Jurisprudencia CSJ

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Expediente: "JULIO CESAR CABRERA RIQUELME C/RES. N° 066-008 DEL 10-12-19 DICTADA POR EL INSTITUTO DE PREVISION SOCIAL". ACUERDO Y SENTENCIA N° 357 En la Ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los días del mes de _______ del añ o dos mil veinticinco, estando reunidos en la Sala de Acuerdos los Excmos. Señores Ministros de la C orte Suprema de Justicia, Sala Penal, los Dres. LUIS MARIA BENÍTEZ RIERA, CAROLINA LLANES OCAMPOS Y MANUEL RAMÍREZ CANDIA, por ante mi la Secretaria autorizante, se trajo el expediente caratulado: "JU LIO CESAR CABRERA RIQUELME C/RES. N° 066-008 DEL 10-12-19 DICTADA POR EL INSTITUTO DE PREVISION SOCI AL", a fin de resolver los Recursos de Apelación y Nulidad interpuestos el Acuerdo y Sentencia N° 11 3 de fecha 09 de junio de 2023, dictado por el Tribunal de Cuentas, Primera Sala. CUENTES: ¿Es nula la Sentencia apelada? ____________ En caso contrario, ¿Se halla ella ajustada a derecho? ____________ Practicando el sorteo de ley para determinar el orden de votación dio el siguiente resultado: BENÍTE Z RIERA, LLANES OCAMPOS Y RAMÍREZ CANDIA. A LA PRIMERA CUESTION PLANTEADA EL Dr. BENÍTEZ RIERA DIJO: La abogada María Verónica Alegre Gentile, representante legal del Instituto de Previsión Social, no ha fundamentado específicamente y concret amente el Recurso de Nulidad incocado por su parte, por lo que se la debe tener por abdicada del mis mo. Por otro lado, no se observa en la Resolución recurrida vicios o defectos que ameriten la declar ación de oficio de su nulidad en los términos autorizados por los arts.113 y 404 del C.P.C. Correspo nde en consecuencia tener por desistido el presente Recurso. A sus turnos, los Dres. LLANES OCAMPOS Y RAMÍREZ CANDIA, manifiestan que se adhieren al voto que ant ecede por los mismos fundamentos. A LA SEGUNDA CUESTION PLANTEADA, el Dr. BENÍTEZ RIERA dijo: Por Acuerdo y Sentencia N° 113 de fecha 09 de junio de 2023, el Tribunal de Cuentas, Primera Sala, resolvió: "1.- HACER LUGAR", a la present e acción contencioso administrativa planteada por el abogado Gonzalo Rojas Cameroni en representació n del Sr. Julio César Cabrera Riquelme en los autos caratulados: "JULIO CESAR CABRERA RIQUELME CONTR A RES. N° 066-008 DEL 10-12-19 DICTADA POR EL INSTITUTO DE PREVISION SOCIAL", N° 278 año 2020. 2.- R EVOCAR, el acto administrativo recurrido., Resolución N° 006-008 de fecha 10 de diciembre del 2019, dictada por el Instituto de Previsión Social (I.P.S.) de conformidad y de acuerdo con los fundamento s expresados en el exordio de la presente Resolución y en consecuencia tener por válidos los aportes cotizados por la patronal "ATENKO PARAGUAY" para determinar el haber jubilatorio y el pago retroact ivo con las actualizaciones de haber jubilatorio correspondientes al Sr. Julio César Cabrera Riquelm e; 3.- IMPONER las costas conforme al art. 192 del C.P.C., a la perdida. 4.- ANOTAR, registrar, noti ficar y remitir copia a la Excmo. Corte Suprema de Justicia" (fs.531/541). Quella Representante legal del Instituto de Previsión Social I.P.S. Abogada María Verónica Alegre Ge ntile, se agravió en contra de la precitada Sentencia, esgrimiendo que el Tribunal de Luis Maria Benitez Riera Ministro Dr. Manuel Dejesus Ramirez Candia MINISTRO Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra Alta. Norma Domínguez V. Secretaria

Cuentas no ha realizado un estudio de las pruebas documentales obrantes en el expediente que confirm an que el acto administrativo dictado no adolece de irregularidad y específicamente que los incremen tos salariales no se han justificado, en razón a la comprobación del fraude al seguro social. Señaló que el incremento de los salarios de los últimos 36 meses, se da en la patronal Atenko Paraguay S.A . donde el recurrente es dueño/socio con un porcentaje en la sociedad, siendo que el Código Laboral en su art. 23 dispone claramente que este Código no rige para los directores, gerentes, administrado res y otros ejecutivos de la empresa. Agregó que a fs. 393 al 415 de autos obra la Escritura Pública N° 14 del 05 de junio de 2014 respecto a la constitución de la Firma "ATENKO PARAGUAY S.A.", donde se comprueba que el Sr. Julio César Cabrera Riquelme es una de las personas que ha creado la empresa . Resaltó que siendo parte fundadora e integrante del Directorio por el cual se constituye la empres a, éste es dueño de la misma, careciendo de la categoría de empleado. Acotó que no se ha realizado u na confrontación entre la Escritura de Constitución de la Sociedad y los supuestos contratos de trab ajo, pues considerando el año de constitución de la empresa (año 2014) y su estatus de dueño de la m isma, los supuestos contratos de trabajo obrantes a fs. 212/214 datan del mismo año (2014), simuland o un acto, pues siendo integrante del Directorio con voz y voto, el recurrente no puede contratarse a sí mismo y otorgarse a sí mismo salarios. Señaló que la subordinación laboral del trabajador para con su empleador es el elemento principal de todo contrato de trabajo, siendo ésta la que define su naturaleza. Siguió diciendo el recurrente que la investigación administrativa ha sido expedida en ti empo y forma en estricto cumplimiento de la disposición del art. 4º de la Ley N° 1286/87 y de la Res olución C.A. N° 020-004/05 de fecha 21 de marzo de 2005, dado que desde el inicio de la Instrucción Sumarial en fecha 05 de agosto de 2019, el procedimiento concluyó con la recomendación de la Jueza I nstructora en fecha 12 de noviembre de 2019, es decir dentro del plazo de 70 días, siendo remitido a l Consejo de Administración en fecha 28 de noviembre de 2019, resolviendo el Consejo de Administraci ón en fecha 10 de diciembre de 2019, dentro de los 30 días, establecido para que el mismo se expida. Concluyó solicitando se dicte Sentencia revocando con costas la resolución recurrida. Que pasando a estudiar el fondo de la cuestión planteada, visualizo que el abogado Gonzalo Rojas Cam eroni, en nombre y representación del Sr. Julio César Cabrera Riquelme recurrió ante la instancia co ntencioso administrativa la Resolución C.A. N° 066-008 de fecha 10 de diciembre de 2019, emitida por el Consejo de Consejo de Administración del Instituto de Previsión Social – I.P.S. la cual declaró fraude al seguro social la conducta desplegada por el Sr. Julio César Cabrera Riquelme, procediendo en consecuencia a decretar la pérdida de sus derechos médicos y jubilatorios. A su vez el Tribunal d e Cuentas, Primera Sala, hizo lugar a la demanda promovida alegando que en el sumario realizado al a dministrado se excedieron los plazos establecidos en el art. 4º inc. b) de la Ley N° 1.286/87. Que dada la índole del tema que motiva la presente controversia, me abocaré primeramente a examinar lo referente a la duración del trámite administrativo que involucrara al administrado, el cual desem bocó en la Resolución sancionadora cuestionadas en la esfera judicial. En ese orden de cosas, de los antecedentes administrativos adosados a esta causa por cuerda separada, visualizo que a (fs. 137/13 8 A.A.) por A.I. N° 08/18 de fecha 05 de agosto de 2019, se tuvo por iniciado el sumario administrat ivo al demandante Julio César Cabrera Riquelme, iniciándose de esta manera el cómputo de los plazos establecidos en el art. 4º inc. b) de la ley N° 1286/87, el cual textualmente reza: “...Ordenar junt amente con la liquidación provisoria señalada precedentemente la instrucción de un sumario que debe estar concluido a los setenta días debiendo la Dirección resolver en un plazo no mayor de treinta dí as a partir de que el sumario queda en estado de resolución. Habiendo vencido los plazos señalados p recedentemente, sin dictarse resolución, debe entenderse que no se ha justificado las supuestas irre gularidades que ha dado origen a la instrucción del sumario y en consecuencia debe procederse a la r egularización del haber jubilatorio. La

CORTE SUPREMA JUSTICIA Expediente: "JULIO CESAR CABRERA RIQUELME C/RES. N° 066-008 DEL 10-12-19 DICTADA POR EL INSTITUTO DE PREVISION SOCIAL". resolución recuada en el sumario administrativo podrá ser recurrida ante la justicia en lo contencio so administrativo". Posteriormente la Jueza Instructora Carolina Núñez el 12 de noviembre de 2019, e mite su dictamen conclusivo (fs. 420/435 A.A.), dentro del plazo de setenta días establecido en el p lexo legal de referencia para la conclusión del sumario. Ulteriormente el Consejo de Administración del I.P.S. dictó la Resolución C.A. N° 066-008 de fecha 10 de diciembre de 2019, declarando fraude a l seguro social con la consiguiente pérdida de los beneficios jubilatorios y médicos a raíz de la co nducta en la que supuestamente incurrió el Sr. Julio César Cabrera Riquelme (fs. 457/464 A.A.), fuer a del término de 30 días hábiles que tenía a partir de que el sumario quedó en estado de resolución (fs. 418 A.A.) tal cual lo dispone el inciso de referencia. Del tenor del art. 4º inc. b) de la Ley N° 1286/87, se infiere claramente la existencia de dos plazos, uno de 70 días para la conclusión del sumario y otro de 30 días a partir de la fecha en que el sumario quedó en estado de resolución, tér mino éste dentro del cual la Dirección debe emitir resolución. En el presente sumario, como he podid o apreciar, se ha incumplido el segundo plazo conforme al minucioso recuento de los días hábiles tra nscurridos durante su tramitación hasta la emisión de la Resolución final. Que teniendo en consideración el lapso de tiempo transcurrido en el segundo plazo del trámite admini strativo previo que involucró al demandante, conforme se desprende del relato formulado en el párraf o anterior, no cabe el menor género de dudas que la caducidad administrativa se ha operado en esta l iti, afectando este hecho a la Resolución sancionatoria que es su consecuencia, obligándome esta sit uación incontrastable a traer a colación nuevamente el art. 4º inc. b) de la Ley N° 1286/87., el cua l imperativamente dispone "... ordenar la instrucción de su sumario administrativo en averiguación d e la situación planteada, sumario que estará concluido dentro del plazo de setenta días debiendo la Dirección resolver en un plazo no mayor de 30 días a partir de la fecha que el sumario quedó en esta do de resolución", habiéndose excedido el segundo término resulta aplicable el segundo párrafo del m encionado inciso el cual reza "Habiendo vencido los plazos señalados precedentemente, sin dictarse r esolución, debe entenderse que no se ha justificado las supuestas irregularidades que han dado orige n a la instrucción del sumario y en consecuencia debe procederse a la regularización del monto del h aber jubilatorio...". El debido proceso, es una garantía de rango constitucional (art. 17 Constituci ón Nacional), que es aplicable a casos como el que nos ocupa, debido a que nadie puede ser sometido a un proceso por un tiempo mayor que el establecido en las normas que rigen el proceso sumarial, sin que esta garantía se vea lesionada, máxime cuando de este trámite pueden derivar alguna penalidad, que es lo que ocurrió. Que en el presente caso, desde que el sumario quedó en estado de resolución hasta la emisión de la R esolución administrativa definitiva ha discurrido el plazo establecido en el referido plexo legal, l o que conlleva que la Resolución Administrativa impugnada fue emitida en violación del Principio de Legalidad y del Debidito Proceso, lo que me conduce a concluir en la confirmación de la Sentencia im pugnada y en la ratificación de la derogación de la Resolución atacada. Esto es así, debido a que la Resolución C.A. N° 066-008 de fecha 10 de diciembre de 2019, dictada por el Consejo de Administraci ón del Instituto de Previsión Social – I.P.S., ha sido dictada en transgresión a los requisitos de r egularidad del acto administrativo, al haber su trámite previo sobrepasado el plazo establecido en e l art. 4º inc. b) de la Ley N° 1286/87. Que por tanto, teniendo en consideración las manifestaciones vertidas precedentemente, soy del parec er que el Acuerdo y Sentencia N° 113 de fecha 09 de junio de 2.023, dictado por el Tribunal de Cuent as Primera Sala, debe ser ratificado, lo que trae como consecuencia la confirmación de la derogación de la Resolución impugnada. En cuanto a las costas, deben imponerse en ambos instancias a la perdid a, la parte demandada, en virtud del principio consagrado en el art.192 del C.P.C. ES MI VOTO. Luis María Benítez Riera Ministro Dr. Manuel Jesús Ramírez Candia MINISTRO Algu. Norma Domínguez V. Secretaria Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra

A su turno, la Dra. LLANES OCAMPOS, manifiesta que se adhiere al voto que antecede por los mismos fu ndamentos. A su turno, el Dr. RAMÍREZ CANDIA, dijo: Me adhiero al voto del Dr. LUIS MARÍA BENÍTEZ RIERA, por lo s mismos fundamentos. En cuanto a las costas, considero que deben ser impuestas a los funcionarios e misores del acto administrativo anulado, por imperio del art. 106 de la Constitución, que en lo pert inente dispone que "Ningún funcionario o empleado público estará exento de responsabilidad. En los c asos de transgresiones, delitos o faltas que cometiesen en el desempeño de sus funciones, será perso nalmente responsable." En efecto, cuando el acto administrativo se declara nulo por la autoridad judicial competente, es po rque fue dictado en violación a los requisitos de regularidad, por lo que corresponde imponer las co stas al funcionario emisor del acto administrativo irregular y no cargar al Estado, pues dicha situa ción implica hacer soportar al contribuyente las consecuencias económicas de la actuación irregular de un funcionario. En el sentido señalado, resulta oportuno recordar las reflexiones del autor Rafael Bielsa al respect o al señalar que: "Si se hace responsable al Estado y no a los funcionarios culpables, éstos seguirá n gozando de la impunidad de sus actos irregulares, y el Estado, es decir, el tesoro público, cargar á con las consecuencias de esos hechos. Con hacer responsable al Estado, lo que resulta es una incid encia injusta de esa responsabilidad en los administrados o contribuyentes, pues toda indemnización que el Estado paga, se resuelve en una carga para los contribuyentes honestos o no culpables de las faltas de los funcionarios". (BIELSA, RAFAEL; Estudios de Derecho Público. Tomo IV. Ed. Depalma, Bue nos Aires: 1962. Págs. 309/310). Es mi voto. Con lo que se dio por terminada el acto firmando S.S.E.E. todo por ante mí que lo certifica quedando aportada la sentencia que inmediatamente sigue: ACUERDO Y SENTENCIA N° 163 - Dr. Manuel Dejesús Ramirez Candia MINISTRO Asunción, 28 de mayo 2.025. Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra Abog. Norma Dominguez V. Secretaria Luis María Benítez Riera Ministro CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA PENAL RESUELVE: 1.- TENER POR DESISTIDO el Recurso de Nulidad. 2.- CONFIRMAR el Acuerdo y Sentencia N° 113 de fecha 09 de junio de 2.023, dictado por el Tribunal d e Cuentas Primera Sala, lo que trae como lógica consecuencia la RATIFICACION DE LA ABROGACION de la Resolución C.A. N° 066-008 de fecha 10 de diciembre de 2019, emitida por el Consejo de Administració n del Instituto de Previsión Social - I.P.S., de conformidad con lo expuesto en el ejercicio de esta resolución. 3.- IMPONER las costas en ambas instancia a la perdidosa, la parte demandada. Ante mi: Luis María Benítez Riera Ministro Dr. Manuel Dejesús Ramirez Candia MINISTRO Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra Abog. Norma Dominguez V. Secretaria