Jurisprudencia CSJ

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA ACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO: Trascendente novanta y nueve En la Ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los días del mes de Junio del año dos mil veinticuatro, estando en la Sala de Acuerdos de la Corte Suprema de Justicia, los Excoms. Se ñores Ministros de la Sala Constitucional, Doctores CÉSAR DIESEL JUNGHANNS, VÍCTOR RIOS OJEDA y EUGE NIO JIMÉNEZ ROLÓN, Ante mí Secretario autorizante, se trajo al Acuerdo el expediente caratulado: ACC IÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: "NATALICIO GONZÁLEZ C/ ARTS. 1, 2 Y 3 DE LA LEY N° 2248/2003 DEL 09/10/ 2003, "QUE MODIFICA EL ART. 30 DE LA LEY N° 879 - CÓDIGO DE ORGANIZACIÓN JUDICIAL.", a fin de resolv er la Acción de Inconstitucionalidad promovida por el Señor Natalicio González, por sus propios dere chos y bajo patrocinio de Abogado. Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, reso lvió plantear y votar la siguiente: **CUESTIÓN:** ¿Es procedente la Acción de Inconstitucionalidad deducida? Practicado el sorteo de ley para determinar el orden de votación, dio el siguiente resultado: CÉSAR DIESEL JUNGHANNS, VÍCTOR RIOS OJEDA, EUGENIO JIMÉNEZ ROLÓN. A la cuestión planteada, el Ministro Doctor CÉSAR DIESEL JUNGHANNS, dijo: La parte actora reputa inc onstitucional la Ley N° 2248/2003 "Que modifica el artículo 30 de la Ley N° 879 del 02 de diciembre de 1981 'Código de Organización Judicial'", que eliminó la competencia de la Segunda Sala del Tribun al de Cuentas consistente en juzgar las cuentas que deben rendir las instituciones públicas que admi nistran los fondos públicos en virtud del Presupuesto General de la Nación, y limita la competencia de ambas Salas a entender los juicios contencioso-administrativos. En primer término, cabe mencionar que, el Tribunal de Cuentas tiene su origen en la Ley de Organizac ión Administrativa y Financiera del Estado del año 1909, al que – entre otras funciones – le había s ido encomendada la tarea del juzgamiento de todas las cuentas de las reparticiones, empresas y estab lecimientos públicos o personas que administren, recauden o inviertan valores fiscales o de benefice ncia pública; con la exclusiva atribución de aprobarlas definitivamente, o desaprobarla para una exo neración de todo cargo a los responsables. (Arts. 149 Núm. 1) y 151 de la citada Ley). La Constitución vigente, en su Art. 265, ratifica la existencia del Tribunal de Cuentas, y dispone: "Se establece el Tribunal de Cuentas. La ley determinará su composición, y su competencia. La estruc tura y las funciones de las demás magistraturas judiciales y de organismos auxiliares, así como las de la escuela judicial, serán determinadas por la ley". Vemos, que se ratifica la existencia del Tri bunal de Cuentas, remitiéndose su composición y su competencia a la reglamentación legal. No obstant e, ya la norma se encarga de atribuir, a un órgano jurisdiccional inferior, una competencia material específica, es decir, la de Cuentas. Abg. Julio C. Payón Martínez Secretario Cesar M. Diesel Junghans Ministro CSJ. Eugenio Jiménez R. Ministro Dr. Víctor Rios Ojeda Ministro

Cuestión no menor, pues la Carta Magna se aparta de la técnica legislativa de remitir a la reglament ación legal la competencia de los órganos jurisdiccionales, como se observa en la segunda parte de e sta norma constitucional respecto "de las demás magistraturas judiciales y de organismos auxiliares" , y, por el contrario, establece la existencia concreta de uno de ellos; trato excepcional que la Co nstitución ha dado, también, a la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Motivo que lleva a admitir que en la ratio de la norma, existe más que una cuestión de nomenclatura, semántica dirían algunos, y que la competencia del Tribunal de Cuentas no se puede agotar en la mat eria contencioso administrativa, sino que incluye, además, la de Cuentas. Ahora bien, corresponde analizar si existe – o no – superposición de entre estos dos órganos constit ucionales; Contraloría General de la República y Tribunal de Cuentas. Considero que la razón lógica manda afirmar que si la Constitución estableció la existencia de ambos órganos, es porque ellos deben funcionar independiente y armónicamente; es decir, no es posible sup oner que la Contraloría de la República absorbió todas las funciones que correspondían al Tribunal d e Cuentas. Veamos. El Art. 281 de la Carta Magna crea la Contraloría General de la República y le asigna la función de "auditor nacional" de las actividades económicas y financieras de los Entes el Estado y Organismos d escentralizados, cuya intervención culmina, tras el trabajo de auditoría y control, con un dictarnen final de carácter no vinculante (función técnica-administrativa), pues por su naturaleza de acto ad ministrativo simple no posee fuerza de cosa juzgada ni posee fuerza sancionatoria por sí misma, limi tándose a la aprobación de la auditoría o determinar alguna irregularidad en el procedimiento admini strativo, con eventuales recomendaciones para la parte auditada o la denuncia de la posible de un he cho punible ante el Ministerio Público, el que deberá iniciar la investigación para su determinación . Esto nos muestra que la Contraloría no debe ni puede efectuar un juzgamiento de las cuentas, como lo lleva a cabo la instancia jurisdiccional, donde se inicia la etapa procesal en la cual se debe obse rvar la garantía constitucional del debido proceso, a fin de dirimir la responsabilidad del agente e jecutor del presupuesto a través de los mecanismos establecidos por la ley presupuestaria, de acuerd o al procedimiento contemplado en la Ley de Organización Administrativa. En efecto, la más autorizada doctrina se ha pronunciado por la necesidad del control jurisdiccional de los actos de la administración; en ese sentido: "...corresponde al Poder Judicial el control de l a administración, a diferencia del sistema francés en que se considera que no corresponde que la jus ticia controle la actividad administrativa. De aquel principio se desprende la importante función de l juez, como contrapeso fundamental de la administración pública. De esta corta enunciación de razon es que otorgan especial realce al contenido y alcance que la protección judicial tiene en el derecho administrativo, se desprende la necesidad de elevarla a la categoría de elemento fundamental de la disciplina. No habrá derecho administrativo propio de un Estado de Derecho, mientras no haya en él u na adecuada protección judicial de los particulares contra el ejercicio ilegal o abusivo de la funci ón administrativa. [...] el control ejercido por los tribunales de justicia sobre los órganos admini strativos está destinado, sobre todo, a impedir, prevenir o remediar cualquier violación de los dere chos individuales por actos administrativos. La delimitación de esta área de control es, por tanto, una de las funciones más esenciales del Derecho administrativo" (GORDILLO, Agustín. 2003. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Octava Edición. Buenos Aires. Fundación de Derecho Administrativo. V-5/6).

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: " NATALICIO GONZÁLEZ C/ ARTS. 1, 2 Y 3 DE LA LEY N° 2248/2003 DEL 09/10/2003, "QUE MODIFICA EL ART. 30 DE LA LEY N° 879 - CÓDIGO DE ORGANIZACIÓN JUDICIAL." N° 5039. AÑO 2003. Inclusive, y con especial rigor, la misma doctrina ha negado que la administración ejerza alguna fun ción jurisdiccional, lo cual – sostiene – está reservado a los órganos del Poder Judicial: "Concluim os así en que la administración no ejerce ningún caso función jurisdiccional. Si sus actos se parece n en alguna hipótesis, por su contenido, a los de aquella función, no tienen sin embargo el mismo ré gimen jurídico; esto es, la administración no realiza función jurisdiccional" GORDILLO, Agustín. Ibd em. IX-12); "Ello significa que no puede nunca limitarse la revisión judicial de los actos administr ativos con base en una supuesta actividad jurisdiccional ejercida previamente por la administración, hacerlo implica caer en otra de las confusiones que afectan a este tema. La conclusión, pues, consi ste en que la doctrina de las facultades jurisdiccionales de la administración, además de no tener a sidero constitucional ni jurisprudencial, no puede tener incidencia alguna válida sobre la revisión judicial; esta última debe efectuarse por igual y con iguales alcances, cualquiera que sea la índole de la actividad que la administración pública haya ejercido previamente" (GORDILLO, Agustín. Ibdem. IX-27); "...ni de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Suprema ni con las normas constituciona les, puede hablarse de la función jurisdiccional por parte de la administración, con el alcance de s ustituir total o parcialmente la actividad jurisdiccional propia de los jueces. Si hacemos la dicoto mía "jurisdicción judicial" y "jurisdicción administrativa" ello no sólo implicará una contradicción lógica insuperable, sino que será otro de los términos que arrojará siempre dudas innecesarias sobr e la naturaleza de la revisión judicial" (GORDILLO, Agustín, Ibdem. IX-30). Por tanto, resulta evidente que la competencia de Cuentas de los órganos jurisdiccionales es justa y necesaria, lo cual ha sido expresamente en el texto constitucional. Me permito aclarar que he asumido el cargo este Ministro en fecha 27 de mayo de 2020. Por las razones precedentemente expuestas, corresponde hacer lugar a la acción de inconstitucionalid ad y, por ende, los Arts. 1°, 2° y 3° de la Ley N° 2248/2003 deben ser declarados inconstitucionales e inaplicables con respecto al accionante. ES MI OPINIÓN. A su turno, el Ministro Doctor VÍCTOR RÍOS OJEDA, dijo: Me adhiero al voto de mi colega preponente M inistro Dr. César Diesel, no obstante, me permito agregar cuanto sigue: La parte actora por derecho propio, bajo patrocinio de abogado, promueve acción de inconstitucionali dad contra los Arts. 1, 2 y 3 de la Ley N° 2248, que modifica el artículo 30 de la Ley N° 879, de fe cha 2 de diciembre de 1981 - "Código de Organización Judicial". Alega la parte accionante que se encuentran vulnerados los Artículos 3, 14, 17, 47, 102 última parte , 247 y 248 de la Constitución de la República del Paraguay. El Fiscal Adjunto, Marco Antonio Alcará z, conforme al Dictamen de contestación de fecha 12 de noviembre de 2004 (fs. 09/15), recomienda hac er lugar a la presente acción de inconstitucionalidad contra los Arts. 1°, 2° y 3° de la Ley 2248/03 . La Ley N° 2.248/03, objeto de impugnación, establece: "Artículo 1º Modificase el Artículo 30 de la L ey N° 879 del 2 de diciembre de 1981 "Código de Organización Judicial", que queda redactado de la si guiente forma: Ar. 30: El Tribunal de Cuentas se compone de Abg. Julio C. Pavón Martínez Secretario Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Lugenio Jiménez R. Ministro Dr. Víctor Rios Ojeda Ministro

dos Salas, integradas con tres miembros cada una, denominada en adelante Primera y Segunda Sala. Com pete a ambas salas entender, exclusivamente, en los juicios contencioso-administrativos, en las cond iciones establecidas por la ley de la materia". Artículo 2º: "La distribución de los expedientes obr antes en la Primera Sala queda a cargo de la Corte Suprema de Justicia. Artículo 3º: Quedan derogada s todas las disposiciones opuestas a la presente Ley". La cuestión sometida a consideración de esta Corte a través de la presente acción, va direccionada a determinar si la ley impugnada transcripta en el párrafo anterior, que elimina la competencia atrib uida a la Segunda Sala del Tribunal de Cuentas consistente en juzgar las cuentas que deben rendir la s instituciones públicas que administran los fondos públicos en virtud del Presupuesto General de la Nación, limitando la competencia de ambas Salas a entender en los juicios contencioso-administrativ os, es o no inconstitucional. Sobre el punto, la Constitución Nacional de 1992 dispone en su Art. 265: "Se establece el Tribunal d e Cuentas. La Ley determinará su composición y su competencia. La estructura y las funciones de las demás magistraturas judiciales y de organismos auxiliares... "(las negritas son mías). Remitiendo as í, a la reglamentación legal la estructura y las funciones de las magistraturas judiciales con excep ción de la Corte Suprema de Justicia y de organismos auxiliares. Lo cual es totalmente razonable, po r cuanto dichas cuestiones son materia de las normas que regulan la estructura orgánica y las compet encias de los organismos inferiores con potestad jurisdiccional. Siguiendo la secuencia legal, en cuanto al orden de prelación normativo, el Código de Organización J udicial Ley N° 879/81, en su art. 30 dispone: "El Tribunal de Cuentas se compone de dos Salas, integ rados por lo menos de tres Miembros cada una. Compete a la primera entender en los juicios contencio so-administrativos en las condiciones establecidas por la ley en la materia; y a la segunda el contr ol de las cuentas de inversión del Presupuesto General de la Nación, conforme a lo dispuesto en la C onstitución" (negritas son mías). Sin embargo, la disposición legal impugnada (Ley N° 2248/03), elimina estas atribuciones que le corr esponden a la Segunda Sala del Tribunal de Cuentas, conculcando de ese modo el mandato constituciona l previsto en el Art. 265 de la Ley Suprema que dice "la Ley determinará su composición y competenci a". Al respecto considero que la interpretación constitucional, necesariamente debe partir del texto con stitucional, lo que no implica limitarse a desarrollar su literalidad gramatical, pero tampoco un ej ercicio discrecional de atribución arbitraria del sentido al texto. Toda interpretación debe respeta r el horizonte de significados vigentes en el momento histórico cultural en que se realiza la labor hermenéutica. El Profesor Carlos Bernal Pulido, en el estudio introductorio a la versión española de la teoría de los derechos fundamentales, de Robert Alexy¹, explica que el alcance de lo que él denomina "los márg enes semánticos" de las disposiciones de derecho fundamental (aqui hablamos del texto constitucional ), establece límites a los significados posibles de dichas disposiciones, en el caso de autos, debem os decir del tenor literal de la Constitución, del margen semántico del texto constitucional interpr etado. La atribución de contenido jurídico fuera de dichos márgenes semánticos, es decir, otorgar un sentido nuevo, especialmente construido a partir de decisiones axiológicas o de operaciones técnica s realizadas, tanto por el legislador como por la doctrina o la jurisprudencia, debe basarse en muy buenas razones normativas o históricas para ser y admitida, como una especie de juego de lenguaje de l mundo jurídico-constitucional, circunstancia que no se percibe en este caso. ¹ Robert Alexy, Teoría de los derechos fundamentales. Segunda Edición. Editorial Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid, 2012. Pág. 52. 4

**CORTE SUPREMA DE JUSTICIA** ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: "NATALICIO GONZÁLEZ C/ ARTS. 1, 2 Y 3 DE LA LEY N° 2248/2003 DEL 09/10/2003, "QUE MODIFICA EL ART. 30 DE LA LEY N° 879 - CÓDIGO DE ORGANIZACIÓN JUDICIAL." N° 5039. AÑO 2003. El Legislador en este caso, no ha explicado por qué el Tribunal de cuentas que es previsto en el art . 265 de la Constitución Nacional, no debe juzgar cuentas, es decir, el legislador no explica por qu é del margen semántico del término "cuentas" utilizado por nuestra Constitución Nacional, queda excl uido el concepto de "Cuentas", entendido y aceptado en la lengua castellana, como documentos con inf ormación contable, que la Ley establece que tienen la obligación de elaborar aprobar y rendir al Tri bunal de Cuentas, en los plazos y requisitos y contenidos previstos, todas las Entidades del Sector Público.2 No se puede sostener que la creación de la Contraloría General de la República ha suprimido la compe tencia material de juzgar cuentas de los órganos jurisdiccionales. Teniendo en cuenta que la Contral oría tiene un rol eminentemente administrativo, que consiste en emitir un dictamen técnico sobre la observancia de la Ley de Presupuesto y que al no ser vinculante, debe al final ser sometido al tamiz de jurisdiccionalidad, que solo el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, por imperio de la Constitució n Nacional y a través del contradictorio correspondiente, puede hacerlo. La interpretación de las normas constitucionales que crean órganos, debe seguir la regla general de la armonización de las mismas, de manera que ninguna aparezca como contradictoria o superpuesta con otra. Así, es lógico que las normas de la Carta Magna, relativas al Tribunal de Cuentas y a la Contr aloría General de la República se interpreten de manera a que ambos órganos coexistan independientes , pero complementándose, en cuanto a sus funciones. Además de lo expuesto precedentemente, cabe traer a colación el plexo normativo relacionado al caso, que ratifican también, la competencia del Tribunal de Cuentas: La Ley N° 276/94 "ORGÁNICA Y FUNCIONAL DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA", en su art. 2 refi ere: "La Contraloría General, dentro del marco determinado por los Artículos 281 y 283 de la Constit ución Nacional, tiene por objeto velar por el cumplimiento de las normas jurídicas relativas a la ad ministración financiera del Estado y proteger el patrimonio público, estableciendo las normas, los p rocedimientos requeridos y realizando periódicas auditorías financieras, administrativas y operativa s; controlando la normal y legal percepción de los recursos y los gastos e inversiones de los fondos del sector público, multinacional, nacional, departamental o municipal sin excepción, o de los orga nismos en que el Estado sea parte o tenga interés patrimonial a tenor del detalle desarrollado en el Artículo 9° de la presente Ley; y aconsejar, en general, las normas de control interno para las ent idades sujetas a su supervisión", y en su art. 19 dispone: "El control y fiscalización que la Contra loría ejerce sobre las Instituciones de conformidad a la Constitución Nacional y esta Ley, serán sin perjuicio de las facultades que correspondan a otros organismos e instituciones del Estado como el Tribunal de Cuentas, 2ª Sala, a los que por ley se asignen potestades de control y fiscalización" (l as negritas son mías). La Ley de Organización Administrativa, establece respectivamente, en su art. 153: "Si en el examen a dministrativo de las cuentas se encontrase la comisión de algunos de los delitos previstos por el Có digo y las leyes, el tribunal inmediatamente denunciará a la jurisdicción criminal a los efectos de la instrucción del sumario a los autores y cómplices". 2 Diccionario panhispánico de jurisprudencia (DPPJ), http://dppj.rae.es/estalasuentas Eugenio Jiménez R. Ministro Dr. Víctor Ríos Ojeda Ministro Abg. Julio C. Pavón Martínez Secretario

en su art. 154: "Recibido el expediente de la rendición de cuentas y si el dictamen del Contador Gen eral aconsejare la aprobación de ella, el Tribunal de Cuentas examinará determinadamente si todas la s partidas están de acuerdo con las leyes respectivas y dentro de los veinte días dictará la resoluc ión correspondiente. Si fuese aprobatoria notificará al interesado, devolviendo el expediente a la C ontaduría General para su archivamiento", (las negritas son mías). De toda la normativa citada, es claro que, la Contraloría General de la República, realiza una funci ón eminentemente técnica-administrativa, y el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, cumple una función de naturaleza jurisdiccional con la observancia de principios legales que ella implica. En conclusión, corresponde hacer lugar a la presente acción de inconstitucionalidad, contra los Arts . 1º, 2º y 3º de la Ley N° 2248 "Que modifica el Artículo 30 de la Ley N° 879 - Código de Organizaci ón Judicial". Es mi voto. A su turno, el Ministro Doctor EUGENIO JIMÉNEZ ROLÓN, dijo: En el sub iudice, Natalicio González, por derecho propio y bajo patrocinio de la Abogado, en su cará cter en ese entonces ex Intendente Municipal de la Municipalidad de Minga Pora, promovió acción de i nconstitucionalidad contra los arts. 1, 2 y 3 de la Ley 2248/03 "Que modifica el artículo 30 de la L ey N° 879 Código de Organización Judicial" La parte accionante dijo que la ley impugnada, al establecer la exclusividad en torno a la competenc ia de ambas salas del Tribunal de Cuentas, ha despojado a la Segunda Sala de su facultad esencial qu e es el control de veracidad y normatividad, a través del juzgamiento de las rendiciones de cuentas presentadas por aquellas entidades establecidas en la propia ley. Señaló también que esta situación ha provocado un vacío legal al no haber previsto el órgano jurisdiccional competente para examinar l as cuentas y ejecuciones presupuestas de los organismos y empresas del Estado, cercenando a este la posibilidad de perseguir la observancia efectiva de la ley de presupuesto, y a su vez, la del funcio nario o empleado público la de justificar su cumplimiento. Las impugnadas disposiciones normativas de la Ley 2248/03 establecen: "Artículo 1º.- Modificase el A rtículo 30 de la Ley N° 879 del 2 de diciembre de 1981 "CÓDIGO DE ORGANIZACION JUDICIAL", que queda redactado de la siguiente forma: Art. 30.- El Tribunal de Cuentas se compone de dos Salas, tres miem bros cada una, denominada en adelante Primera y Segunda Sala. Compete a ambas salas entender, exclus ivamente, en los juicios contencioso- administrativos, en las condiciones establecidas por la Ley de la materia". Articulo 2º. La distribución de los expedientes obrantes en la Primera Sala queda a ca rgo de la Corte Suprema de Justicia. Artículo 3º. Quedan derogadas todas las disposiciones opuestas a la presente Ley". El derogado art. 30 de la Ley 879/81 "Código de Organización Judicial" disponía: "El Tribunal de Cue ntas se compone de dos salas, integrados por no menos de tres miembros cada una. Compete a la primer a entender en los juicios contencioso-administrativos en las condiciones establecidas por la ley de la materia; y a la segunda el control de las cuentas de inversión del Presupuesto General de la Naci ón, conforme a lo dispuesto en la Constitución". Antes de seguir avanzando, deviene necesario explicar que, antes de la entrada en vigor de la Consti tución de 1992, de acuerdo con la Constitución de 1967, ex art. 203 y la Ley de Organización Adminis trativa de 1909, el Tribunal de Cuentas tenía una doble competencia. Por un lado, el examen administ rativo de las cuentas rendidas (arts. 152 y 153) y, por otra parte, el juzgamiento de las rendicione s de cuentas de las entidades públicas o personas que administraran, recaudaren, o invirtiesen "valo res fiscales de beneficencia pública" (art. 149, inc. 1) (vide: SOSA ELIZECHE, Enrique. 2012. El con trol de los fondos

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: “NATALICO GONZÁLEZ C/ ARTS. 1, 2 Y 3 DE LA LEY N° 2248/2003 DEL 09/10/2003, “QUE MODIFICA EL ART. 30 DE LA LEY N° 879 - CÓDIGO DE ORGANIZACIÓN JUDICIAL.” N° 5039. AÑO 2003. <p>publicos y el Tribunal de Cuentas “Comentario a la Constitución” Tomo IV, Corte Suprema de Justic ia. p. 547). A esta doble competencia se la conoció como la tradicional función de control de las cu entas de inversión del Presupuesto General de la Nación.</p> <p>Luego, con la sanción de la Constitución de 1992, de acuerdo con el art. 283, la competencia del examen administrativo de las cuentas públicas pasó a cargo de un nuevo órgano constitucional: la Con traloría General de la República. Por su parte, el Tribunal de Cuentas se mantuvo y siguió siendo un órgano constitucional, con regulación en el art. 265, sin embargo, el constituyente fijó que sea el legislador quien determine su competencia y funciones; es decir, de esta forma, la propia Constituc ión eliminó la atribución del Tribunal de Cuentas para ejercer la verificación administrativa de las cuentas.</p> <p>Ahora, la impugnada Ley ha sustraído al Tribunal de Cuentas la otra competencia relativa al contr ol de las cuentas, esta es, la relativa para juzgar las cuentas rendidas por toda institución, empre sa o persona que administre, recaude o invierta fondos públicos.</p> <p>En consideración a los agravios de la parte accionante es justamente esto último donde recae el p roblema jurídico a dilucidar; pues corresponderá determinar si la eliminación de esta competencia, a nteriormente atribuida al Tribunal de Cuentas provoca una vulneración – o no – a los derechos del ri ndiente, en particular el de la tutela judicial efectiva.</p> <p>Un buen punto de partida para dar respuesta a ello es empezando por comprender que el control de la gestión pública tiene por objeto la verificación sobre la correcta utilización de los recursos, t anto desde el punto de vista legal como de calidad de gestión (SOSA ELIZECHE, Enrique. 2012. <em>Ibí dem</em>. p. 548). Ahora bien, para su puesta en práctica, los distintos ordenamientos jurídicos fue ron adoptando varios sistemas o tipos de control, sin embargo, puede decirse que los dos principales son: el parlamentario o legislativo y el jurisdiccional.</p> <p>El sistema legislativo fue diseñado en Inglaterra, en donde el control de gestión del gasto públi co lo realiza directamente el parlamento, luego, el sistema jurisdiccional, con origen francés, se b asa en una “Corte de Cuentas”, un órgano con autoridad jurisdiccional, independiente del Poder Ejecu tivo y del Congreso, en el cual también ejecuta un seguimiento administrativo concomitante (vide: VI LLEGAS, Héctor. 2017. <em>Curso de Finanzas, derecho financiero y tributario</em>. Editorial Astrea. p. 115).</p> <p>Ahora bien, por lo general, la mayoría de los países que adoptaron como base el modelo jurisdicci onal, optaron por otorgar todas las atribuciones atinentes al control de la gestión pública a un úni co órgano independiente del Poder Ejecutivo. Este es el caso de España, en donde el Tribunal de Cuen tas se encarga de llevar a cabo tanto el examen y fiscalización de las rendiciones de cuentas que co ncluye con un informe técnico con el respectivo dictamen de conclusión (control externo administrati vo), como así también, el necesario control jurisdiccional posterior a la verificación de las cuenta s (control externo jurisdiccional).</p> <p>Tras analizar el marco normativo vigente en la materia y comparar con los sistemas o modelos de c ontrol externo de la fiscalización tradicionales, en el caso de Paraguay, se ve claramente que, ante s de la sanción de la Constitución de 1992, el sistema era exactamente</p> <p>Abg. Julio C. Paredes Secretario Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Eugenio Jiménez R. Ministro Dr. Víctor Rios Ojeda Ministro

idéntico al español, que tiene como base el modelo jurisdiccional, al haberse optado por no otorgar el control de las cuentas públicas ni al Poder Ejecutivo ni al Poder Legislativo, sino a único órgan o, independiente a estos. Sin embargo, con la entrada en vigor de la impugnada ley, puede decirse qu e, si bien se mantiene la base del mismo modelo, tal como ya se ha entendido, ahora se ha alejado, p ues tan solo se cuenta con la primera etapa, esto es, la relativa a la verificación administrativa d e las cuentas, a cargo de la Contraloría General de la República. Pues bien, para una parte de la academia y la jurisprudencia, esta decisión resulta acertada, princi palmente, en consideración a que, con la creación de la Contraloría General de la República, se dio una superposición de atribuciones entre ésta y el Tribunal de Cuentas. Incluso, el constituyente, el Dr. Lezcano Claude advirtió sobre esta circunstancia, hasta el punto de que consideró pertinente su stituir las palabras "Tribunal de Cuentas" por "Tribunal en lo Contencioso Administrativo" (PETTIT, Horacio. 2010. "Constitución de la República. Concordada, anotada y con jurisprudencia". La Ley Para guaya. P. 547). Sobre esta base, además, se estima que la ausencia de esta etapa del control público no implica un p roblema. De acuerdo con esta tesis, es correcto que la labor del control de la gestión pública culmi ne con el informe final y dictamen elaborado en sede administrativa por la Contraloría General de la República. Consideran que no es necesario una etapa Jurisdiccional – como lo establece el modelo fr ancés – dado que, en caso de surgir indicios de hechos punibles, corresponde a las autoridades perti nentes determinarlo y, específicamente, con respecto a los derechos del rindiente, en caso de no exi stir conformidad con lo dictaminado, quedaría abierta la vía jurisdiccional en lo contencioso-admini strativo. (Vide: Acuerdo y Sentencia N° 2082, de fecha 30 de diciembre de 2016, voto de la Ministra Gladys Bareiro y el artículo de BENÍTEZ ALDANA, Camilo. Mayo 2021. Aspectos constitucionales e insti tucionales en el sistema de control de cuentas públicas en el Paraguay: crítica a una tendencia juri sprudencial. Revista jurídica de la Ley Paraguaya. p. 957). No obstante, estos últimos argumentos presentan dos problemas. Primero, ¿Puede realmente el auditado impugnar judicialmente el contenido del informe de la Contraloría y evaluar que no se ajusta a los hechos y normas? Esta magistratura considera que la respuesta es negativa. Al analizar el carácter d el informe y el dictamen, se observa que el contralor no aplica sanciones, ni sustancia procedimient os de deslinde de responsabilidad, es decir, carecen de ejecutoriedad propia. Por consiguiente, no c onstituyen actos administrativos definitivos que puedan someterse a revisión judicial, sino que solo poseen carácter técnico. Incluso de considerarse que, si pueden ser revisados judicialmente en el á mbito contencioso administrativo, únicamente podría aplicarse un control de legalidad y no así, un c ontrol sustancial o de mérito sobre la cuestión. De hecho, art. 151 de la Ley de Organización Administrativa y Financiera del Estado (hoy derogado), establecía que las cuentas públicas rendidas solo podían aprobarse o desaprobarse por el Tribunal de Cuentas y que la consecuencia de su fallo era lo único que podía exonerar de todo cargo a los respo nsables. El otro problema se vincula con una cuestión que afecta no ya solamente al accionante, sino a todos los habitantes. La potestad y obligación impuesta a la Contraloría General de la República de inform ar al Ministerio Público ante la existencia de un hecho punible no es suficiente argumento para dete rminar que el juzgamiento carece de utilidad. Un Gobierno republicano como lo es el Paraguay, exige la utilización de todos los resortes posibles para lograr la mayor transparencia posible en la utili zación de los fondos públicos. Por ende, resulta esperable que, sin importar que la Contraloría haya aprobado o no la rendición de cuentas, ésta vuelva a pasar por un segundo tamiz, esta vez, uno de o rden jurisdiccional. 8

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: “NATALICO GONZÁLEZ C/ ARTS. 1, 2 Y 3 DE LA LEY N° 2248/2003 DEL 09/10/2003, “QUE MODIFICA EL ART. 30 DE LA LEY N° 879 - CÓDIGO DE ORGANIZACIÓN JUDICIAL.” N° 5039. AÑO 2003. En efecto, debe comprenderse que, si bien la labor que lleva a cabo la Contraloría General de la Rep ública al ejercer el control y examen de las cuentas públicas no es solamente relevante sino indispe nsable; no puede desconocerse que se trata de un tipo de control netamente de índole administrativa, es decir, carece de las atribuciones necesarias para compeler a las instituciones auditadas al cump limiento de los reparos u observaciones de una determinada auditoría. No se desconoce que, por ejemp lo, el artículo 16 de la Ley 276/94 establece que las conclusiones, recomendaciones y dictámenes son obligatorios para todos los organismos controlados por la Contraloría General de la República, pero lo cierto y concreto es que, aun así, la institución carece de los resortes necesarios para compele r su cumplimiento. Lo expuesto hasta este punto permite entender que, ciertamente las atribuciones del Tribunal de Cuen tas y la Contraloría General de la República, antes de la entrada en vigor de la impugnada ley, no s e superponían. Muy por el contrario, se puede ver como en su conjunto, se erigían como herramientas indispensables para todo Gobierno republicano; pues, así como se ha dicho, mientras que la Contralor ía General de la República realiza una función eminentemente técnica-administrativa, el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, lo complementaba a través del contradictorio correspondiente, tal como se enc uentra diseñado el modelo de control tradicional francés. De tal modo, la implementación de un sistema de control externo de fondos públicos que no cuente con una etapa jurisdiccional no puede ser vista simplemente como una variante más dentro de los distint os modelos de control, puesto que ésta presenta problemas de naturaleza constitucional. En particula r, en lo que hace a los derechos fundamentales de la parte accionante, al impedir la judicialización de las decisiones adoptadas por la Contraloría General de la República mediante un control de mérit o sobre la cuestión, claramente implica una vulneración al derecho de la tutela judicial efectiva. P ero, además, al carecer la Contraloría de mecanismos coercitivos para garantizar el cumplimiento de sus observaciones, es lógico inferir que ello beneficia a la impunidad y afecta negativamente en la confianza de la ciudadanía en cuanto a la gestión gubernamental. Por último, no escapa a esta Magistratura que, una de las principales finalidades de la ley hoy atac ada, ha sido la de evitar cualquier tipo de obstáculo para que la Contraloría General de la Repúblic a pueda ejercer con sus obligaciones constitucionales de controlar y verificar las cuentas. Sin emba rgo, la eliminación de la competencia del juzgamiento de verificación de la rendición de cuentas no es el camino, pues lo único que genera es impunidad en detrimento del Estado y del funcionario que p retenda demostrar lo contrario. En consecuencia, por las consideraciones expuestas, corresponde hacer lugar la presente acción de in constitucionalidad promovida contra los arts. 1, 2 y 3 de Ley 2248/03. Con lo que se dio por terminado el acto, firmando SS.EE., todo por ante mí, de que certifico, quedan do acordada la sentencia que inmediatamente sigue: Ante mi: Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Eugenio Jiménez R. Ministro Dr. Victor Rios Ojeda Ministro Abg. Julio C. Pevón Martínez Secretario

SENTENCIA NÚMERO: 399 Asunción, 17 de Junio de 2.025- VISTOS: Los méritos del Acuerdo que anteceden, la Excelentísima, CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Sala Constitucional RESUELVE: HACER LUGAR a la Acción de Inconstitucionalidad promovida, y en consecuencia declarar la inconstituc ionalidad e inaplicabilidad de los Artículos 1°, 2° y 3° de la Ley N° 2248/2003 "Que modifica el Art ículo 30 de la Ley N° 879 Código de Organización Judicial", respecto del Señor NATALICIO GONZÁLEZ, d e conformidad a lo establecido en el Art. 555 del C.P.C. ANOTAR, registrar y notificar. Ante mí: Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSI. Abg. Julio C. Ravón Martínez Secretario Eugenio Jiménez R. Ministro Dr. Víctor Rios Ojeda Ministro Poder Judicial SECRETARIA JUDICIAL I