Jurisprudencia CSJ

Expediente: “Miguel Ángel Benítez Quiñonez c/ Res. N° 828/2022 del 17 de noviembre dictada por la Di rección General de Jubilaciones y Pensiones – D.G.J.P.”. Acuerdo y Sentencia N° …………ciento treinta y seis En la Ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los días del mes de …………….del año dos mil ……………., estando reunidos en la Sala de Acuerdos los Excelentísimos Señores Ministros de la C orte Suprema de Justicia, Sala Penal, Doctores LUIS MARÍA BENÍTEZ RIERA, MANUEL DEJESÚS RAMÍREZ CAND IA, MARÍA CAROLINA LLANES OCAMPOS, ante mí, la Secretaria autorizante, se trajo al acuerdo el expedi ente caratulado: “Miguel Ángel Benítez Quiñonez c/ Res. N° 828/2022 del 17 de noviembre dictada por la Dirección General de Jubilaciones y Pensiones – D.G.J.P.”, a fin de resolver el Recurso de Apelac ión y Nulidad interpuesto contra el Acuerdo y Sentencia N° 36 del 24 de abril de 2024, dictado por e l Tribunal de Cuentas, Segunda Sala. Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, resolvió plan tear las siguientes: **CUESTIONES:** ¿Es nula la sentencia apelada? En caso contrario, ¿se halla ajustada a derecho? Practicado el sorteo de ley para determinar el orden de votación dio el siguiente resultado: **BENÍT EZ RIERA, RAMÍREZ CANDIA y LLANES OCAMPOS.** **A la primera cuestión planteada, el señor ministro DR. BENÍTEZ RIERA,** dijo: se verifica que el r ecurrente no ha fundamentado el mismo en forma específica. Por otro lado, no se observan en la resol ución recurrida vicios o defectos que tengan la suficiente entidad para declarar de oficio su nulida d, en los términos autorizados por los Arts. 113 y 404 del Código Procesal Civil. Por tanto, corresp onde declarar desierto el presente Recurso. **ES MI VOTO.** **A sus turnos, los señores ministros: Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candia y Dra. María Carolina Llane s Ocampos,** manifiestan que se adhieren al voto del ministro preopinante, por los mismos fundamento s. **A la segunda cuestión planteada, el DR. BENÍTEZ RIERA,** dijo: por medio de la precitada resolució n, resolvió: **“1.- NO HACER LUGAR, a la presente Acción Contencioso Administrativa promovida en los autos caratulados “MIGUEL ANGEL BENÍTEZ QUINONEZ”/ Dictamen AJ N° 828/22 del 17 de noviembre, dict. por la** Luis María Benítez Riera Ministro Abg. Norma Domínguez V. Custodia Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candia MINISTRO Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra

DIRECCION GENERAL de JUBILACIONES y PENSIONES - DGJP", por los fundamentos expuestos en el exordio d e la presente resolución. 2.- CONFIRMAR, el Dictamen AJ N° 828/22 del 17 de noviembre, dict. por la DIRECCION GENERAL de JUBILACIONES y PENSIONES - DGJP. 3.- IMPONER LAS COSTAS, a la parte perdida. 4. - NOTIFICAR, anotar, registrar...", fs. 54/56. En el Recurso de Apelación interpuesto, la parte actora, expresó agravios según Fs. 62/66, manifesta ndo en términos resumidos que, corresponde la devolución de aportes jubilatorios pues los mismos son considerados propiedad del trabajador, y, como ya es jubilado de las Fuerzas militares, no podría j ubilarse dos veces a través de la caja fiscal, entonces es justo que el dinero aportado como docente , le sea devuelto. Finaliza solicitando se haga lugar al Recurso de Apelación interpuesto. Al momento de contestar el traslado que le fue corrido, la parte demandada, según Fs. 73/76, manifes tó que la resolución dictada por el Tribunal de Cuentas se ajusta a derecho. Finaliza señalando que se confirme el Acuerdo y Sentencia en estudio. Entrando a analizar lo que concierne, se observa que el objeto de estudio es determinar si correspon de la devolución de los aportes realizados por el actor durante los años que ejerció la docencia. El actor de la presente demanda, señor Miguel Ángel Benítez Quiñonez, promovió la acción contencioso administrativa contra la resolución basada en el dictamen N° 828 del 17 de noviembre de 2022 de la Dirección General de Jubilaciones y Pensiones del Ministerio de Economía y Finanzas (antes Ministeri o de Hacienda). En virtud a dicho dictamen, el ente estatal resolvió rechazar el pedido de devolució n de aportes del señor Miguel Ángel Benítez, fundado en lo dispuesto en el artículo 134 de la Ley N° 6672/2021 "Que aprueba el Presupuesto General de la Nación para el ejercicio fiscal 2021", que en s u parte sustancial dispone: "(...) En ningún caso procederá la devolución de aportes a los funcionar ios que hayan accedido a la jubilación o al haber de retiro, en cualquiera de los regímenes administ rados por la Caja Fiscal". Seguidamente, la Dirección General de Jubilaciones y Pensiones rechazó el recurso de reconsideración interpuesto contra aquella decisión denegatoria de aportes jubilatorios. En el estudio del Recurso de Apelación interpuesto es preciso rememorar nuestra posición constante y uniforme, respecto a la naturaleza jurídica de los aportes jubilatorios. En este sentido, se encuad ran en el contexto de "instituto jubilatorio", protegidos por normas constitucionales, tales como la s contenidas en el art. 109 (propiedad privada) y en el art. 103 (régimen de jubilaciones). Por otra parte, no debe perderse de vista el art. 273 de la Ley N° 1629 "De organización administrativa y fi nanciera del Estado", que establece: "Los fondos de la jubilaciones y pensiones pertenecen a todos l os funcionarios y empleados

**CORTE SUPREMA DE JUSTICIA** Expediente: “Miguel Ángel Benítez Quiñonez c/ Res. N° 828/2022 del 17 de noviembre dictada por la Di rección General de Jubilaciones y Pensiones – D.G.J.P.”. públicos que contribuyan a su formación, y en consecuencia no se podrá imputarles erogaciones de nin guna clase extrañas a lo previsto por esta ley. De dichos fondos no se pagarán otras jubilaciones y pensiones que las otorgadas en virtud de esta ley y las designadas en la misma”. En oportunidad de juzgar un caso con cierta similitud al que nos ocupa, hemos dicho que: “El derecho económico originado por la jubilación ingresa y forma parte del patrimonio del jubilado, destinado a solventar los gastos que demande su subsistencia y la de su familia, el cual incluso, se encuentra protegido y no puede ser objeto de embargo por disposición legal; por ende, de realizar la Administ ración un cálculo menor en las prestaciones de lo que realmente le corresponde no solo estaría vulne rando su derecho de propiedad, el cual se encuentra protegido por el art. 109 de nuestra Constitució n, incurriendo el Estado en un enriquecimiento ilícito, sino, que colocaría al jubilado en una posic ión de riesgo, al no poder hacer frente a sus necesidades, violentando también el art. 6 “De la cali dad de vida” y el art. 57 “De la tercera edad” de nuestra norma fundamental. Todas estas consideraci ones se agravan aún más si consideramos que quien vulnera tales derechos es el propio Estado, quien es el encargado constitucionalmente de cumplir y hacer respetar las normas tuitivas constitucionales y legales, y quien -además- ha suscripto y ratificado varios tratados internacionales (...)” (Acuer do y Sentencia N° 144, de fecha 4 de mayo de 2020, Sala Penal). Ahora bien, la particularidad del presente caso surge en atención a que, según las constancias de au tos, el señor Miguel Ángel Benítez Quiñonez (parte actora), se presentó ante el Ministerio de Econom ía y Finanzas a solicitar la devolución de sus aportes realizados en calidad de docente del Colegio Técnico en Ciencias Geográficas “CNEL DEM (SR) GAUDIOSO NÚÑEZ”, entre los años 2007 - 2020. Del Info rme técnico DJHR N° 3120/2022 se desprende que, el actor cuenta con haber de retiro como efectivo de las Fuerzas Armadas, que le fue otorgado por Resolución N° 1950/2006. Consta igualmente en autos, la planilla de aportes jubilatorios a favor del señor Miguel Ángel Benít ez, que ascienden a la suma de Gs. 33.463.365. (Fs. 30/40 de los antecedentes administrativos). Como se mencionó más arriba, el fundamento para el rechazo del pedido de devolución de aportes como docente, se basó en el artículo 134 de la Ley N° 6672/21, entonces vigente, que disponía: “(...) En ningún caso procederá la devolución de aportes a los funcionarios que hayan accedido a la jubilación o al háber de retiro, en cualquiera de los regímenes administrados por la Caja Fiscal”. Pasando a analizar el marco jurídico aplicable, vemos que la Ley N° 4735/12, regula la situación jub ilatoria de los docentes del Magisterio Nacional, Luis María Benitez Riera Ministro Abog. Maria Dominguez V. Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candi MINISTRO Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra

constuyéndose en una norma específica, distinta al régimen general de jubilaciones, establecido en l a Ley N° 2345/03 “De reforma y sostenibilidad de la Caja fiscal. Sistema de jubilaciones y pensiones del sector público”. En lo pertinente, el artículo 1 de la Ley N° 4735/12 (que amplía el art. 13 de la Ley N° 2345/03) di spone: “Los docentes del Magisterio Nacional podrán acceder a la jubilación ordinaria a partir de lo s veintiocho años de servicio, con una Tasa de Sustitución del 87%, y de veinticinco años de servici o con una Tasa de Sustitución del 83%. Ambas Tasas de Sustitución incluyen un aporte del 5,5% para l a cobertura del seguro médico del Instituto de Previsión Social.” Al respecto, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en ocasión de resolver una acci ón de certeza constitucional promovida por el entonces Ministro, Dr. José Raúl Torres Kirmser, en re lación con la vigencia, aplicabilidad y alcance de la Ley N° 4735/12, precisó que la redacción de di cha ley es clara: la jubilación de los docentes del Magisterio Nacional y de los docentes de las Uni versidades Nacionales, es una facultad y no una obligación. El legislador, en este sentido, dejó de lado la fórmula imperativa del régimen general, permitiendo al docente acogerse -o no- a la jubilaci ón, siempre y cuando se cumplan los requisitos de la norma. Esta interpretación surge del texto de l a Ley N° 4735/12, que en el artículo 1, ampliatorio del art. 13 de la Ley N° 2345/03 (arriba transcr ipto), utiliza la frase “podrán acceder a la jubilación” (Véase Acuerdo y Sentencia N° 553, del 26 d e junio de 2019, Sala Constitucional). En este contexto, se advierte que, la jubilación concedida al señor Miguel Ángel Benítez Quiñonez, f ue como efectivo de las Fuerzas Armadas, que le fue otorgada por Resolución N° 1950/2006, de conform idad a lo expuesto en el Informe Técnico DJHR N° 3120/2022 del 25 de julio de 2022. (Fs. 46 de los a ntecedentes administrativos). Según consta en el Legajo Educativo, el Señor Miguel Ángel Benítez Quiñonez, se desempeñó como Docen te de la Institución nombrado por Decreto presidencial N° 8992 del 05 de febrero de 2007, en las dis ciplinas de Campo e Instrumental del Primer Curso de la especialidad Ciencias Geográficas hasta el a ño 2020. Del simple cálculo aritmético se verifica que, el actor aportó 13 años, razón por la que, a l no contar con los años de aportes mínimos para acceder a la jubilación como “docente”, de conformi dad al artículo 1 de la Ley N° 4735/12 (que amplía el art. 13 de la Ley N° 2345/03), su solicitud de devolución de aportes en tal carácter resulta justa y así corresponde en derecho, ya que los mismos forman parte de su patrimonio, por sus años de servicios prestados, y, ningún organismo ni público ni privado puede confiscarlos, pues en ese caso se estaría violando las disposiciones contenidas en los artículos 103 y 109 de la Constitucional nacional y el Estado estaría enriqueciéndose sin justa causa.

**CORTE SUPREMA DE JUSTICIA** Expediente: “Miguel Ángel Benítez Quiñonez c/ Res. N° 828/2022 del 17 de noviembre dictada por la Di rección General de Jubilaciones y Pensiones – D.G.J.P.”. En esta inteligencia, estamos convencidos de que la ley lo que pretende es excluir la posibilidad de devolución de aportes, si ya se ha accedido a la jubilación o al haber de retiro, lo cual resulta o bvio y razonable, en el mismo régimen. Esta prohibición se da en cualquiera de los regímenes adminis trados por la Caja Fiscal y así debe entenderse. Para más claridad, citamos el art. 134 de la Ley N° 6672/21, que disponía: “(...) En ningún caso procederá la devolución de aportes a los funcionarios que hayan accedido a la jubilación o al haber de retiro, en cualquiera de los regímenes administrado s por la Caja Fiscal”. La coma está indicando precisamente que la prohibición se da en cualquiera de los regímenes administrados por la Caja Fiscal, lo que no implica ni debe entenderse que la jubilac ión o el retiro “en cualquiera de los regímenes”, impide la justa devolución de aportes en régimen d istinto, siempre que se cumplan con los requisitos legales. En resumen, tratándose de aportes realizados en calidad y régimen distinto, es absolutamente irracio nal, ilógica, arbitraria e injusta la interpretación sobre la prohibición de devolución de tales apo rtes, considerando además nuestra constante y uniforme postura jurídica sobre la naturaleza de los m ismos, integrantes del patrimonio del funcionario. Por otra parte, debemos mencionar a la Ley N° 4252/10 “Que modifica los artículos 3º, 9º y 10 de la Ley N° 2.345/03 “De reforma y sostenibilidad de la Caja Fiscal. Sistema de Jubilaciones y Pensiones del sector público”, la cual dispone: “Artículo 1º.- Modificanse los Artículos 3º, 9º y 10 de la Ley N° 2345/03 (...), los cuales quedan redactados de la siguiente manera: (...) Art. 9º: (...) Aquéllo s que se retiren de la función pública sin reunir los requisitos para acceder a una jubilación, aun apelando a los derechos que le otorga la Ley N° 3856/09 “Que establece la acumulación del tiempo de servicios en las cajas del sistema de jubilación y pensión paraguayo, y deroga el artículo 107 de la ley N° 1626/00 “De la función pública”, podrán solicitar la devolución del 90% (noventa por ciento) de sus aportes realizados, ajustados por la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) del Banco Central del Paraguay”. A modo de obiter dictum, conviene recordar las consideraciones de la doctrina respecto al sistema de seguridad social. El autor Carlos Martínez Mateo, sostiene que la finalidad del Sistema de Segurida d Social es la protección del individuo para hacer frente a las contingencias que se le puedan prese ntar antes durante y después de su vida laboral. El derecho a la pensión debe ser considerado “funda mental”, pues supone una prestación que a la vez permite salvaguardar otros derechos con los que gua rda una íntima conexión como son la vida y la dignidad de la persona; todo ello a través de la propo rción de unos ingresos económicos mínimos a las personas de la tercera edad para la Luis María Benítez Riera Ministro Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candil MINISTRO Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra Abog. Norma Domínguez V.

cobertura de sus necesidades (Martínez Mateo, Carlos José, “La eficacia de la garantía constituciona l del derecho a la pensión de jubilación en España”, Revista de Estudios Europeos, N° Extraordinario monográfico 2 (2023), 337-369, p. 345). El Estado no puede justificar una decisión que atenta directamente contra derechos de rango constitu cional, con un régimen especial de protección dentro del sistema democrático, basado en valores tale s como la libertad, la solidaridad, la responsabilidad y la razónabilidad. Según el artículo 103 de nuestra Constitución, la ley debe regular el régimen de jubilaciones de los funcionarios públicos. Sin embargo, esta libertad otorgada al Legislador, está limitada por la nece saria adecuación y respeto a los principios constitucionales como la igualdad y no discriminación. S i bien la ley puede configurar y regular el sistema, en base a situaciones socioeconómicas del momen to, de manera alguna podría limitar y menoscabar derechos fundamentales. El derecho a la igualdad (art. 46 C. N.) implica un derecho subjetivo de los ciudadanos a obtener un trato igual; es decir que, los supuestos de hecho iguales sean tratados idénticamente en sus consec uencias jurídicas y, ante cualquier diferencia de trato, el Estado debe cargar con la obligación de justificarla suficiente y razonablemente. En esta tesitura, el Tribunal Constitucional español viene sosteniendo que la igualdad como valor superior del ordenamiento es un verdadero derecho fundamenta l vinculante y directamente aplicable por jueces y tribunales, que no es simplemente instrumental a los demás derechos fundamentales, sino que adquiere un contenido propio. “En un Estado social y demo crático de Derecho, como el que establece nuestra Constitución, el derecho a la igualdad no consiste meramente en una exigencia formal de trato equitativo, sino en una exigencia material de tutela que garantice la efectividad sustancial de la igualdad entre los individuos y los grupos, y que remueva los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud” (Sentencia 91/2019, 3 de julio, fundamento jur ídico 4). En concreto, el principio de igualdad, veda la utilización de elementos de diferenciación arbitrarios o carentes de una justificación razonable. Lo que prohíbe el principio de igualdad son “ las desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas por no venir fundadas en criterios obje tivos y razonables, según criterios o juicios de valor generalmente aceptados (…) En resumen, el pri ncipio de igualdad, no sólo exige que la diferencia de trato resulte objetivamente justificada, sino también que supere un juicio de proporcionalidad en sede constitucional sobre la relación existente entre la medida adoptada, el resultado producido y la finalidad pretendida (Sentencia 200/2001, 4 d e octubre). Así pues, vemos que la interpretación del Ministerio de Economía y Finanzas de la ley analizada, ade más de lesionar los derechos que forman parte

**CORTE SUPREMA DE JUSTICIA** Expediente: “Miguel Ángel Benítez Quiñonez c/ Res. N° 828/2022 del 17 de noviembre dictada por la Di rección General de Jubilaciones y Pensiones – D.G.J.P.”. del régimen jubilatorio (art. 103 C. N.) y en particular, el derecho a la propiedad (art. 109 C. N.) , afecta al derecho a la igualdad, pues crea una diferencia de trato normativo para quienes aportaro n en dos regímenes distintos (lo cual está permitido en nuestro sistema), al señalar esto como crite rio de diferenciación, para negarles la devolución de aportes que legítimamente les corresponden, a pesar de cumplir con los requisitos legales. Esta diferenciación normativa es irrazonable y despropo rcional ¿Por qué razón no cabría la devolución de aportes a quien no cumple aún con los requisitos p ara la jubilación en ese régimen, de conformidad con los presupuestos de la Ley N° 4252/10? El hecho de estar jubilado o haberse retirado de la función pública en un determinado régimen, en nada debe repercutir al momento de analizarse la situación jurídica del aportante en otro régimen. Una interpr etación distinta solo puede calificarse de distorsionada, inconstitucional y atentatoria del Estado Social de derecho. Por lo expuesto, corresponde Hacer lugar al Recurso de Apelación interpuesto, y, en consecuencia, re vocar el Acuerdo y Sentencia N° 36, del 24 de abril de 2024, del Tribunal de Cuentas, Segunda Sala. En cuanto a las costas, las mismas deben ser impuestas a la perdidosa en virtud al principio estable cido en el Art. 192 del C.P.C. **ES MI VOTO**. A su turno, el señor ministro Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candia, dijo: Me adhiero al voto del Minist ro preopinante, Dr. LUIS MARIA BENÍTEZ RIERA, en que corresponde **REVOCAR** el Acuerdo y Sentencia Nro. 36 del 24 de abril del 2024, en virtud a lo dispuesto en la Constitución (103 y 109) y en la Le y Nro. 4252/10. Sin embargo, disiento en relación a las costas, pues considero que deben ser impuest as en el ORDEN CAUSADO, en virtud al art. 193 del C.P.C. ante la interpretación normativa aplicable al caso. **ES MI VOTO**. A su turno, la señora ministra Dra. María Carolina Llanes Ocampos, dijo: Me adhiero al voto del dist inguido colega preopinante, Dr. Luis María Benítez Riera, por sus mismos fundamentos, en el sentido de HACER LUGAR al recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra del Acuerdo y Sente ncia N° 36 de fecha 24 de abril de 2024 dictado por el Tribunal de Cuentas-Segunda Sala, siendo en c onsecuencia procedente hacer lugar a la demanda y otorgar la devolución de aportes solicitada. En cuanto a las costas, me adhiero al voto del distinguido Ministro Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candi a, por sus mismos fundamentos, en el sentido de imponerlas en el orden causado. **ES MI VOTO**. Con lo que se dio por terminado el acto firmando S.S.E.E., todo por ante mí de que lo certificó, que dando acordada la sentencia que inmediatamente sigue: Luis María Benítez Riera Ministro Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candía MINISTRO Asst. Norma Domínguez V. Secretaria

ACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO 136 Asunción, 12 de mayo de 2025 VISTOS: Los méritos del Acuerdo que antecede, la Excmo. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA PENAL RESUELVE: 1. DECLARAR DESIERTO el Recurso de Nulidad. 2. HACER LUGAR al Recurso de Apelación interpuesto por la parte actora, y, en consecuencia, 3. REVOCAR el Acuerdo y Sentencia N° 36 del 24 de abril de 2024, dictado por el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, por los fundamentos expuestos en el exordio de la presente resolución. 4. IMPONER LAS COSTAS, en el orden causado. 5. ANOTAR, registrar y notificar. Ante mí: Luis María Benítez Riera Ministro Dr. Manuel Dejesús Fernández Candi MINISTRO Dra. Ma. Catalina Llanes O. Ministra Abg. Norma Domínguez V. Secretaria