analizar el derecho po sitivo aplicable al caso de forma hermenéutica y armoniosa. Conforme a este punto, debemos afirmar q ue la Constitución Nacional ya no es una mera carta de organización del poder y la declaración de un as libertades básicas sino, antes bien, una norma directamente operativa que contiene el reconocimie nto de garantías positivas y negativas exigibles jurisdiccionalmente. 15. Tenemos el deber constitucional de identificar el derecho comprometido en la causa, en la medida en que existe la inexorable necesidad de satisfacer el interés público de proteger y defender los d erechos fundamentales de la persona. Nuestra obligación es hacer 3 justicia y velar por la supremací a de la Constitución, en el marco del respeto de las garantías constitucionales en ella amparadas. E n esta línea de argumento, el Poder Judicial, y en especial la Corte Suprema de Justicia, está oblig ado a remover factores que propicien discriminaciones prohibidas por nuestra Constitución; por ello, cualquier interpretación que favorezca la discriminación que signifiquen que una persona con derech os y calidad adquiridos, resulte menoscabada y/o discriminada no puede sino ser tachada de inconstit ucional. 16. Con relación al Art. 18 inc. w) de la citada ley, creo oportuno considerar que el mismo contravi ene principios establecidos en los Arts. 14, 46 y 103 de la Constitución Nacional, creando una mayor desigualdad en cotejo con lo ya expuesto en cuanto al agravio constitucional que genera el mecanism o de actualización establecido en el Art. 1 de la Ley N° 3542/2008. 17. Por tanto, y en atención a las manifestaciones vertidas, considero que se debe hacer lugar a la Acción de Inconstitucionalidad promovida, y en consecuencia, declarar la inaplicabilidad de los Arts . 5, 8 (modificado por el Art. 1 de la Ley N° 3542/2008) y 18 inc. w) de la Ley N° 2345/2003, con re lación a los señores Andrés González Moudelle, Pedro Celestino Cuellar Garcete, Flaminio Aguilera, O vidio Agustín González Rodríguez, Mariano Ramón Agüero Muñoz, Ángel Meza Ojeda, Pedro González Scarp ellini, Víctor Benítez Maldonado. Es mi voto. A su turno, el Doctor SANTANDER DANS, dijo: Es oportuno hacer constar que estos autos fueron puestos a mi consideración en fecha 11/04/23 y he procedido a emitir mi voto en fecha 21/04/23. Los señores ANDRÉS GONZÁLEZ MODELLE, PEDRO CELESTINO CUÉLLAR GARCETE, FLAMINIO AGUILERA, OVIDIO AGUS TÍN GONZÁLEZ RODRIGUEZ, RUBÉN ALEJANDRO OVELAR CENTURION, MARIANO RAMÓN AGUERO MUÑOZ, ÁNGEL MEZA OJE DA, PEDRO GONZÁLEZ SCARPELLINI y VICTOR BENÍTEZ MALDONADO, promueven Acción de Inconstitucionalidad. 4

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: CONTRA ARTS. 5, 8 Y 18 DE LA LEY N° 2345/03". AÑO: 2008 - N.º 747. contra los Arts. 5, 8 y 18 inciso w) de la Ley N° 2345/03 "DE REFORMA Y SOSTENIBILIDAD DE LA CAJA FI SCAL. SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL SECTOR PÚBLICO". Obra en autos la constancia que los accionantes tienen la calidad de retirados como efectivos de las Fuerzas Armadas de la Nación. Este no es el caso del señor Rubén Alejandro Ovelar Centurión, quien no acreditó mediante documento alguno la calidad de jubilado o retirado, carga que permite al juzgad or situarlo según la condición que revista. Por lo cual la acción instada por el mismo no es objeto de estudio. Los recurrentes sostienen que las disposiciones objetadas vulneran los Arts. 1, 16, 46, 47 y 103 de la Constitución Nacional, al impedir vivir decorosamente al establecer un sistema de remuneración ba se muy por debajo de lo que legalmente corresponde. En relación al Art. 5 de la Ley N° 2345/2003, que establece: "La Remuneración Base, para la determin ación de las jubilaciones, pensiones y haberes de retiro, se calculará como el promedio de las remun eraciones imposibles percibidas durante los últimos cinco años. El procedimiento de cálculo estará s ujeto a reglamentación mediante decreto del Poder Ejecutivo, y deberá tener en cuenta el cambio en e l concepto de remuneración imponible ", considero que en el caso particular no existe actualmente vu lneración constitucional, debido a que mediante la vigencia de la Ley N° 4670/2012, los agravios eve ntualmente sufridos fueron reparados al entrar al ordenamiento positivo una disposición similar a la que regía antes de la vigencia de la Ley N° 2345/2003, no siendo necesarias mas consideraciones que las realizadas. Con respecto al Art. 8 de la Ley N° 2345/2003, si bien es cierto la disposición fue modificada media nte el Art. 1 de la Ley N° 3542/2008, los agravios enunciados no quedan en imposibilidad de ser estu diados. Del mismo modo que lo expresado en el párrafo precedente, las objeciones hechas con relación a esta disposición quedan subsanadas mediante la vigencia de la Ley N° 4670/2012, dado que la dispo sición establece: "Art. 12.Los componentes de la Fuerzas Públicas que se encuentren en situación de retiro percibirán sus haberes equiparados con el sueldo del que está en actividad y en correspondenc ia al grado jerárquico que ostentaba al momento de su retiro, respetándose los derechos adquiridos e n cuanto al haber jubilatorio se refiere y al tiempo de servicio prestado, ajustándose estrictamente a lo establecido en los decretos y resoluciones que acordaron el pase a retiro en cada caso". Por último, respecto a las objeciones hechas al Art. 18 inciso w) de la Ley N° 2345/03, caben las mi smas consideraciones realizadas precedentemente, debido a que las derogaciones dispuestas por esta d isposición se encuentran reinsertas en el derecho positivo mediante la Ley N° 4670/12 ya citada prec edentemente. Por las consideraciones hechas precedentemente, conforme al Dictamen de la Fiscalía General del Esta do, opino que no corresponde hacer lugar a la acción de inconstitucionalidad promovida. Es mi voto. Con lo que se dio por terminado el acto, firmando SS.EE., todo por ante mí, de que certifico, quedan do acordada la sentencia que inmediatamente sigue: <signature>Gustavo E. Santander Díaz</signature> Ministro <signature>Cesar M. Diesel Junghanns</signature> Ministro CSJ. <signature>Dr. Víctor Ríos Ojeda</signature> Ministro Ante mí, Abg. Julio G. Pavón Martínez Secretario

SENTENCIA NÚMERO: 450 Asunción, 07 de Julio de 202S.-. VISTOS: Los méritos del Acuerdo que anteceden, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Sala Constitucional RESUELVE: HACER LUGAR parcialmente a la acción de inconstitucionalidad promovida y, en consecuencia, declarar respecto a los accionantes Andrés González Moudelle, Pedro Celestino Cuellar Garcete, Flaminio Aguil era, Ovidio Agustín González Rodríguez, Mariano Ramón Agüero Muñoz, Ángel Meza Ojeda, Pedro González Scarpellini, Victor Benítez Maldonado, la inaplicabilidad del Artículo 1 de la Ley N° 3542/08 (que modifica el Artículo 8 de la Ley 2345/03) y, con respecto a Pedro Celestino Cuellar Garcete, Ovidio Agustín González Rodríguez y Victor Benítez Maldonado, la inaplicabilidad del Art. 18 inc. w) de la Ley N° 2345/2003. ANOTAR, registrar y notificar... <signature>Gustavo E. Santander</signature> Ministro <signature>Cesar M. Diesel Junghanns</signature> Ministro CSJ. Dr. Víctor Rios Ojeda Ministro Ante mí: Abg. Julio C. Pavón Martínez Secretario 6