Jurisprudencia CSJ

**CORTE SUPREMA DE JUSTICIA** Expediente: "NOELIA MARILEN ESPINOLA LOPEZ C/RES. N° 58/18 DEL 15 DE ENERO, DIC. POR EL JURADO DE EN JUICIAMIENTO DE MAGISTRADOS - JEM". ACUERDO Y SENTENCIA N°...**Ciento sesenta y seis** En la Ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los veinticinco días del mes de ma yo del año dos mil veintiuno, estando reunidos en la Sala de Acuerdos los Excmos. Señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, los Dres. LUIS MARIA BENITEZ RIERA, VICTOR RÍOS OJEDA Y GUSTAVO SANTANDER DANS, por ante mí la Secretaria autorizante, se trajo el expediente caratulado: " NOELIA MARILEN ESPINOLA LOPEZ C/RES. N° 58/18 DEL 15 DE ENERO, DIC. POR EL JURADO DE ENJUICIAMIENTO DE MAGISTRADOS - JEM", a fin de resolver los Recurso de Apelación y Nulidad contra el Acuerdo y Sent encia N° 20 de fecha 25 de enero de 2021, dictado por el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala. CUESTIONES ¿Es nula la Sentencia apelada? En caso contrario, ¿Se halla ella ajustada a derecho? Practicando el sorteo de ley para determinar el orden de votación dio el siguiente resultado: **BENI TEZ RIERA, RÍOS OJEDA Y SANTANDER DANS.** A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. BENITEZ RIERA dijo: El Abogado Miguel Ángel Guarié Florentín , representante legal del Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados, no ha fundado concreta y específi camente el Recurso de Nulidad planteado, por lo que se lo debe tener por abdicado del mismo. Por otr o lado, no se observa en la Resolución recurrida vicios o defectos que ameriten la declaración de of icio de su nulidad de conformidad con los términos autorizados por los Arts. 113 y 404 del Código Pr ocesal Civil. Corresponde en consecuencia tener por desistido este Recurso. ES MI VOTO. A su turno, el Dr. RÍOS OJEDA, dijo: A la primera cuestión planteada, con relación al **Recurso de N ulidad** incoado, me adhiero al voto del distinguido colega Ministro Dr. Luis Maria Benitez Riera, q uien manifiesta que la parte recurrente no ha fundado concreta y específicamente el Recurso de Nulid ad planteado. Al respecto es dable resaltar que, el recurrente no sólo debe revelar su voluntad de r ecurrir, sino además debe manifestar las razones a ser analizadas por la alzada. En coincidencia con mi colega, no advirtiendo en el fallo judicial recurrido vicios o defectos que, a tenor de lo dispu esto por los Artículos 113 y 404 de la ley procesal civil de forma, ameriten la declaración de ofici o de su nulidad, por lo que considero que **debe declararse desierto el recurso de nulidad**, voto p ues en ese sentido. A su turno, el Dr. SANTANDER DANS, dijo: Me adhiero al voto esgrimido por los Ministros preopinantes , teniendo en cuenta que el recurrente no ha fundado en debida forma el citado recurso y no advirtié ndose vicios que traigan aparejada la nulidad de la sentencia recurrida, corresponde tenerlo por des istido del recurso de nulidad interpuesto. Luis Maria Benitez Riera Ministro Gustavo E. Santander Dans Ministro Abg. Norma Bemindez V. Secretaria

A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. BENITEZ RIERA prosiguió diciendo: Por Acuerdo y Sentencia N° 20 de fecha 25 de enero de 2021, dictado por el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, resolvió: “ **1) HACER LUGAR** a la presente demanda instaurada en autos, por la señora NOELIA MARILEN ESPINOLA LOPE Z, por los fundamentos expuestos en el exordio de la presente Resolución; y en consecuencia **2) REV OCAR** la Resolución N° 58/18 del 15 de enero, dict. por el JURADO DE ENJUICIAMIENTO DE MAGISTRADOS - JEM . **3) DISPONER** la inmediata reposición de la señora NOELIA MARILEN ESPINOLA LOPEZ al cargo de “DIRECTORA”, con categoría B29 o su caso, a otro de igual jerarquía, categoría y remuneración con el pago retroactivo de los salarios caídos y demás beneficios. **4) IMPONER LAS COSTAS**, a la part e perdida. **5) ANOTAR**, registrar, notificar y remitir ejemplar a la Excmo. Corte Suprema de Justi cia. (fs. 97/100). Que él apelante se agravió en contra del fallo impugnado, señalando que el A.I. N° 85/14 del 13 de f ebrero de 2013, dictado por la Sala Constitucional, utilizado como principal fundamento para hacer l ugar a la demanda y revocar la resolución del jurado, no se encuentra agregado a este expediente. Ac otó que la primera equivocación del Tribunal fue el hecho de haber valorado una prueba que en purida d no obraba en el expediente, lo que trae aparejado que caiga todo el desarrollo argumental. Siguio diciendo el apelante que los arts. 8 y 9 de la Ley N° 1.626/00, se encuentran plenamente vigentes, d ado que no se tiene aún Sentencia Definitiva de la Sala Constitucional que haya declarado inconstitu cionalidad de los artículos de la Ley N° 1.626, atacados por el Jurado de Enjuiciamiento de Magistra dos, entre ellos el art. 1º, es decir no se ha resuelto la inaplicabilidad de los mismos, sino una s imple suspensión de sus efectos en carácter de medida cautelar. Resaltó que al no ser definitivo lo dispuesto por la Sala Constitucional, debe interpretarse necesariamente que están suspendidos en sus efectos solo los artículos atacados por el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados y no toda la ley . Manifestó que la medida cautelar es temporal, no definitiva, pudiendo incluso ser rechazada la acc ión, no siendo declarativa de inconstitucionalidad alguna, ni tampoco ordena la inaplicabilidad prev ista en el art. 555 del Código Procesal Civil. Arguyó que la Resolución que se pretende impugnar es absoluta y totalmente regular, pues fue dictada por la autoridad competente para el efecto conforme a la Ley N° 3759/09, es decir por el Presidente del Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados, quien e n atención a los arts. 8 y 9 de la Ley N° 1.626/00 que se encontraban vigentes para dicha Institució n en el momento en que fue dictada la misma. Dijo que la resolución o acto administrativo que se pre tende impugnar es de aquellos que derivan de una facultad discrecional y no de la tramitación de un procedimiento administrativo. Destacó que el Jurado ha respetado la estabilidad laboral de la actora como funcionaria de carrera ya que se le nombró en un cargo igual al que tenía antes de su promoció n a un cargo de confianza, tal como se desprende de la propia Resolución objeto de esta demanda. Con cluyó solicitando la revocación del Acuerdo y Sentencia N° 20 de fecha 25 de enero de 2021 y la conf irmación de la Resolución N° 58/18, dictada por el Presidente del Jurado de Enjuiciamiento de Magist rados. Que adentrándose a examinar el fondo de la cuestión planteada, observó que el Tribunal de Cuentas, S egunda Sala se basó en mayoría para hacer lugar a la presente demanda el hecho de que la Sala Consti tucional por A.I. N° 85/14 de fecha 13 de febrero de 2014, hizo lugar a la suspensión de los efectos contra los artículos 1, 7, 15, 27, 35, 36, 74, 95 y 96 incs. n) y o) y 100 de

Expediente: "NOELIA MARILEN ESPINOLA LOPEZ C/RES. N° 58/18 DEL 15 DE ENERO, DIC. POR EL JURADO DE EN JUICIAMIENTO DE MAGISTRADOS – JEM". la Ley 1.626/00 (fs.145) en la acción promovida por el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados en co ntra de esta ley. Acotaron que el quedar suspendido el art. 1 de la Ley, resultan inaplicables todos los demás artículos, por lo tanto no caben dudas respecto a la inaplicabilidad del art. 8 de la Ley N° 1.626, y que al fundar la Administración la Resolución impugnada en el art. 8 de la Ley N° 1626/ 00, el procedimiento administrativo fue en total contravención a las disposiciones legales y reglame ntarias vigentes. Que la Resolución DGGTH N° 58/14 de fecha 15 de enero de 2018, emitida por el Presidente del Jurado de Enjuiciamiento de Magistrado, determinó cesar a la funcionaria Noelia Marilen Espinola López, Dir ectora, Categoría B29, en sus funciones de Directora de la Unidad Operativa de Contrataciones, desig nándola en esta misma Resolución en el cargo presupuestado de Profesional (I), Categoría C8X, esgrim iendo para esta decisión el art. 8 de la Ley N° 1.626/00 y la Ley N° 3759/09 "Que regula el procedim iento y remoción de magistrados". Que el contenido de la Resolución N° 58/18 que se impugna en la instancia judicial, me permite coleg ir sin ningún género de dudas, que para la entidad demandada se hallaban suspendidos los efectos de la vigencia de la Ley N°.1.626/00 "De la Función Pública", en virtud del A.I. N° 85 de fecha 13 de e nero de 2014, dictado por la Sala Constitucional (fs.145), que hizo lugar a la suspensión de efectos en contra de diversas leyes, entre ellas la Ley N° 1.626/00, como ser los arts. 1º, 7, 15,27, 35,36 , 74, 95 y 96 incs. n) y o) de dicho plexo legal. El hecho de que el Jurado de Enjuiciamiento de Mag istrados aplique una Ley, como la Ley N°1.626/00, como fundamento de la determinación adoptada en la Resolución atacada, pese a que dicha institución fue la que pidió la suspensión de sus efectos, lo cual como ha quedado demostrado, lo obtuvo, resulta contraria a la doctrina de los Actos Propios, re velando una conducta contradictoria que no puede ser avalada ni tolerada. Esta doctrina, concede par ticular importancia a la conducta anterior mantenida por las partes, impidiendo mediante una presunc ión iuris et de jure el que una persona niegue o afirme la existencia de un hecho determinado, en vi rtud de haber antes ejecutado un acto, hecho una manifestación o formulado una negativa en el sentid o precisamente opuesto. Que la suspensión de los efectos de la Ley N°.1.6216/00, en especial de su art.1º, deja sin efecto l a totalidad de los artículos de este plexo legal, específicamente con relación a su impugnador, el J urado de Enjuiciamiento de Magistrados. Al ser la accionante una funcionaria permanente, y ostentar la categoría B29, de Directora, la pretensión designarla en un cargo de inferior jerarquía y remuner ación carece de apoyatura legal, por lo que su reposición en un cargo de igual jerarquía y remunerac ión al que venía percibiendo, resulta procedente, lo que acarrea a mí parecer la confirmación de la abrogación en esta instancia de la Resolución N° 58/18 de fecha 15 de enero de 2018, dictada por el Presidente del Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados. Que por tanto, teniendo en consideración los argumentos expuestos precedentemente, soy del parecer q ue el Juzgado y Sentencia N° 20 de fecha 25 de enero de 2.021, dictado por el Tribunal de Cuentas Se gunda Sala, debe ser confirmado. En consecuencia, como lógico corolario, debe ratificarse la derogac ión de la Resolución N° 58 del 15 de enero de 2.018, emitida por el Presidente del Jurado de Enjuici amiento de Magistrados. En cuanto a las costas, deben ser Luis María Benítez Riera Ministro Gustavo E. Santander Dans Ministro Abg. Norma Domínguez V. Secretaria

impuestas a la perdida en ambas instancias, el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados, en virtud de l principio contenido en el art.192 del C.P.C. ES MI VOTO. A su turno, el Dr. RÍOS OJEDA, dijo: En el caso que nos ocupa, la señora NOELIA MARILEM ESPINOLA LOP EZ (accionante), según constancias de autos, es "funcionaria permanente" del Jurado de Enjuiciamient o de Magistrados. En su calidad de funcionaria pública con estabilidad laboral, reclama ante el fuer o contencioso su reposición en el cargo de "Director, Categoría B29" o en otro de igual categoría y remuneración, más el pago de salarios caídos. **2.1.- El Tribunal de Cuentas -CONT. ADM. – 2da Sala, resolvió por mayoría de sus miembros; "...HAC ER LUGAR a la presente demanda contencioso administrativa instaurada en autos, por la Señora NOELIA MARILEM ESPINOLA LOPEZ... REVOCAR la Res. N° 58/18 del 15 de enero, dictado por el JEM... DISPONER l a inmediata reposición de la Señora NOELIA MARILEM ESPINOLA LOPEZ, al cargo de DIRECTORA con categor ía B29 o en su caso, a otro de igual jerarquía, categoría y remuneración con el cargo retroactivo de los salarios caídos y demás beneficios...".** **2.2.- La parte apelante (JEM) se agrava contra la citada resolución señalando, entre otras cuestio nes, que no es procedente el criterio esbozado por el A-quo respecto de la inaplicabilidad de la Ley N.º 1626/00 en su totalidad. Manifiesta que en el momento en que fueron dictados los actos administ rativos impugnados la Ley N.º 1626/00 tenía suspendidos los efectos de sus Artículos 1, 7, 15, 27, 3 5, 36, 74, 95, 96 incisos n) y o) y Art. 100, pudiendo el JEM aplicar los artículos no suspendidos d e la Ley 1626/00, como el Artículo 8 aplicado para la desvinculación cuestionada. Al respecto, expon e mi postura sostenida en casos similares. Entiendo que, al haber estado suspendido en sus efectos j urídicos el Artículo 1 de la Ley N.º 1626/00, al momento de ser dictadas las resoluciones cuestionad as, no debió ser aplicado por la Administración ningún artículo contenido en la Ley 1626/00, debido a que el citado Artículo 1 regula el "Ámbito de Aplicación" de la Ley. Lo que indefectiblemente, al ser suspendido el referido Artículo 1 ha generado la inaplicabilidad del texto legal en su totalidad , por estar desafectados de tal regulación los sujetos obligados. Dicho esto, entiendo que, la decis ión administrativa cuestionada en autos se funda en una norma jurídicamente inexistente para el Jura do, lo que torna inválida la actuación administrativa por carecer de elementos que la validen, como ser la sujeción del acto administrativo a la ley vigente. – Así mismo, la señora Noelia Marilem Espi nola López, al contestar el traslado solicitó se confirme el acuerdo y sentencia recurrido, y solici tó ser repuesta de forma inmediata en el cargo de Directora; y remuneración con el pago retroactivo de los salarios caídos y demás beneficios. Culminó diciendo que las costas deben ser impuestas a la parte perdida. **2.3.- Por ende, la aplicación de la Ley N° 1626/00 para fundar los actos administrativos impugnado s fue errónea. En este punto coincido plenamente con la tesis argumental expuesta en el fallo recurr ido por la mayoría del Tribunal en lo que respecta a la revocatoria de la resolución administrativa impugnada, por haber sido dictadas en aplicación de una ley inaplicable. Lo que desvanece la pretens ión de la parte apelante. **2.4.- No obstante, difiero con la resolución tomada por el Tribunal A-quo -en mayoría- respecto de que corresponde disponer la reposición de la señora NOELIA MARILEN ESPINOLA LOPEZ al cargo de "DIRE CTORA" con Categoría B29. **2.5.- De la lectura de Resolución DGGTH N.º 58/18 surge que, la accionante fue desvinculada del ru bro presupuestado de Director, en la línea 2.000- Categoría B29. Respecto de ésta Categoría el Decre to N.º 196/03 "POR EL CUAL SE ESTABLECE EL SISTEMA DE CLASIFICACIÓN DE CARGOS ADMINISTRATIVOS Y SE A PRUEBA LA TABLA DE CATEGORÍAS, DENOMINACIÓN DE CARGOS Y REMUNERACIONES PARA ORGANISMOS DE LA ADMINIS TRACIÓN CENTRAL, ENTIDADES

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Expediente: "NOELIA MARILEN ESPINOLA LOPEZ C/RES. N° 58/18 DEL 15 DE ENERO, DIC. POR EL JURADO DE EN JUICIAMIENTO DE MAGISTRADOS - JEM". DECENTRALIZADAS DEL ESTADO Y DEL PODER JUDICIAL" determina que al NIVEL B corresponden los cargos de "CONDUCCIÓN SUPERIOR" y menciona que, quienes ocupan dicho cargo "se desempeñan en relación directo al Ministro o cargos equivalentes en organismos y entidades del Estado y cumplen funciones de plane amiento, organización, ejecución y control de unidades organizativas de primer nivel técnico - admin istrativo, con participación en la formulación y propuestas de políticas específicas, planes y curso s de acción". En sujeción a las previsiones del referido Decreto N.° 196/03 se ha elaborado el organ igrama del Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados inserto en la web (https://www.jem.gov.py/organig rama) así como el Manual de Cargos y Funciones de la Institución (https://www.jem.gov.py/wp-content/ uploads/2022/04/ANEXO-Resolucion-JEM-DGG-SG-N%C2%B0100-09.02.2022-Aprobacion-del-Manual-de-Organizac ion-de-Funciones-y-Perfiles-compressed.pdf), donde también podemos advertir que el cargo de Director – NIVEL B corresponde al NIVEL DE CONDUCCIÓN SUPERIOR con funciones "específicas" detalladas en el material, constituyéndose en una figura laboral de "naturaleza especial" pues se encuentra sujeto a una relación laboral de alta dirección, con efectos jurídicos propios y distintos a los que se gener an con el resto de los funcionarios (ordinarios). Esta figura no ha sido desconocida en nuestros tex tos legales en materia laboral. Su naturaleza especial se encuentra contemplada en el Artículo 23 de l Código Laboral, que excluye explícitamente a los directores de sus regulaciones estableciendo que "por el carácter de representante, la importancia de sus emolumentos, naturaleza del trabajo y capac idad técnica, gozan de notoria independencia en su trabajo". 2.6.- La responsabilidad y representatividad asumida en este tipo de cargo evidencian "la confianza" reciproca que debe existir entre el empleador y el trabajador para el desarrollo de la relación lab oral, sin ella se vería extinguida la misma, constituyéndose en la condición fundamental para conver tir la relación laboral en una relación especial. De ahí su "carácter temporal", que sumido a la mut ua confianza no conlleva la "estabilidad laboral". 2.7.- La confianza se establece aquí como el principal factor diferenciador, pues el amplio margen d e discrecionalidad del que goza un alto directivo, cimentado en ella, no es propio de un trabajador ordinario. 2.8.- La jurisprudencia de esta Sala Penal ha señalado que la verdadera naturaleza de estos cargos d e dirección obedece a ciertos requisitos que lo hacen diferente a cualquier otro cargo de menor rang o, y demuestran que la confianza se da por tareas especiales específicas que realiza o porque la dir ección se maneja sin otras dependencias superiores. Estando clasificados en forma especial dentro de l ordenamiento positivo. 2.9.- Por tanto, dadas las circunstancias aludidas para la desvinculación laboral de la parte accion ante, al ser cargo de confianza, es sujeto a libre disposición. No puede entonces ser negada a la Ad ministración la facultad discrecional de desvincular a la accionante del cargo de "Director", pues l a naturaleza especial de dicho cargo exime a la Administración de instrucción sumarial para su desvi nculación. 2.10.- Los juzgadores de primera instancia -en mayoría- no fundamentan los motivos que les lleva a o rdenar la inmediata reposición de la señora NOELIA MARILEN ESPINOLA LOPEZ a la Categoría B2, -DIRECT ORA-, o en su caso a otro de igual jerarquía. Sino que llegan a esta conclusión en forma apresurada manifestando que el acto al aplicar una ley cuyos efectos se encuentran suspendidos se torna un acto irregular. Gustavo E. Santander Dans Ministro Dr. Victor Ríos Ojeda Ministro Luis María Benitez Rivera Ministro Alta, Norma Domínguez V. Secretaria

2.11.- El Colegiado de 1ra instancia ha obviado agotar los elementos contingentes del derecho positi vo que regulan situaciones semejantes, exigido por el legislador ante vacios de ley con la finalidad de concluir en un fallo justo y garantizar la igualdad consagrada en la Ley Fundamental (Art. 47, i nc. 2 de la C.N.). De esta manera entiendo que fue infringido el mandato constitucional de fundar la s sentencias en la Constitución y en la ley (Art. 256 C.N.) 2.12.- A falta de normas legales exactamente aplicables al caso controvertido el legislador ha marca do un recorrido por sucesivas instancias para “integrar la norma” siendo la “analogía” el primer pas o para tal fin. Pues nuestra legislación consagra la analogía como método de integración principal d el texto normativo y como tal, esencial criterio auxiliar de la actividad judicial 2.13.- Para robustecer tal afirmación estimo conveniente referirme sobre las pautas señaladas por la ley para integrar la norma: el Artículo 6 de nuestra ley Civil de fondo - fuente supletoria básica de carácter general que orienta la interpretación y aplicación de otras leyes – dice en su “Título P reliminar”: “Si una cuestión no puede resolverse por las palabras ni el espíritu de los preceptos (. ..) se tendrá en consideración las disposiciones que regulan casos o materias análogas, y en su defe cto, se acudirá a los principios generales del derecho” (negritas son mías). En la misma línea fue d iseñado el Artículo 9 de la Ley N.º 879/81 “Código de Organización Judicial” que dice: “(...) En cas o de insuficiencia, obscuridad o silencio de la ley, aplicarán las disposiciones de leyes análogas y los principios generales del derecho y tendrán en consideración los precedentes judiciales (...)”. Asimismo, el Artículo 6 de nuestro Código Laboral previene también el modo de integrar la norma, hac iendo uso en primer lugar de la equidad, siguiendo con la aplicación de los principios generales del derecho Laboral, las disposiciones de los convenios de la O.I.T. aplicables al Paraguay y luego el uso de los principios del derecho, incluyendo también la doctrina y jurisprudencia, la costumbre o e l uso local. En este punto es importante resaltar que la regulación laboral constituye un principio rector para los trabajadores tanto públicos como privados, conforme la equiparación consagrada en la propia Constitución (Artículo 102). 2.14.- La consagración positiva de la analogía encuentra su justificación en el principio de igualda d, en el sentido de que los juzgadores deben estimar que las situaciones iguales deben recibir igual tratamiento y las personas deben ser tratadas de la misma manera por la ley. 2.15.- Debemos considerar que, en Derecho Administrativo la fuente de valor predominante es la ley, en sujeción al orden prelativo constitucional (Art. 137 C.N.). De ahí la importancia de atenerse al imperio de la ley para resolver. En ejercicio de su labor interpretativa de textos legales, el Tribu nal A-quo para decidir en el caso particular, debió buscar en primer término un supuesto semejante q ue describa y delimite los cargos de confianza en la función pública, y en consecuencia concluir si corresponde la reposición de la accionante en el Cargo de directora -categoría B29. 2.16.- El impedimento de aplicar la Ley N.º 1626/00 -que describe los cargos de confianza- por sus e fectos suspendidos ha causado un vacío legal. Por lo tanto, obedeciendo el principio clásico de que donde existe la misma razón legal debe aplicarse la misma disposición de derecho, traigo a colación lo dispuesto en la Ley N° 3966/10 “ORGÁNICA MUNICIPAL”: “Cargos de Confianza. Son cargos de confianz a de la Municipalidad, y sujetos a libre disposición, los ejercidos por las siguientes personas: a) El secretario general de la Municipalidad; b) El secretario privado del Intendente; c) El secretario general de la Junta Municipal;

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Expediente: "NOELIA MARILEN ESPINOLA LOPEZ C/RES. N° 58/18 DEL 15 DE ENERO, DIC. POR EL JURADO DE EN JUICIAMIENTO DE MAGISTRADOS - JEM". d) El director jurídico, el director administrativo, el director de hacienda y finanzas, el tesorero , y los funcionarios que ocupen cargos con funciones y jerarquías similares, con excepción de los qu e integran la carrera de la función pública; e) Los funcionarios que ocupen el nivel de directores generales, **directores** o cargos de jerarquí a equivalentes, con excepción de los que integran la carrera de la función pública. Esta enumeración es taxativa. Quienes ocupan tales cargos, podrán ser removidos por la autoridad de nombramiento. La remoción de e stos cargos, aún por causas no imputables al funcionario, no conlleva los efectos económicos del des pido. Los funcionarios que hayan sido promovidos a ocupar estos cargos conservan los derechos adquir idos con anterioridad al respectivo nombramiento" (Artículo 221 - Negritas y subrayados son mios). **2.17.-** Si bien ésta ley es aplicable únicamente a la Municipalidad y a su personal, advierte que el presente caso puede ser subsumido en ella, pues el Artículo 2 de la Ley N° 700/96 "QUE REGLAMENT A EL ARTICULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL QUE DISPONE LA PROHIBICIÓN DE DOBLE REMUNERACIÓN", dot a a los funcionarios municipales la calidad de "funcionario público" (calidad ostentada por la accio nante). **2.18.-** Así las cosas, podemos apreciar que, entre la norma municipal transcripta y el caso de es tudio existe identidad de razón, ya que la solución dada expresamente por la ley es perfectamente ap licable para resolver esta controversia que versa sobre la revocación de la resolución emanada del J urado de Enjuiciamiento de Magistrados y el cargo a la que debe ser repuesta la accionante. Es aquí donde el principio de integración normativa ha cumplido su tarea, justamente integradora, en el camp o del derecho. Conforme las letras de la disposición transcripta el cargo de "Director" es considera do "cargo de confianza" y por lo tanto, de libre disposición de la máxima autoridad de la Institució n. Esto nos lleva a descifrar que la Resolución que deja sin efecto la resolución por la que la acci onante fue asignada al Cargo de Director, es regular; pero la Designación de la funcionaria en el ca rgo de Profesional I, Categoría C8X, es irregular. Por lo que el Punto 3 del Acuerdo y Sentencia N° 20 de fecha 25 de enero de 2.021, resulta arbitraria. **2.19.-** Es oportuno mencionar que, la nueva Ley Orgánica del Jurado, Ley N° 6814/21 "QUE REGULA E L PROCEDIMIENTO PARA EL ENJUICIAMIENTO Y REMOCIÓN DE MAGISTRADOS JUDICIALES, AGENTES FISCALES, DEFEN SORES PÚBLICOS Y SÍNDICOS DE QUIBREA Y DEROGA LA LEY N° 3759/2009 "QUE REGULA EL PROCEDIMIENTO PARA EL ENJUICIAMIENTO Y REMOCIÓN DE MAGISTRADOS Y DEROGA LAS LEYES ANTECEDENTES", y sus modificatorias" con vigencia plena en la actualidad, establece en su Artículo 41 que "(...) Son cargos de confianza y, sujetos a libre disposición, los ejercidos por los Directores Generales y los directores (...). L a misma otorga a la Administración la potestad discrecional de dar término al ejercicio de cargos de confianza como el que nos ocupa sin transgredir derechos adquiridos. **2.20.-** Considerando el error de derecho (vicios in iudicando) en que incurrió el Tribunal en est e caso al omitir aplicar la norma adecuada para dar solución al debate de cuál sería el cargo que de be ocupar la accionante tras haber sido dejado sin efecto la resolución que la designa como **DIRECT ORA**, resulta pertinente la revocatoria del punto 3 del fallo recurrido - Acuerdo y Sentencia N° 20 del 25 de enero de 2.021. **2.21.-** Con relación a la degradación de funciones, sufrida por el dictado de la Resolución DGTH N° 58/18 que la trasladada al cargo de Profesional (I) luego de ser desvinculada del cargo de "Direc tora" causándole un perjuicio en cuanto a la disminución en Luis María Benítez Fiera Ministro Abog. Norma Domínguez V. Secretaria Dr. Víctor Ríos Ojeda Ministro

remuneración, la degradación y la desjerarquización, adviento que efectivamente la decisión administ rativa ha lesionado derechos laborales de la afectada, al entender que dicha designación supone la r ealización de funciones muy inferiores a las que estaba desempeñando la accionante, con bajada estre pitosa de su "remuneración", provocando una movilidad funcional descendente sin una justificación té cnica u organizativa que sustente tal decisión, siendo ello "esencial" por constituir un "cambio" en las condiciones sustanciales de la relación laboral. 2.22.- Respecto al cargo, que la Señora NOELIA MARILEM ESPINOLA LOPEZ ocupaba, antes de ser designad a directora, tenemos que de la Resolución DGGTH N° 58/18 del 15 de enero de 2.018 surge que la misma ocupaba el cargo de COORDINADOR, Categoría C3R, asignada por Resolución RR.HH. N° 296/16 de fecha 3 1 de agosto de 2.016. 2.23.- El carácter público del servicio, lo orienta a satisfacer el interés general de la comunidad, es por ello que la Administración tiene el deber de fundamentar la decisión. La movilidad laboral d ebe estar fundada en una "verdadera necesidad" que la justifique, con miras al mejoramiento del serv icio que presta y el interés público. Habrá fundamentación en la medida que se aseveren circunstanci as de hecho y de derecho ofrecidas como base sobre la que se apoya la decisión, cuestiones omitidas en la Resolución DGGTH N° 58/18, pues no advierte fundamentación alguna al respecto. El acto adminis trativo al acarrear una degradación de funciones que afecta negativamente la remuneración de la acci onante, sin indicar las razones que lo justifiquen, torna abusiva la potestad de cambio de la Admini stración. 2.24.- Es oportuno resaltar que la comunidad laboral tiene un carácter dinámico, fundado en las prer rogativas de la Autoridad administrativa consistentes en la potestad de cambio (ius variandi) que ex iste en toda relación laboral, mediante la cual se facilita al patrono a modificar ciertos aspectos de la relación de trabajo como una consecuencia lógica de su poder de dirección. Pero esa potestad n o es absoluta. Para que su ejercicio sea lícito no debe alterar las condiciones sustanciales de la r elación laboral (plan de carrera, carga horaria, régimen legal, remuneración, tipo de seguro social, entre otros), en perjuicio del trabajador, pues sería calificado de abuso y por ende arbitrario. La s condiciones pueden ser modificadas siempre que sean realizadas dentro de los límites legales y fun dadas en una "verdadera necesidad" que justifique el cambio, con miras a una mejor organización en l as dependencias administrativas, en beneficio del servicio y el interés público. Este poder de cambi o es una potestad reconocida a la Administración en su faceta de empleador para variar en forma unil ateral las condiciones secundarias, no las condiciones "esenciales" o sustanciales de la relación la boral. 2.25.- En el caso que nos ocupa, la movilidad funcional descendente con bajada del salario constituy e un cambio en las condiciones sustanciales de la relación laboral; trasciende a la vida del trabaja dor y su entorno familiar; por lo tanto, afecta su dignidad. Es por ello que la Administración, en e l ejercicio de su potestad de cambio, no pudo haberla decidido sin una razón suficiente que la justi fique, pues estaría lesionando en perjuicio del servidor el derecho a su estabilidad. Al respecto, l a Ley N° 1626/00 (plenamente vigente en la actualidad) exige una dura protección a la estabilidad la boral de los servidores públicos, por lo que el principio orientador en materia de "movilidad" debe ser el respeto a los derechos adquiridos y a la situación consolidada por el servidor. Siendo la est abilidad del trabajador un derecho constitucionalmente garantizado, por aplicación del artículo 102 de la Constitución, es un derecho del que también gozan los funcionarios y empleados públicos, por l o que su vulneración torna el acto administrativo viciado de arbitrariedad. 2.26.- Los derechos laborales son derechos fundamentales previstos en la súper estructura de la Cons titución y normas internacionales por estar íntimamente ligados a la dignidad humana. Cabe resaltar la importancia de proteger el trabajo, pues es un derecho humano esencial

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Expediente: "NOELIA MARILEN ESPINOLA LOPEZ C/RES. N° 58/18 DEL 15 DE ENERO, DIC. POR EL JURADO DE EN JUICIAMIENTO DE MAGISTRADOS – JEM". de jerarquía constitucional (Art. 86 C.N.), es a ese nivel de la jerarquía normativa donde se contem plan los principios reguladores de las relaciones de trabajo y los derechos fundamentales que han co brado cada vez mayor relevancia dentro de la rama del Derecho Laboral, que considera al trabajador e n su calidad de sujeto más débil de la relación laboral. Las leyes de contenido laboral se orientan a cumplir la función primaria del derecho constitucional al trabajo que es la de proteger la vida y la salud del trabajador, garantizándole un nivel de vida decoroso. Ello nos indica que no es constit ucionalmente lícito alterar las condiciones sustanciales de la relación laboral por parte de la Auto ridad administrativa, prevaleciéndose de su superior condición económica, social y política. No fue cumplido en este caso concreto el deber constitucional de proteger el trabajo, apoyado en principios de solidaridad social, igualdad y defensa de la dignidad humana, elementos básicos del orden consti tucional. 2.27.- En el caso concreto he llegado a la conclusión de que, con la aplicación del acto administrat ivo impugnado - Resolución DGTH N° 58/18 -, se ha puesto de manifiesto el uso abusivo de la potestad de cambio de la Administración, resultando procedente la pretensión de la accionante tendiente a in validar sus efectos. Se han violado los derechos fundamentales de la afectada al haber sido dictado un acto ajeno al orden constitucional, convencional y legal, vulnerando abiertamente el orden prelat ivo dispuesto por el Artículo 137 de la Constitución, por lo que el acto carece de validez jurídica. 2.28.- De las constancias de autos surge que, la accionante ha ocupado el cargo de "COODINADOR, Cate goría C3R" asignado por Resolución RR.HH N° 296/16 de fecha 31 de agosto de 2016, conforme se despre nde del considerando de la resolución que ha sido objetada, por lo que corresponde la reposición en dicho cargo, jerárquicamente anterior al de confianza cesado, o en otro de igual o similar categoría , con salario y beneficios acorde a dicha categoría. En lo que respecta al pago de las diferencias s alariales generadas por el acto administrativo arbitrario, corresponde su reembolso, considerando la degradación de funciones provocada por la decisión administrativa irregular. Dicho reembolso consti tuye un derecho constitucionalmente garantizado al trabajador en resguardo de sus derechos adquirido s, por aplicación del artículo 102 C.N. 2.29.- Con relación al tiempo que debe considerarse para el pago de los salarios caídos, estimo que los mismos deben ser concedidos desde que operó el cese de las funciones y hasta el momento del efec tivo reintegro de la trabajadora a la función de Coordinador, cargo a la que debió ser asignada una vez que cesó en sus funciones de directora. Existe un invertado criterio establecido en la Sala Pena l de la Corte Suprema de Justicia sobre esta cuestión, de acuerdo con el cual, ante el supuesto refe rido -condena al reintegro y pago de salarios caídos de funcionario público destituido- se procede a disponer la concesión de los salarios caídos hasta el límite de 12 (doce) meses de salarios, aun cu ando el juicio en el que se ordena el reintegro se haya extendido por un lapso mayor a un año. Si no s remitimos a los antecedentes notaremos que el razonamiento fundante lo constituye una suerte de ap licación analógica del Art. 82 del Código del Trabajo, dado que se toma el parámetro establecido por ésta en razón de su presunto ajuste "equitativo". 2.30.- Sin embargo, para que el denominado criterio analógico -a simile- calce dentro de un discurso argumentativo, resulta absolutamente necesario que se den ciertas condiciones que la hacen pertinen te para justificar su aplicación, a saber: (i) que haya semejanza, en su aspecto esencial, entre el supuesto de hecho no regulado con otro supuesto de hecho sí regulado; pará así, deducir a partir de aquella conexión sustancial, (ii) la misma consecuencia jurídica para ambos supuestos. Dentro de est e contexto se debe tener en cuenta que "...para argumentar que Gustavo E. Santander Dans Ministro Dr. Víctor Rios Ojeda Ministro Luis María Benítez Riera Ministro Abg. Norina Domínguez Secretaria

existe semejanza entre dos supuestos de hecho, F1 y F2, hay que mostrar que existe entre ellos un ra sgo común no accidental sino "esencial" a los fines de su disciplina jurídica...¹ **2.31.-** Justamente, tales extremos no se configuran respecto del art. 82 del CT. Es que la simili tud pretendida, en aspectos esenciales, no se produce porque, en realidad, existen diferencias susta nciales y muy evidentes que parten desde lo conceptual y siguen por la senda de la naturaleza propia del instituto que la norma regula. Esto, desde luego, impide la aplicación analógica de la citada n orma. **2.32.-** Lo supra referido se explicará en lo que sigue. Hay que tener en cuenta que la normativa en cuestión plasma el instituto denominado como indemnización "complementaria" -de esto, no quepa ni nguna duda- para el específico supuesto de que se haya imputado una justa causa que, finalmente -sea el motivo que fuere-, no fue debidamente acreditada. De tal suerte que estamos ante un emolumento q ue, en realidad, tiene un carácter **accesorio**, no sólo porque su nombre así lo indica, sino que, por cuanto que va ligado a, y en consecuencia pende de, una indemnización principal denominada indem nización por despido injustificado. La propia norma así lo establece y, a fin de cuentas, es el ente ndimiento que le da la doctrina al asunto, cuando se menciona que "...tiene carácter accesorio de la indemnización principal que es la prevista por el art. 91 del C.T.; al admitirse la indemnización p or despido injustificado debe admitirse la del art. 82, II parte..."². Del mismo modo, se ha dicho q ue «...Esta indemnización es accesoria de la que corresponde por el despido injustificado; así la re ferida norma dice que el trabajador tendrá derecho por su despido injustificado, a una indemnización complementaria...»³. **2.33.-** De la breve exposición plasmada se desprende, diáfananente, que la indemnización compleme ntaria aplica cuando se otorga la indemnización por despido, mientras que ésta última -por ende, la primera- se otorgan cuando el contrato se tiene por -definitivamente-resuelto no así cuando el acto del despido se torna nulo y el contrato se reputa vigente. Como se ve, ambos supuestos -terminación del contrato válido y nulidad del despido- nos informan de la existencia de cuestiones en extremo di símiles de las que no surge similitud alguna. Es por tal motivo que la doctrina explica, diáfananent e, que "...en una demanda por reintegro al trabajo y cobro de salarios caídos es aberrante por arbit rario condenar al pago de indemnizaciones complementarias...»⁴. **2.34.-** Dicho en otros términos, la indemnización complementaria no guarda notas de semejanza -es enciales- respecto de la nulidad del despido y el consecuente reintegro sino que, todo lo contrario, aplica a una casuística no reconciliable con aquella nulidad puesto que parte de la hipótesis de qu e el contrato quedará resuelto y, además, es condicional -cuando opere la indemnización por despido- en tanto y en cuanto depende de otro tipo indemnizatorio para su otorgamiento, tal como su propio n ombre, lo indica. ¹ Guastini, R. (1999). *Estudios sobre interpretación jurídica*. IIJ-UNAM. México, México. Pág. 36. ² Barboza, R. (2002). *El despido en el Derecho Laboral Paraguayo*. Intercontinental. Asunción, Para guay. Pág. 512. ³ Cristaldo Montaner, J.D. (2021). *Terminación del contrato de trabajo*. Fides. Asunción, Paraguay. Pág. 510. ⁴ Ob. Cit. Pág. 533.

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Expediente: "NOELIA MARILEN ESPINOLA LOPEZ C/RES. N° 58/18 DEL 15 DE ENERO, DIC. POR EL JURADO DE EN JUICIAMIENTO DE MAGISTRADOS – JEM". 2.35.- Acaso si buscáramos unos rasgos de semejanza de contenido esencial, en realidad, lo encontrar emos en lo que dispone el art. 96 del CT. En efecto, nótese que esta norma parte de la hipótesis de nulidad del despido y consecuente reintegro mientras que, a su vez, hace expresa referencia a los sa larios caídos y su correspondiente alcance normativo cuando menciona que deberá abonarse por todo el periodo de suspensión. 2.36.- Por lo demás, hay que tener en cuenta que el art. 86 de la CN, reconoce el principio protecto rio que tutela los derechos del trabajador y, cuya aplicación es insoslayable, a regla del Art. 102 de la CN. Recordemos que este principio, en una de sus variantes, nos impone que adoptemos, ante alg una duda reconocible, aquellas condiciones que son más beneficiosas para el trabajador. 2.37.- En consecuencia, considero que los salarios caídos deben ser concedidos desde que operó el ce se de las funciones y hasta el momento del efectivo reintegro del trabajador. Pues la palabra salari os caídos engloba todos los salarios que, el funcionario habría recibido, de haberse desarrollado no rmalmente la relación de trabajo, mientras que, en segundo lugar, el incumplimiento contractual se i mputa a la empleadora que, naturalmente, debe cargar con los efectos propios de su conducta poco dil igente. Desde luego que, el efecto jurídico propio de esta decisión, lo constituye la orden de reint egro de la funcionaria afectada al cargo que ostentaba al momento de su desvinculación - "COORDINADO R" o en otro de igual o similar categoría, con el correspondiente goce del pago por los salarios caí dos. Estos últimos deben correr desde el momento en que operó el cese de las actividades y hasta que se haga efectivo el reintegro de la funcionaria y deberán ser determinados, liquidación mediante, e n la etapa procesal oportuna. 2.38.- En conclusión opino que, corresponde declarar desierto el Recurso de Nulidad incoado por no h aberse fundamentado el mismo; hacer lugar parcialmente al Recurso de Apelación interpuesto por la pa rte demandada (JEM) y en consecuencia, revocar parcialmente la sentencia recurrida, es decir, corres ponde REVOCAR el punto 3 del Acuerdo y Sentencia N° 20 de fecha 25 de enero de 2.021, emanado del Tr ibunal de Cuentas – Contencioso Administrativo – Segunda Sala; en el sentido de ORDENAR la reposició n inmediata de la accionante al cargo que ostentaba antes de ser designada Directora - "COORDINADOR" o en otro de igual o similar categoría, con el correspondiente goce del pago por los salarios caído s. En cuanto a las costas corresponde imponerlas por su orden, por considerar que la cuestión contro vertida es compleja, por lo que ha generado criterios divergentes, circunstancia que impone la aplic ación de las mismas conforme a la regla subjetiva prevista en el art. 193 del CPC. Es mi voto. A su turno, el Dr. SANTANDER DANS, dijo: APELACIÓN: que concuerdo plenamente en la afirmación esbozada por los Ministros preopinantes al expr esar que la Ley N° 1626/00 "De la Función Pública" era inaplicable a la señora Noelia Espinola López al momento de dictarse la resolución administrativa en cuestión (Res. N° 58/2018 del 15/enero), pue s la propia institución hoy recurrente había solicitado la suspensión de los efectos del mentado cue rpo legal, lo cual tuvo asidero favorable a través del A.I. N° 85 de fecha 13 de enero de 2019, por tal motivo, mal podría dicho ente sustentar sus resoluciones en tal normativa, cuando su mismo repre sentante había solicitado expresamente no ser alcanzados por dicha normativa, tal circunstancia es a todas luces contraria al principio administrativo "VENIRE CONTRA FACTUM PROPIUM NON VALET", más con ocida como la Doctrina de los Actos Propios, Luis María Benítez Hiera Ministro Gustavo E. Santander Dans Ministro Dr. Víctor Rios Ojeda Ministro

ello nos indica que es inadmisible que la Administración actúe contra sus propios actos, dictados co n anterioridad, es decir, se prohíbe que un Administrador pueda ir contra su propio comportamiento m ostrado en una oportunidad anterior, a lo que cabe agregar que de esta manera salvaguardamos la segu ridad jurídica, la buena fe y la confianza en las instituciones. Entonces, la alocución de la parte apelante referida a la vigencia meramente parcial de la Ley N° 16 26/00 cae por su propio peso, pues una vez suspendido los efectos del art. 1º del citado plexo legal , el que refiere justamente al ámbito o esfera de aplicación, resulta evidente que ha acaecido la in aplicabilidad del texto normativo en su totalidad, por consiguiente, ello trae aparejado que el acto administrativo que resolvió la cesación en sus funciones de la señora Noelia Espinola López, en su cargo de Directora, carezca de validez y surta efecto alguno con respecto a la misma. Dicho esto, ca be resaltar que tal extremo es independiente a la efectiva naturaleza del cargo, esto es, si era o n o de confianza, limitándose éste órgano a pronunciarse sobre la legalidad, regularidad y validez del acto administrativo y -habiéndose advertido que éste basó su decisión en un cuerpo normativo cuyos efectos habían sido suspendidos por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, con lo c ual se quebró abiertamente el Principio de Regularidad de los actos administrativos, no queda de otr a que confirmar lo resuelto por el Aquo, en el sentido de reponer a la señora Noelia Espinola López en un cargo de similar categoría y remuneración. Además, amén de lo expresado en el apartado precedente, considero pertinente señalar que con la reso lución administrativa de referencia se llevó a cabo una grosera degradación con relación al cargo, e l rubro y la categoría de la demandante, pues a través de una fundamentación irregular (aplicación d e una legislación cuyos efectos se hallaban suspendidos por la Sala Constitucional), se dispuso la d esignación de la señora Noelia Espinola López en un cargo distinto al que ocupaba antes del de Direc tora, cuál era el de Coordinadora, Categoría C3, al que en todo caso correspondía haberla designado, en respeto a los derechos adquiridos y la situación consolidada por el servidor público, quien con los años no solo adquiere estabilidad con respecto a su cargo, sino también en relación a aspectos s eñalados más arriba, propios de carrera en la función pública, teniendo en cuenta que la estabilidad en el cargo comprende el derecho a conservar tanto la jerarquía y la remuneración alcanzada en el e scalafón, entendiéndose éste como la posición que alcanzó el funcionario dentro de la estructura del ente de manera ininterrumpida en la función pública, principio éste que inclusive se encuentra plen amente amparado por nuestra Constitución Nacional en su art. 94 y por tal motivo, debe ser respetado a cabalidad por las autoridades administrativas, no debiendo éstas pisotear los derechos laborales adquiridos por sus funcionarios, quienes anhelan seguridad jurídica en el desempeño de sus funciones . Finalmente, la reposición en el cargo en las condiciones señaladas ut supra, deberá ir acompañada de l pago de los salarios caídos a partir de la fecha de la remoción y hasta el efectivo reintegro de l a demandante en el cargo que ostentaba o en otro de similar categoría y remuneración; en el caso con creto, no habiéndose destituido a la demandante, deberá ir acompañada del pago de la diferencia sala rial existente entre el cargo de Directora Categoría B29 y el de Profesional (I), Categoría C8X, al cual fue asignada mediante el acto administrativo dictado por el Jurado de Enjuiciamiento de Magistr ados, revocado judicialmente.

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Expediente: "NOELIA MARILEN ESPINOLA LOPEZ C/RES. N° 58/18 DEL 15 DE ENERO, DIC. POR EL JURADO DE EN JUICIAMIENTO DE MAGISTRADOS – JEM" Conforme a lo expresado anteriormente, considero que el Acuerdo y Sentencia N° 20 del 25 de enero de 2021, dictado por el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, debe ser confirmado. Con respecto a las cos tas, considero que las mismas deben ser impuestas a la perdidosa, acorde a lo dispuesto por el art. 192 del C.P.C. ASÍ VOTO. Con lo que se dio por terminado el acto firmando S.S.E.E. todo por ante mí que lo certifica quedando acordada la sentencia que inmediatamente sigue: Luis María Bonifaz Riera Ministro Gustavo E. Santander Dans ACUERDO Y SENTENCIA N° 20/2021 Dr. Víctor Rios Ojeda Ministro VISTOS los méritos del Acuerdo que antecede, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA PENAL RESUELVE: 1) TENER por desistido el Recurso de Nulidad. 2) CONFIRMAR el Acuerdo y Sentencia N° 20 de fecha 25 de enero de 2.021, emitido por el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, de conformidad con lo expuesto en el exordio de la presente Resolución, y EN CONSECUENCIA RATIFICAR LA ABROGACION de la Resolución N°58 del 15 de enero de 2.018, dictado por el Presidente del Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados. 3) IMPONER las costas en ambas instancias a la parte perdidosa, la demandada. 4) ANOTAR y notificar: Sobre borrado Dos mil veinticinco. 2025. Víctor Rios Ojeda Ante mí: Luis María Bonifaz Riera Ministro Gustavo E. Santander Dans Ministro Dr. Víctor Rios Ojeda Ministro