Jurisprudencia CSJ

DEL CORTE SUPREMA DE USTICIA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: MUNICIPALIDAD DE MINGA GUAZU C/ LEY N° 2248/2003". N° 1298, ANO 2005. - 4-ACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO: Doscientos sesenta y cuatro. sue Lépez Frand días del mes de En la Ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los ocho del año dos mil veinticinco , estando en la Sala de Acuerdos de la Corte Suprema de Justicia, los Excmos. Señores Ministros de la Sala Constitucional, Doctores CÉSAR DIESEL JUNGHANNS, VÍCTOR RÍOS OJEDA y MANUEL DEJESÚS RAMÍREZ CANDIA, ante mí Secretario autorizante, se trajo al Acuerdo el expediente caratulado: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: MUNICIPALIDAD DE MINGA GUAZÚ C/ LEY N° 2248/2003", a fin de resolver la Acción de Inconstitucionalidad promovida por el Abg. Juan Armando Barreto Quevedo, en nombre y representación de la Municipalidad de Minga Guazú, bajo patrocinio de abogado. Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, resolvió plantear y votar la siguiente: - CUESTIÓN: ¿Es procedente la Acción de Inconstitucionalidad deducida?- Practicado el sorteo de ley para determinar el orden de votación, dio el siguiente resultado: CÉSAR DIESEL JUNGHANNS, VÍCTOR RÍOS OJEDA y MANUEL DEJESÚS RAMIREZ CANDIA. - A la cuestión planteada, el Doctor CÉSAR DIESEL JUNGHANNS, dijo: La parte actora reputa inconstitucional la Ley N° 2248/2003 "Que modifica el artículo 30 de la Ley N° 879 del 02 de diciembre de 1981 'Código de Organización Judicial", que eliminó la competencia de la Segunda Sala del Tribunal de Cuentas consistente en juzgar las cuentas que deben rendir las instituciones públicas que administran los fondos públicos en virtud del Presupuesto General de la Nación, y limita la competencia de ambas Salas a entender los juicios contencioso-administrativos. En primer término, cabe mencionar que, el Tribunal de Cuentas tiene su origen en la Ley de Organización Administrativa y Financiera del Estado del año 1909, al que -entre otras funciones- le había sido encomendada la tarea del juzgamiento de todas las cuentas de las reparticiones, empresas y establecimientos públicos o personas que administren, recauden o inviertan valores fiscales o de beneficencia pública; con la exclusiva atribución de aprobarlas definitivamente, o desaprobarla, para una exoneración de todo cargo a los responsables. (Arts. 149 Núm. 1) y 151 de la citada Ley). La Constitución vigente, en su Art. 265, ratifica la existencia del Tribunal de Cuentas, y dispone: "Se establece el Tribunal de Cuentas. La ley determinará su composición y su competencia. La estructura y las funciones de las demás magistraturas judiciales y de organismos auxiliares, así como las de la escuela judicial, serán determinadas por la ley". Vemos, que se ratifica la existencia del Tribunal de Cuentas, remitiéndose su composición y su competencia a la reglamentación legal. No obstante, ya la norma se encarga de atribuir, a un órgano jurisdiccional inferior, una competencia material específica, es decir Cuestión no menor, pues la Carta Magna se aparta de la técnica legislativa de remitir a la reglamentación legal la competencia de los órganos jurisdiccionales, como se observa en la segunda parte de esta normas constitucional respecto "de las demás magistraturas, judiciales y de organismos auxiliares" y, por el contrario, establece la existencia concreta de Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. 1 Abg. Julio C. Pavón Martinez Secretario Dr. Manuel Dejesús Ramírez CaBr. Victor Ríos Ojeda MINISTRO Ministro

uno de ellos; trato excepcional que la Constitución ha dado, también, a la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Motivo que lleva a admitir que en la ratio de la norma, existe más que una cuestión de nomenclatura, semántica dirían algunos, y que la competencia del Tribunal de Cuentas no se puede agotar en la materia contencioso administrativa, sino que incluye, además, la de Ahora bien, corresponde analizar si existe -o no- superposición de funciones entre estos dos órganos constitucionales; Contraloría General de la República y Tribunal de Cuentas. Considero que la razón lógica manda afirmar que si la Constitución estableció la existencia de ambos órganos, es porque ellos deben funcionar independiente y armónicamente; es decir, no es posible suponer que la Contraloría General de la República absorbió todas las funciones que correspondían al Tribunal de Cuentas. Veamos. El Art. 281 de la Carta Magna crea la Contraloría General de la República y le asigna la función de "auditor nacional" de las actividades económicas y financieras de los Entes el Estado y Organismos descentralizados, cuya intervención culmina, tras el trabajo de auditoría y control, con un dictamen final de carácter no vinculante (función técnica- administrativa), pues por su naturaleza de acto administrativo simple no posee fuerza de cosa juzgada ni posee fuerza sancionatoria por sí misma, limitándose a la aprobación de la auditoria o determinar alguna irregularidad en el procedimiento administrativo, con eventuales recomendaciones para la parte auditada o la denuncia de la posible existencia de un hecho punible ante el Ministerio Público, el que deberá iniciar la Investigación para su determinación.—__- Esto nos muestra que la Contraloría no debe ni puede efectuar un juzgamiento de las cuentas, como lo lleva a cabo la instancia jurisdiccional, donde se inicia la etapa procesal en la cual se debe observar la garantía constitucional del debido proceso, a fin de dirimir la responsabilidad del agente ejecutor del presupuesto a través de los mecanismos establecidos por la ley presupuestaria, de acuerdo al procedimiento contemplado en la Ley de Organización Administrativa. En efecto, la más autorizada doctrina se ha pronunciado por la necesidad del control jurisdiccional de los actos de la administración, en ese sentido: "...corresponde al Poder Judicial el control de la administración, a diferencia del sistema francés en que se considera que no corresponde que la justicia controle la actividad administrativa. De aquel principio se desprende la importante función del juez, como contrapeso fundamental de la administración pública. De esta corta enunciación de razones que otorgan especial realce al contenido y alcance que la protección judicial tiene en el derecho administrativo, se desprende la necesidad de elevarla a la categoría de elemento fundamental de la disciplina. No habrá derecho administrativo propio de un Estado de Derecho, mientras no haya en él una adecuada protección judicial de los particulares contra el ejercicio ilegal o abusivo de la función administrativa. [...] el control ejercido por los tribunales de justicia sobre los órganos administrativos está destinado, sobre todo, a impedir, prevenir o remediar cualquier violación de los derechos individuales por actos administrativos. La delimitación de esta área de control es, por tanto, una de las funciones más esenciales del Derecho administrativo" (GORDILLO, Agustín. 2003. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Octava Edición. Buenos Aires. Fundación de Derecho Administrativo. V-5/6). 2

CORTE SUPREMA DEJUSTICIA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: MUNICIPALIDAD DE MINGA GUAZÚ C/ LEY N° 2248/2003". N° 1298, ANO 200. ... Inclusive, y con especial rigor, la misma doctrina ha negado que la administración , ejerza alguna función jurisdiccional, lo cual -sostiene— está reservado a los órganos del Poder Judicial: "Concluimos así en que la administración no ejerce ningún caso función ›jurisdiccional: Si sus actos se parecen en alguna hipótesis, por su contenido, a los de aquella 91 función, no tienen sin embargo el mismo régimen jurídico; esto es, la administración no realiza función jurisdiccional" (GORDILLO, Agustín. Ibídem. IX-12); "Ello significa que no puede nunca limitarse la revisión judicial de los actos administrativos con base en una supuesta actividad jurisdiccional ejercida previamente por la administración: hacerlo implica caer en otra de las confusiones que afectan a este tema. La conclusión, pues, consiste en que la doctrina de las facultades jurisdiccionales de la administración, además de no tener asidero constitucional ni jurisprudencial, no puede tener incidencia alguna válida sobre la revisión judicial; esta última debe efectuarse por igual y con iguales alcances, cualquiera que sea la indole de la actividad que la administración pública haya ejercido previamente" (GORDILLO, Agustín. Ibídem. IX-27); "ni de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Suprema ni con las normas constitucionales, puede hablarse de la función jurisdiccional por parte de la administración, con el alcance de sustituir total o parcialmente la actividad jurisdiccional propia de los jueces. Si hacemos la dicotomía "jurisdicción judicial" y "jurisdicción administrativa" ello no sólo implicará una contradicción lógica insuperable, sino que será otro de los términos que arrojará siempre dudas innecesarias sobre la naturaleza de la revisión judicial" (GORDILLO, Agustín. Ibídem. IX-30). - Por tanto, resulta evidente que la competencia de Cuentas de los órganos jurisdiccionales es justa y necesaria, lo cual ha sido expresamente en el texto constitucional.- Me permito aclarar que asumido el cargo este Ministro en fecha 27 de mayo de 2020.- Por las razones precedentemente expuestas, corresponde hacer lugar a la acción de inconstitucionalidad y, por ende, los Arts. 1°, 2° y 3º de la Ley N° 2248/2003 deben ser declarados inconstitucionales e inaplicables con respecto a los accionantes. ES MI OPINIÓN.- A su turno, el Doctor VÍCTOR RÍOS OJEDA, dijo: - El Abg. Juan Armando Barreto Quevedo con Matr. CSJ N° 3.966 en representación de la Municipalidad de Minga Guazú, conforme testimonio poder general que acompaña y bajo patrocinio de Abg. Juan Leonardo Rodas con Matr CSJ N° 8.139, impugna de inconstitucional la Ley N° 2248/2003, que modifica el artículo 30 de la Ley N° 879, de fecha 2 de diciembre de 1981- "Código de Organización Judicial". La Ley N° 2248/03, objeto de impugnación, establece: "Artículo 1°: Modifícase el Articulo 30 de la Ley N° 879 del 2 de diciembre de 1981 "Código de Organización Judicial", que queda redactado de la siguiente forma: "Art. 30: El Tribunal de Cuentas se compone de dos Salas, integradas con tres miembros cada una, denominada en adelante Primera y Segunda Sala, Compete a ambas salas entender, exclusivamente, en los juicios contencioso- administrativos, en las condiciones establecidas por la ley de la materia". Artículo 2°: La distribución de los expedientes obrantes en la Primera Sala queda a cargo/de la Corte Suprema de Justicia. Artículo 3°: Quedan derogadas, todas las disposiciones opuestas a la presente Ley". Cesar M. Diesel Junghanns Dr. Manuel Dejesús Ramírez Cand' Ministro CSJ. MINISTRO 3 Secretar Dr. Victor Ríos Ojeda Ministro

La cuestión sometida a consideración de esta Corte a través de la presente acción, va direccionada a determinar si la ley impugnada transcripta en el párrafo anterior, que elimina la competencia atribuida a la Segunda Sala del Tribunal de Cuentas consistente en juzgar las cuentas que deben rendir las instituciones públicas que administran los fondos públicos en virtud del Presupuesto General de la Nación, limitando la competencia de ambas Salas a entender en los juicios contencioso-administrativos, es o no inconstitucional. - Sobre el punto, la Constitución Nacional de 1992 dispone en su Art. 265: "Se establece el Tribunal de Cuentas. La Ley determinará su composición y su competencia. La estructura y las funciones de las demás magistraturas judiciales y de organismos auxiliares...." (las negritas son mías). Remitiendo así, a la reglamentación legal la estructura y las funciones de las magistraturas judiciales con excepción de la Corte Suprema de Justicia y de organismos auxiliares. Lo cual es totalmente razonable, por cuanto dichas cuestiones son materia de las normas que regulan la estructura orgánica y las competencias de los organismos inferiores con potestad jurisdiccional. Siguiendo la secuencia legal, en cuanto al orden de prelación normativo, el Código de Organización Judicial Ley N° 879/81, en su art. 30 dispone: "El Tribunal de Cuentas se compone de dos Salas, integrados por lo menos de tres Miembros cada una. Compete a la primera entender en los juicios contencioso-administrativos en las condiciones establecidas por la ley en la materia; y a la segunda el control de las cuentas de inversión del Presupuesto General de la Nación, conforme a lo dispuesto en la Constitución" negritas son mias).-. Sin embargo, la disposición legal impugnada (Ley N° 2.248/03), elimina estas atribuciones que le corresponden a la Segunda Sala del Tribunal de Cuentas, conculcando de ese modo el mandato constitucional previsto en el Art. 265 de la Ley Suprema que dice "La Ley determinará su composición y competencia". - Al respecto considero que la interpretación constitucional, necesariamente debe partir del texto constitucional, lo que no implica limitarse a desarrollar su literalidad gramatical, pero tampoco un ejercicio discrecional de atribución arbitraria del sentido al texto. Toda interpretación debe respetar el horizonte de significados vigentes en el momento histórico cultural en que se realiza la labor hermenéutica.— El Profesor Carlos Bernal Pulido, en el estudio introductorio a la versión española de la teoría de los derechos fundamentales, de Robert Alexy' , explica que el alcance de lo que él denomina "los márgenes semánticos" de las disposiciones de derecho fundamental (aquí hablamos del texto constitucional), establece límites a los significados posibles de dichas disposiciones, en el caso de autos, debemos decir del tenor literal de la Constitución, del margen semántico del texto constitucional interpretado. La atribución de contenido jurídico fuera de dichos márgenes semánticos, es decir, otorgar un sentido nuevo, especialmente construido a partir de decisiones axiológicas o de operaciones técnicas realizadas, tanto por el legislador como por la doctrina o la jurisprudencia, debe basarse en muy buenas razones normativas o históricas para ser reconocida y admitida, como una especie de juego de lenguaje del mundo jurídico-constitucional, circunstancia que no se percibe en este caso. -.... El legislador en este caso, no ha explicado por qué el Tribunal de cuentas que es previsto en el art. 265 de la Constitución Nacional, no debe juzgar cuentas, es decir, el legislador no explica por qué del margen semántico del término "cuentas" utilizado por nuestra Constitución Nacional, queda excluido el concepto de "Cuentas", entendido y aceptado en la lengua castellana, como documentos con información contable, que la Ley 1 Robert Alexy, Teoría de los derechos fundamentales. Segunda Edición. Editorial Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid, 2012. Pág. 52.

19 92 CORTE SUPREMA DJUSTICIA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: MUNICIPALIDAD DE MINGA GUAZÚ C/ LEY N° 2248/2003". N° 1298, ANO 2005.- 돈의 establece que tienen la obligación de elaborar, aprobar y rendir al Tribunal de Cuentas, en los plazos y requisitos y contenidos previstos, todas las Entidades del Sector Público' No se puede sostener que la creación de la Contraloría General de la República ha suprimido la competencia material de juzgar cuentas de los órganos jurisdiccionales. consiste en emitir un dictamen técnico sobre la observancia de la Ley de Presupuesto y que al no ser vinculante, debe al final ser sometido al tamiz de jurisdiccionalidad, que solo el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, por imperio de la Constitución Nacional y a través del contradictorio correspondiente, puede hacerlo. La interpretación de las normas constitucionales que crean órganos, debe seguir la regla general de la armonización de las mismas, de manera que ninguna aparezca como contradictoria o superpuesta con otra. Así, es lógico que las normas de la Carta Magna, relativas al Tribunal de Cuentas y a la Contraloría General de la República se interpreten de manera a que ambos órganos coexistan independientes, pero complementándose, en cuanto a sus funciones. - Además de lo expuesto precedentemente, cabe traer a colación el plexo normativo relacionado al caso, que ratifican también, la competencia del Tribunal de Cuentas: . La Ley N° 276/94 "ORGANICA Y FUNCIONAL DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA", en su art. 2 refiere: "La Contraloría General, dentro del marco determinado por los Artículos 281 y 283 de la Constitución Nacional, tiene por objeto velar por el cumplimiento de las normas jurídicas relativas a la administración financiera del Estado y proteger el patrimonio público, estableciendo las normas, los procedimientos requeridos y realizando periódicas auditorias financieras, administrativas y operativas, controlando la normal y legal percepción de los recursos y los gastos e inversiones de los fondos del sector público, multinacional, nacional, departamental o municipal sin excepción, o de los organismos en que el Estado sea parte o tenga interés patrimonial a tenor del detalle desarrollado en el Artículo 9º de la presente Ley; y aconsejar, en general, las normas de control interno para las entidades sujetas a su supervisión"; y en su art. 19 dispone: "El control y fiscalización que la Contraloría ejerce sobre las Instituciones de conformidad a la Constitución Nacional y esta Ley, serán sin perjuicio de las facultades que correspondan a otros organismos e instituciones del Estado como el Tribunal de Cuentas, 2ª Sala, a los que por ley se asignen potestades de control y fiscalización". (las negritas son mías) La Ley de Organización Administrativa, establece respectivamente, en su art. 153: "Si en el examen administrativo de las cuentas se encontrase la comisión de algunos de los delitos previstos por el Código y las leyes, el tribunal inmediatamente denunciará a la jurisdicción criminal a los efectos de la instrucción del sumario a los autores y cómplices"; y en su art. 154: "Recibido el expediente de la rendición de cuentas y si el dictamen del Contador General aconsejare la aprobación de ella, el Tribunal de Cuentas examinará determinadamente si todas las partidas están de acuerdo con las leyes respectivas y dentro de los veinte días dictará la resolución correspondiente. Si fuese aprobatoria notificará al interesado, devolviendo el expediente a la Contaduría General para su archivamiento" (las negritas son mías). De toda la normativa citada, es claro que, la Contraloría General de la República, Bocianario panhispanico del espefol juridico (DPE), htps/drej rae es/lema/cuentas 5 Abg) Julio C. Pavón Mart Secretario Dr. Manuel Defesús Ramírez Canel MINIGTRO Dr. Víctor Ríos Ojeda Ministro

Sala, cumple una función de naturaleza jurisdiccional con la observancia de principios legales que ella implica. -_ En conclusión, corresponde HACER LUGAR a la presente acción de inconstitucionalidad planteada, y en consecuencia declarar la inaplicabilidad de los arts. 1° 2° y 3º de la Ley N° 2248/2003 "Que modifica el Artículo 30 de la Ley N° 879 - Código de Organización Judicial" respecto del accionante. Es mi voto. A su turno, el Doctor MANUEL DEJESÚS RAMÍREZ CANDIA, dijo: El representante de la Municipalidad de Minga Guazú (Dpto. de Alto Paraná) interpone acción de inconstitucionalidad contra la Ley Nro. 2246/08 "Por la que se modifica el Art. 30 del Código de Organización Judicial". La ley de referencia establece que las dos salas del Tribunal de Cuentas tendrán competencia exclusiva en lo contencioso administrativo, con lo cual excluye la competencia del control de las cuentas públicas establecida en el Art. 30 del Código de Organización Judicial. La norma legal impugnada no contiene vicio de constitucionalidad por las razones siguientes: 1) la ley impugnada no colisiona con el Art. 265 de la Constitución y 2) la norma cuestionada se adecua a la normativa constitucional que ha creado un órgano de control especializado para el ejercicio del control de las cuentas públicas como la Contraloría General de la República. En efecto, el Art. 265 de la Constitución establece "Del Tribunal de Cuentas y de otras magistraturas y de los organismos auxiliares. Se establece el Tribunal de Cuentas. La ley determinará su composición y su competencia". Y la normativa impugnada ha establecido su competencia para entender en los juicios de carácter contencioso administrativo, es decir, en la demanda de control de regularidad de los actos administrativos con exclusión del control de la ejecución de los presupuestos públicos que se atribuía al Tribunal en el Art. 30 de Código de Organización Judicial. — Es decir, la norma legal impugnada ha determinado la competencia del Tribunal de Cuentas al ámbito de lo contencioso administrativo, con lo cual se cumple estrictamente la disposición constitucional de referencia que indicaba que la ley determinará su competencia.- La norma legal impugnada sería contrario al texto constitucional si la formulación de la competencia que le fuera atribuida por el constituyente. -_ Pero la normativa constitucional prevista en el Art. 265, no atribuye competencia alguna al Tribunal de Cuentas, dejando al legislador la determinación de su competencia y el legislador, en cumplimiento de la disposición constitucional, determinó su competencia en materia contenciosa administrativa. Por otra parte, el constituyente de 1992, ha elevado con rango constitucional una entidad estatal para el ejercicio del control de las cuentas públicas, la Contraloría General de la República, por lo que la normativa legal impugnada es perfectamente adecuada al diseño constitucional de control de las cuentas públicas atribuida a un órgano especializado para el Por otra parte, la norma legal impugnada tiene el efecto de dejar a cargo de la Contraloría General de la República el ejercicio de la función de controlar la actividad económica financiera del Estado, con lo cual puede tornarse más efectiva el control, habida cuenta de que cuenta con la infraestructura necesaria y el personal técnico idóneo para la tarea del control de las cuentas públicas. 6

20 1： CORTE SUPREMA DE JUSTICIA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: MUNICIPALIDAD DE MINGA GUAZÚ C/ LEY N° 2248/2003". N° 1298, ANO 2005.- Enconclusión, la norma legal impugnada no es contraria a las disposiciones de la Constitución, por lo que corresponde el rechazo de la presente acción. de inconstitucionalidad. Es mi voto. EL 21 Con lo que se dio por terminado el acto, firmando SS.EE,, todo por ante mí, de que certifico, quedando acordada la sentencia que inmediatamente sigue: - Dr. Mandel Dejesús Ramirez Candi MINISTRO Cesar M. Diesel Junghan Ministr Ante mí: Dr. Víctor Ríos Ojeda Ministro SENTENCIA NÚMERO: 264. Asunción, ( de abril Abg. Julio C. Pavón Martinez ecretario de 2.025.- Y VISTOS: Los méritos del Acuerdo que anteceden, la Excelentisima, CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Sala Constitucional RESUELVE: HACER LUGAR la Acción de Inconstitucionalidad promovida, y en consecuencia, declarar la inaplicabilidad de los Arts. 1°, , 2° y 3° de la Ley N° 2248/2003 "Que modifica el Artículo 30 de la Ley N° 879 - Código de Organización Judicial", respecto del accionante, Abogado Juan Armando Barreto Quevedo, en nombre y representación de la MUNICIPALIDAD DE MINGA GUAZÚ, de conformidad a lo establecido 555 del C.P.C ANOTAR, registrar y notificar. Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Dr. Victor Ríos Ojeda Ministro Pavón Secretario Dr. Manue/Dejesús Ramírez Fand! MINISTRO 32203 SECRETARIA JUDICIALI TICIA 7