Jurisprudencia CSJ

**CORTE SUPREMA DE JUSTICIA** EXPEDIENTE: "ROSA ROMERO RAMÍREZ C/ LA MUNICIPALIDAD DE MINGA PORA S/ ACCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRAT IVA Y SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE URGENCIA". Expte. C.S.J. Nro. 271; Folio: 2 vto; Año: 2024.- -1- ACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO: ...ciento treinta y cuatro... En la ciudad de Asunción, capital de la República del Paraguay, a los ______ días del mes de ______ del año dos mil veinticinco, estando reunidos en la Sala de Acuerdos los Excmos. Señores Ministros d e la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, Dres. MANUEL DEJESÚS RAMÍREZ CANDIA, MARÍA CAROLINA LLAN ES OCAMPOS y LUIS MARÍA BENÍTEZ RIERA, ante mí, la Secretaria autorizante, se trajo al acuerdo el ex pediente caratulado: "ROSA ROMERO RAMÍREZ C/ LA MUNICIPALIDAD DE MINGA PORA S/ ACCIÓN CONTENCIOSO AD MINISTRATIVA Y SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE URGENCIA", a fin de resolver el recurso de apelación interpuesto por el Abg. HUGO TORRES GONZÁLEZ, en representación de la MUNICIPALIDAD DE MINGA PORA (p arte demandada), contra el Acuerdo y Sentencia Nro. 10 de fecha 22 de setiembre de 2.023, dictado po r el Tribunal Electoral y Contencioso Administrativo de Alto Paraná y Candideyú. Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, resolvió plan tear las siguientes: - **CUESTIONES:** ¿Es nula la sentencia recurrida? En caso contrario, ¿Se halla ajustada a derecho? Practicado el sorteo de la ley para determinar el orden de votación dio el siguiente resultado: Dres . MANUEL DEJESÚS RAMÍREZ CANDIA, MARÍA CAROLINA LLANES OCAMPOS Y LUIS MARÍA BENÍTEZ RIERA. **A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA, EL DR. MANUEL DEJESÚS RAMÍREZ CANDIA DIJO:** El recurrente no int erpuso recurso de nulidad, sin embargo, conforme al artículo 405 del Código Procesal Civil (en adela nte C.P.C.), el mismo se halla implícito en el recurso de apelación, por ende, corresponde su anális is. En ese sentido, de las constancias de autos no se advierten vicios de las formas del proceso o d e la resolución judicial que Luis María Benítez Riera Ministro Abg. Norma Domínguez V. Secretaria Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candia MINISTRO Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra

-2- justifiquen la declaración de su nulidad en los términos autorizados por los arts. 113 y 404 del C.P .C, por lo que corresponde desestimar el Recurso de Nulidad. **Es mi voto.** - A sus turnos, los Dres. MARÍA CAROLINA LLANES OCAMPOS y LUIS MARIÁ BENÍTEZ RIERA manifestaron que se adhieren al voto del Ministro preopinante, Dr. MANUEL DEJESÚS RAMÍREZ CANDIA, por los mismos fundam entos. **A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA, EL DR. MANUEL DEJESÚS RAMÍREZ CANDIA DIJO:** En primer lugar, cor responde señalar que la presente demanda contencioso-administrativa fue promovida por la Sra. ROSA R OMERO RAMÍREZ, por derecho propio y bajo patrocinio de abogado, contra la Resolución Nro. 525 de fec ha 17 de agosto de 2022 (fs. 10), dictada por el Intendente Municipal de Minga Porá, que resuelve: * *“Art. 1°.- Tener** por finalizado las funciones como INSPECTOR DE TRANSITO DE LA INTENDENCIA MUNICI PAL DE MINGA PORÁ, A LA SEÑORA ROSA ROMERO RAMIREZ…**Art. 2°.- Desvincular** de la Institución Munic ipal de Minga Porá como nombrada y del cargo de Inspector de Tránsito de la Intendencia Municipal, a la Señora Rosa Romero Ramirez…desde la presente fecha…**Art. 3°.- Téngase** por Resolución…” (Sic). - El citado acto administrativo se funda en lo dispuesto en el art. 51 de la Ley Nro. 3966/10 “Orgánic a Municipal”, que prescribe: **“Son atribuciones del Intendente Municipal:…d) establecer y reglament ar la organización de las reparticiones a su cargo, conforme a las necesidades y posibilidades econó micas de la Municipalidad y dirigir, coordinar y supervisar el funcionamiento de las distintas unida des administrativas…k) nombrar y remover al personal de la intendencia, conforme a la Ley…”**. El Tribunal Electoral y Contencioso Administrativo de Alto Paraná y Canindeyú, por Acuerdo y Sentenc ia Nro. 10 de fecha 22 de setiembre de 2023 (fs. 90/94), resolvió: **“I.- HACER LUGAR** a la demanda Contencioso – Administrativa promovida por la funcionaria señora Rosa Romero Ramirez contra la Muni cipalidad de Minga Porá; **II.- DECLARAR**, la Nulidad de la Resolución N°525 de fecha 17 de agosto de 2022, dictada por la Municipalidad de Minga Porá; **III.- DISPONER**, la reposición de la señora Rosa Romero Ramirez, en su carácter de funcionaria de la Municipalidad de Minga Porã en el cargo que ocupaba u otro de similar categoría y remuneración con el pago de los salarios caídos, correspondie ntes a 12 meses de sueldo, de conformidad al Art. 82 del Código del Trabajo, conforme a los fundamen tos de la presente Resolución. **IV.- ORDENAR**, el pago de indemnizaciones establecidas en el Códig o del Trabajo para el despido sin causa, sólo en caso de no hacerse efectiva la reincorporación de l a actora en el perentorio plazo

**CORTE SUPREMA DE JUSTICIA** EXPEDIENTE: "ROSA ROMERO RAMÍREZ C/ LA MUNICIPALIDAD DE MINGA PORÁ S/ ACCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRAT IVA Y SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE URGENCIA". Expte. C.S.J. Nro. 271; Folio: 2 vto; Año: 2024.- -3- De dos meses de quedar firme y ejecutoriada la presente resolución; V.- IMPONER, las costas a la par te demandada; VI.- ANOTAR...". Como fundamentos de la mencionada sentencia, el Tribunal Electoral argumentó que la actora ha acredi tado su calidad de funcionaria permanente de la Municipalidad de Minga Porá, nombrada como Inspector de Tránsito, con antigüedad desde el 01 de noviembre de 2011 hasta el 17 de agosto de 2022, por lo que su destitución sin sumario administrativo previo ni causal alguna, deviene totalmente arbitraria e ilegal. El recurrente, Abg. HUGO TORRES GONZÁLEZ (representante de la parte demandada), expresa agravios con tra la Sentencia en base a los siguientes argumentos (fs. 109/114): 1) El Tribunal Electoral ha obvi ado el argumento expuesto por la demandada, en el sentido de que, en ningún momento, en el texto de la presente demanda se ha manifestado expresamente el fondo de la presente acción, a fin de que su p arte pudiera esgrimir los argumentos de defensa; 2) La Administración ha tomado la determinación de desvincular a la accionante a fin de evitar problemas presupuestarios en la institución municipal, a l ser imposible proseguir con los compromisos de pago de salario; 3) En todo momento el ejecutivo mu nicipal ha ofrecido a la funcionaria desvinculada el pago de todos los conceptos labores inherentes a la desvinculación, negándose la misma a recibir dichas gratificaciones establecidas en la ley. La actora - ROSA ROMERO RAMÍREZ-, por derecho propio y bajo patrocinio de abogado, contesta el trasl ado que se le corriera de los agravios del recurrente señalando, en primer lugar, que el memorial pr esentado por el recurrente no cumple con los presupuestos del art. 419 del C.P.C., por lo que consid era que se debe declarar desierta la apelación interpuesta. Señala que, para el caso de que no prosp eré el planteamiento anterior, se debe considerar que la desvinculación fue ilegal al no haberse ins truido previamente sumario administrativo, dada su condición de funcionaria con estabilidad en la in stitución municipal. Antes de analizar los agravios expuestos por el recurrente, corresponde abordar el planteamiento rea lizado por la parte actora (recurrida) al tiempo de Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candi. Ministro Luis María Benitez Riera Ministro Abg. Norma Dominguez V. Secretaria

contestar el traslado de los agravios. Solicita que se declaren desiertos los recursos interpuestos, alegando que el recurrente no ha dado cumplimiento a lo dispuesto en el art. 419 del C.P.C.- En ese contexto, examinado el escrito del recurrente (fs. 109/114) se advierte que en el mismo se ex ponen claramente los motivos por los considera que la Sentencia no se halla ajustada a derecho, lo q ue permite delimitar el ámbito de discusión en esta instancia. Dilucida la cuestión propuesta por la parte recurrida, corresponde proceder al análisis de los agrav ios del recurrente, los cuales se centran en dos puntos: 1) Omisión respecto a uno de los argumentos esgrimidos en la contestación de la demanda y 2) Justificación o no de la desvinculación. En lo que respecta al primer agravio, el recurrente alega que en su escrito de contestación de deman da había señalado que el accionante no expresó el fondo de su demanda, lo que impedía que su parte p udiera esgrimir los argumentos de su defensa. Dicha situación – a decir del mismo- no fue atendida p or el Tribunal Electoral. Al respecto, examinado el escrito de demanda (fs. 13/16) se advierte que en el mismo se expone en fo rma clara y concisa las circunstancias fácticas y jurídicas que sustentan la pretensión de la accion ante de obtener la nulidad del acto administrativo impugnado. Así, del citado escrito se desprende q ue el argumento principal esgrimido por la actora es que la misma fue desvinculada de la Municipalid ad Minga Porã sin que se le instruyera sumario administrativo previo, situación que considera arbitr aria dada su condición de funcionaria permanente de la institución municipal en cuestión. Entonces, al hallarse claramente expuesto el objeto de la demanda, no existe razón para considerar q ue existió vulneración del derecho a la defensa de la accionada. Siendo así, la omisión por parte de l Tribunal respecto al planteamiento de la demandada no amerita su revocación, por lo que correspond e rechazar el primer agravio del recurrente. En lo que respecta al segundo agravio expuesto por el recurrente, corresponde determinar si la desvi nculación de la accionante se halla justificada. El recurrente se reafirma en su postura inicial de que la desvinculación se halla amparada en la prerrogativa establecida en la Ley Nro. 3966/10 "Orgán ica Municipal", que le facilita al Intendente Municipal a disponer todas las diligencias dentro de l os límites de su competencia. La actora, por su parte, considera que su destitución, sin previo suma rio

**CORTE SUPREMA DE JUSTICIA** EXPEDIENTE: "ROSA ROMERO RAMÍREZ C/ LA MUNICIPALIDAD DE MINGA POR A S/ ACCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRA TIVA Y SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE URGENCIA". Expte. C.S.J. Nro. 271; Folio: 2 vto; Año: 2024.- -5- administrativo, resulta arbitraria, en cuanto vulnera su derecho a la estabilidad en el cargo. En primer lugar, para una mejor comprensión de las cuestiones debatidas en autos, es preciso hacer m ención a los antecedentes administrativos que derivaron en la presente acción contencioso-administra tiva. Así, se tiene lo siguiente: 1. Resolución Nro. 464 de fecha 31 de octubre de 2011 (fs.7), dictada por el Intendente Municipal de Minga Porá, por la cual se nombra a la Srta. Rosa Romero Ramírez como Inspector de Tránsito de la I ntendencia Municipal de Minga Porã, con antigüedad desde el 01 de noviembre de 2011.-. 2. Resolución Nro. 03 de fecha 02 de enero de 2019 (fs. 8), dictada por el Intendente Municipal de M inga Porá, que resuelve confirmar en el cargo de Inspector de Tránsito de la Intendencia Municipal d e Minga Porã a la Sra. Rosa Romero Ramírez.-. 3. Resolución Nro. 03 de fecha 03 de enero de 2022 (fs. 9), dictada por el Intendente Municipal de M inga Porã, que resuelve confirmar en el cargo de Inspector de Tránsito de la Intendencia Municipal d e Minga Porã, a la Sra. Rosa Romero Ramírez.-. 4. Resolución Nro. 525 de fecha 17 de agosto de 2022 (fs. 10), dictada por el Intendente Municipal d e Minga Porã, que resuelve tener por finalizadas las funciones como Inspector de Tránsito de la Inte ndencia Municipal de Minga Porã, a la Sra. Rosa Romero Ramírez y desvincular de la Institución Munic ipal de Minga Porã como nombrada y del cargo de Inspector de Tránsito de la Intendencia Municipal a la citada funcionaria (acto administrativo impugnado).- Así, conforme se desprende de los citados antecedentes administrativos, la hoy accionante –ROSA ROME RO RAMIREZ- ingresó a la Municipalidad de Minga Porã como funcionaria nombrada en fecha 01 de noviem bre de 2011, desempeñándose desde su nombramiento hasta su desvinculación (17/08/2022) como Inspecto r Municipal de Tránsito.- Luis María Benítez Riera Ministro Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candi MINISTRO Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra

-6- Al respecto, haciendo un cotejo entre la fecha de ingreso a la función pública y la fecha en que se dictó el acto administrativo que dio por terminadas las funciones (10 años y 9 meses) se observa que efectivamente la accionante había adquirido estabilidad definitiva en el cargo de conformidad a lo dispuesto en el art. 47¹ in limine de la Ley Nro. 1626/00 "De la Función Pública", por ende, su dest itución debía ser necesariamente precedida de un sumario administrativo previo, conforme a lo establ ecido en el art. 43² de la Ley Nro. 1626/00, es decir, para la terminación de la relación jurídica f uncionarial era necesaria la concurrencia de causales previstas en el art. 40³ de la Ley de la Funci ón Pública, tras un procedimiento administrativo sancionador. De estas circunstancias se concluye que la actora –ROSA ROMÍREZ, al ser destituida sin sumario admin istrativo previo y habiendo adquirido estabilidad definitiva, el despido resulta ilegal y, consecuen temente, corresponde que la misma sea reintegrada al cargo que ejercía con anterioridad a su destitu ción, o en uno de igual jerarquía y remuneración. En relación a los salarios caídos, corresponde señalar que dicho rubro corresponde a salarios deveng ados por el periodo de trabajo efectivamente realizado pero no remunerado durante la vigencia de la relación laboral. Por consiguiente, el trabajador público para acceder a este rubro laboral debe acreditar que ha trab ajado durante un determinado lapso temporal sin haber percibido remuneración correspondiente, lo cua l no ocurrió en el presente caso. En este caso, lo que corresponde es la indemnización complementaria que es una especie de sanción a la patronal por no haber abonado los rubros laborales pertinentes a la fecha de finalización de la r elación laboral y que se ha retrasado en el cobro a causa de la contienda judicial. La misma ¹ Art. 47 de la Ley Nro. 1626/00 "De la Función Pública" – "... La estabilidad se adquirirá a los do s años ininterrumpidos de servicio en la función pública". ² Art. 43 de la Ley Nro. 1626/00 "De la Función Pública" – "La destitución del funcionario público s erá dispuesta por la autoridad que lo designó y deberá estar precedida de fallo condenatorio recaído en el correspondiente sumario administrativo". ³ Art. 40 de la Ley Nro. 1626/00 "De la Función Pública" – "La relación jurídica entre un organismo o entidad del Estado y sus funcionarios terminará por: a) renuncia; b) jubilación; c) supresión o fusión del cargo; d) destitución; e) muerte; y f) cesantía por inhabilidad física o mental debidamente comprobada.

**CORTE SUPREMA DE JUSTICIA** EXPEDIENTE: "ROSA ROMERO RAMÍREZ C/ LA MUNICIPALIDAD DE MINGA PORA S/ ACCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRAT IVA Y SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE URGENCIA". Expte. C.S.J. Nro. 271; Folio: 2 vto; Año: 2024.- -7- **debe calcularse por el plazo de duración legal del juicio tramitado ante el Tribunal de Cuentas, o torgando en este concepto lo equivalente a 12 meses de salario, pues la patronal no puede cargar eco nómicamente por causa de la mora judicial.-** Así, los órganos judiciales tienen la obligación de dictar sus resoluciones dentro de los plazos jud iciales y su demora no debe ser causante de perjuicios económicos para las partes del proceso judici al, por lo que la indemnización complementaria prevista en la legislación laboral debe ser estableci da conforme al tiempo de duración legal del juicio y no al tiempo de duración efectiva causada por l a mora judicial.- De acuerdo a las consideraciones expuestas y las normas legales citadas, corresponde **NO HACER LUGA R** al recurso de apelación interpuesto por el Abg. HUGO TORRES GONZÁLEZ, en representación de la pa rte demandada, y, en consecuencia, **CONFIRMAR** el Acuerdo y Sentencia Nro. 10 de fecha 22 de setie mbre de 2023, dictado por el Tribunal Electoral y Contencioso Administrativo de Alto Paraná y Canind eyú.- En cuanto a las costas, corresponde imponerlas al funcionario emisor del acto administrativo anulado , por imperio del art. 106 de la Constitución, que en lo pertinente dispone que "Ningún funcionario o empleado público estará exento de responsabilidad. En los casos de transgresiones, delitos o falta s que cometiesen en el desempeño de sus funciones, serán personalmente responsables...".- En efecto, cuando el acto administrativo se declara nulo por la autoridad judicial competente, es po rque fue dictado en violación a los requisitos de regularidad, por lo que corresponde imponer las co stas al funcionario emisor del acto administrativo irregular y no cargar al Estado, pues dicha situa ción implica hacer soportar al contribuyente las consecuencias económicas de la actuación irregular de un funcionario. - En el sentido señalado, resulta oportuno recordar las reflexiones del autor Rafael Bielsa al respect o al señalar que: "Si se hace responsable al Estado y no a los funcionarios culpables, éstos seguirá n gozando de la impunidad de sus Luis María Bénitez Riera Ministro Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candi MINISTRO Dra. Vda. Carolina Llanes O. Ministra

-8- actos irregulares, y el Estado, es decir, el tesoro público, cargará con las consecuencias de esos h echos. Con hacer responsable al Estado, lo que resulta es una incidencia injusta de esa responsabili dad en los administrados o contribuyentes, pues toda indemnización que el Estado paga, se resuelve e n una carga para los contribuyentes honestos o no culpables de las faltas de los funcionarios". (BIE LSA, RAFAEL; Estudios de Derecho Público, Tomo IV, Ed. De palma, Buenos Aires. 1962. Págs. 309/310). Es mi voto.- A su turno, la Dra. MARÍA CAROLINA LLANES OCAMPOS dijo: Respecto al recurso de apelación, concuerdo con el distinguido colega preopinante en cuanto a no hacer lugar al recurso de apelación, permitiénd ome aunar en los argumentos que hacen a dicha coincidencia, e igualmente y con todo respeto disentir respecto a la aplicación de las costas procesales.- En efecto y ciertamente, la accionante al haber adquirido estabilidad definitiva en el cargo para el cual ha sido nombrada, necesariamente su destitución debía estar precedida del correspondiente suma rio administrativo de conformidad a los Arts. 43 y 47 de la Ley N°1626/2000 "De la Función Pública". - Siguiendo esa tesitura, y como ya se dijo, siendo que el acto administrativo impugnado carece del re quisito de legalidad, los argumentos que hacen a la resolución recurrida, en cuanto dispone la resti tución de la señora ROSA ROMERO RAMIREZ, en el cargo que ocupaba antes de la destitución o uno de ig ual categoría, ordenando el pago de los salarios caídos al equivalente a 12 (DOCE) meses en dicho co ncepto se ajustan a estricto derecho, considerando que dicho monto es fijado teniendo en cuenta el c riterio de equidad para las partes, en razón a que no pueden derivarse sobre las arcas del Estado la s consecuencias de un extenso proceso, como tampoco puede negarse respuesta oportuna y eficaz a quie n haya sido apartado de su cargo de manera irregular.- Por los motivos expuestos, corresponde RECHAZAR el recurso de apelación interpuesto por el represent ante convencional de la Municipalidad de Minga Porá y, en consecuencia, CONFIRMAR el Acuerdo y Sente ncia N°10 del 22 de setiembre de 2023, dictado por el Tribunal Electoral y contencioso Administrativ o de Alto Paraná y Canindeyú.- Respecto de las costas generadas como consecuencia del presente trámite recursivo, estimo ajustado a derecho, imponerlas a la parte recurrente; la demandada, Municipalidad de Minga Porá, de conformida d a lo preceptuado en el Art. 203 Inc. a) del C.P.C. Es mi voto.-

**CORTE SUPREMA DE JUSTICIA** EXPEDIENTE: "ROSA ROMERO RAMÍREZ C/ LA MUNICIPALIDAD DE MINGA PORA S/ ACCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRAT IVA Y SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE URGENCIA". Expte. C.S.J. Nro. 271; Folio: 2 vto; Año: 2024.- -9- A su turno, el Dr. LUIS MARÍA BENÍTEZ RIERA dijo: Me adhiero al voto de la Dra. MARÍA CAROLINA LLANE S OCAMPOS, por los mismos fundamentos. Es mi voto. Con lo que se dio por terminado el acto firmando S.S.E.E., todo por ante mí que lo que certifico, qu edando acordada la sentencia que sigue inmediatamente: Luis María Benítez Riera Ministro Dr. Manuel Dejesús Ramírez Cank MINISTRO Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra Ante mí: Abg. Norma Dominguez V. Secretaria ACUERDO Y SENTENCIA N°...139 Asunción, 07 de mayo 2.025.- VISTOS: Los méritos del acuerdo que antecede, la Excelentísima, CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA PENAL RESUELVE: 1. **DESESTIMAR** el Recurso de Nulidad. 2. **RECHAZAR** el recurso de apelación interpuesto por el Abg. HUGO TORRES GONZÁLEZ, en representac ión de la MUNICIPALIDAD DE MINGA PORA (parte demandada), y, en consecuencia, **CONFIRMAR** el Acuerd o y

Sentencia Nro. 10 de fecha 22 de setiembre de 2.023, dictado por el Tribunal Electoral y Contencioso Administrativo de Alto Paraná y Canindeyú, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. 3. **IMONER LAS COSTAS** a la parte recurrente, MUNICIPALIDAD DE MINGA PORA (parte demandada). 4. **ANOTAR**, registrar y notificar. Ante mí: Luis María Benítez Riera Ministro Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candía MINISTRO Abg. Norma Domínguez V. Secretaria Dra. Ma. Carolina Díaz O. Ministra **Poder Judicial** SECRETARIA JUDICIAL IV CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO