Jurisprudencia CSJ

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA 00 "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD POR ESTEBAN ROLON LOMBARDO C/ ART. 1 DE LA LEY N°4252/2010" ANO: 2020 N°:2380 00. Doscientos cincuenta. ACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO: ES En la Ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los del mes de abril del año dos mil veinticinco, estando en la Sala de Acuerdos de la Corte Suprema de Justicia, los Excmos. Señores Ministros de la Sala Constitucional Doctores GUSTAVO SANTANDER DANS, VICTOR RIOS OJEDA y CESAR DIESEL JUNGHANNS, ante mí, el Secretario autorizante, se trajo al Acuerdo el expediente caratulado: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD POR ESTEBAN ROLON LOMBARDO CI ART. 1 DE LA LEY N°4252/2010", a fin de resolver la Acción de Inconstitucionalidad promovida por el señor Esteban Rolon Lombardo por derecho propio y bajo patrocinio de abogada. Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, resolvió plantear y votar la siguiente: CUESTIÓN: ¿Es procedente la Acción de Inconstitucionalidad deducida? Practicado el sorteo de ley para determinar el orden de votación, dio el siguiente resultado: RIOS OJEDA, SANTANDER DANS y DIESEL JUNGHANNS.- A la cuestión planteada, el Doctor RÍOS OJEDA dijo: Se presenta el señor ESTEBAN ROLON LOMBARDO, por derecho propio y bajo patrocinio de abogada GRACIELA NICOLASA BERNIS ALLEGRETTI, a promover Acción de Inconstitucionalidad contra el Artículo 1 de la Ley N° 4252/10 "QUE MODIFICA LOS ARTICULOS 3°, 9° Y 10 DE LA LEY N° 2.345/03 "DE REFORMA Y SOSTENIBILIDAD DE LA CAJA FISCAL., SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL SECTOR PUBLICO", en lo que respecta a la modificación del Artículo 9 de la Ley N° 2345/03 "DE REFORMA Y SOSTENIBILIDAD DE LA CAJA FISCAL SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL SECTOR PUBLICO", en su calidad de jubilada de la administración pública, conforme se desprende de las instrumentales que obran en autos y del escrito inicial de presentación de la Alega la accionante que se encuentran vulnerados los Artículos 6, 46, 47, 57, 86, 92 y 103 de la Constitución y fundamenta su acción manifestando, entre otras cosas, que: "(...) sostengo que afectan las normas constitucionales de referencia, por el hecho de que se obliga a pasar a la INACTIVIDAD LABORAL por la sola razón de tener 65 años de edad, vulnera el derecho de continuar trabajando a una persona capaz, honesta e idónea, que son factores indispensables exigidos para el acceso a las funciones públicas en nuestro pais".— De las instrumentales agregadas a autos, tenemos que el accionante reviste calidad de funcionario público, ya que fue nombrado por decreto N° 16257 de fecha 26 de enero de 2002, así mismo surge de la cedula de identidad glosadas a fojas 5 que el mismo cuenta 68 años.— 4. Examinada la documentación citada (que obra en autos) y considerando que el accionante a la fecha de emitir esta opinión cuenta con 68 de edad y ante la inminencia aplicación de la ley 4252/2010, procederé al estudio de esta acción en los siguientes términos:- Justavo E. Santander Dans Ministro Cesar M. Diesel Junghan Minist Dr. Victor Rios Ojeda Ministro 1 vón Martine Secretario

5. Nuestra Constitución Nacional contempla un alto contenido humanista y un pleno reconocimiento de los derechos fundamentales de la persona. En su preámbulo reza: "El pueblo paraguayo, por medio de sus legítimos representantes reunidos en Convención Nacional Constituyente, invocando a Dios, reconociendo la dignidad humana (...)". Para garantizar a la persona su dignidad humana, nuestra Ley Fundamental establece el sistema obligatorio e integral de seguridad social (Articulo 95), abarcando "todas" las cuestiones en esa materia, entre las que se encuentra la "jubilación" como derecho fundamental en la vida del trabajador.—_- Conforme a las letras de nuestra Constitución, fueron suscritos y ratificados, por nuestro internacional pais, innumerables instrumentos de orden sobre seguridad social, entre los que podemos mencionar: la Declaración Universal de Derechos Humanos, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, el "PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES", los convenios de la OIT (en especial el 102, de norma mínima de seguridad social), el Convenio Multilateral de Seguridad Social del Mercado Común Del Sur - Mercosur, Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social, asi como convenios bilaterales de seguridad social, que tienden a reconocer la seguridad social como un derecho humano, con cobertura universal.- 7. En aras de facilitar la vigencia del derecho a la seguridad social reconocido a nivel nacional e internacional, el legislador ha incorporado al patrimonio de aquellos trabajadores y funcionarios públicos, que prestan sus servicios en el sector público, el "derecho a la jubilación", ', en virtud al mandato expreso de la Ley N.° 2345/03 y su modificatoria: Ley N° 4252/10. Ellas como órgano operativo de los beneficios sociales, para proceder a jubilar a los funcionarios públicos que efectivamente han cumplido los requisitos legales para el efecto, entre los que se encuentra la edad. Situación ésta que agravia al accionante en razón de que la norma que impugna establece que "Cumplidos los 65 (sesenta y cinco) años de edad, la jubilación será obligatoria". 1. Ahora bien, siendo el derecho de acceso a la jubilación un derecho social, estructurado como derecho programatico, su operatividad se encuentra supeditada a la "libre configuración" del legislador. Así, en el razonamiento de que el constituyente otorgó al legislador la atribución de dictar la normativa impugnada, estableciendo éste la edad que debiera alcanzar el funcionario para acceder a los beneficios jubilatorios, entiendo que ha actuado disponiendo sobre la materia que la Constitución le reservó, con la libertad que ella misma le otorgó, razón por la cual, esta Corte no puede satisfacer la pretensión del accionante, pues hacerlo estaría invadiendo injustificadamente el ámbito decisorio establecido constitucionalmente a favor de un Poder del Estado, en este caso, a favor del Poder Legislativo. 9. Nuestra Constitución en su Artículo 103.- "DEL RÉGIMEN DE JUBILACIONES, no fija acordarla, manteniendo éste la autoridad y competencia exclusiva para conocer y avanzar sobre la función encomendada. Por lo que mal podríamos tachar a la norma impugnada de violatoria del mandato constitucional. 10. Además, debemos considerar que el limite de edad, dispuesto por la norma impugnada, implica una medida que promueve el derecho al trabajo a favor de las nuevas generaciones, posibilitando su legítimo acceso al empleo público, más aún, considerando la contracción de la economía, y por ende del Presupuesto General de la Nación, que conlleva a 2

21 DEL CORTE SUPREMA DE USTICIA "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD POR ESTEBAN ROLON LOMBARDO C/ ART. 1 DE LA LEY Nº4252/2010" AÑO: 2020 N°:2380. in descenso en la oferta de empleo en el sector público, circunstancias éstas que escapan a la voluntad de quienes pretenden acceder a un puesto de trabajo en la función pública. »11. La Constitución obliga al Estado a promover políticas que tiendan al pleno empleo 7T (Artículo 87) y consagra el derecho de todo paraguayo a ocupar funciones y empleos públicos 91 (Artículo 101), en un régimen uniforme y dentro de los límites establecidos por la ley (Artículo 102). La norma atacada, al limitar la edad para el acceso a los beneficios jubilatorios, está intentando alcanzar un punto de equilibrio entre los derechos de ambos grupos: los que acceden a la jubilación por haber cumplido su ciclo de trabajo para con el Estado y los que desean acceder legítimamente al empleo público. Asi, la norma impugnada garantiza tanto el derecho a la jubilación, como también el derecho al trabajo.- 12. La medida impugnada responde a un interés social, por lo que no podríamos calificarla de desmedida, arbitraria o infundada. Ella no resulta irracional en el entendimiento de que uno de los fines del Estado es hacer efectivo el derecho de todo paraguayo de acceder a cargos en la Administración Pública.- 13. Por las consideraciones que anteceden, opino que corresponde rechazar la presente Acción de Inconstitucionalidad. Asimismo corresponde levantar la suspensión de efectos del Art. 1 de la Ley N°4252/2010 dispuesta en autos por A.I N°1166 de fecha 22 de agosto de 2022. Es mi voto.- A su turno, el Doctor SANTANDER DANS, dijo: Previo al estudio de la cuestión planteada, es oportuno advertir que estos autos fueron puestos a mi consideración en fecha 27/06/23, por lo que procedo a emitir mi voto en fecha 14/07/23. Dicho esto, pasare al análisis de fondo de la presente acción de inconstitucionalidad El señor ESTEBAN ROLON LOMBARDO, promueve Acción de Inconstitucionalidad contra el Art. 1 de la Ley N° 4252/10 "Que modifica los Arts. 3°, 9° y 10 de la Ley 2345/03 De Reforma y Sostenibilidad de la Caja Fiscal. Sistema de Jubilaciones y Pensiones del Sector Público", específicamente contra la parte que modifica el Art. 9 de la Ley N° 2345/2003 "De la Reforma y Sostenibilidad de la Caja Fiscal. Sistema de Jubilaciones y Pensiones del Sector Público" De los argumentos expuestos por el accionante se extrae que el mismo cuestiona la constitucionalidad de la norma que faculta al Estado a jubilar a sus funcionarios que hayan cumplido 65 años de edad. En ese contexto, de las constancias de autos se evidencia que e recurrente reviste la calidad de funcionario público y que ha reunido los requisitos establecidos en la norma para adquirir la jubilación. Sostiene entre otras cosas que la norma impugnada le causa un daño irreparable emergente de la discriminación, exponiéndole a adquirir su jubilación con escasos años de antigüedad, pone en duda la posibilidad de vivir dignamente desde los o5 anos con un tope jubilatorio, cuando que a la techa se encuentra con suticiente salud fisica y mental para seguir prestando sus servicios al Estado. Funda la presente accion , 46, 47, 57, 86, 92 y 103 de la Constitución Nacional. Gustavo E. Santander Dans Ministro Dr. Victor Rios Ojeda Ministro 3 Abg. Julio C. Pavón Martinez Secretario

La disposición impugnada dispone cuantos sigue: El Art. 1 de la Ley 4252/10 en lo pertinente dispone: "Art. 9°- El aportante que complete 62 (sesenta y dos) años de edad y que cuente con al menos 20 (veinte) años de servicio, tendrá derecho a la jubilación ordinaria. El monto de la jubilación ordinaria se calculará, multiplicando la Tasa de Sustitución (valor del primer pago en concepto de jubilación o pensión como proporción de la remuneración base) por la Remuneración Base, tal como se la define en el Artículo 5° de esta Ley. La Tasa de Sustitución será del 47% (cuarenta y siete por ciento) para una antigüedad de 20 (veinte) años y aumentará 2,7 (dos coma siete) puntos porcentuales por cada año de servicio adicional hasta un tope del 100% (cien por ciento). Cumplidos los 65 (sesenta y cinco) años de edad, la jubilación será obligatoria, sea ella la ordinaria o la extraordinaria. Todos los funcionarios que fueron afectados por el Artículo 9° de la Ley N° 2345/03 "DE REFORMA Y SOSTENIBILIDAD DE LA CAJA FISCAL. SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL SECTOR PUBLICO", tendrán derecho a una jubilación cuyo monto será establecido por el sistema previsto en el párrafo anterior, pero en ningún caso podrá ser inferior al 40% (cuarenta por ciento) del salario mínimo legal vigente para actividades diversas no especificadas, a partir de la fecha de la promulgación de la presente Ley.- Aquéllos que se retiren de la función pública sin reunir los requisitos para acceder a una jubilación, aun apelando a los derechos que le otorga la Ley 3856/09 "QUE ESTABLECE LA ACUMULACION DEL TIEMPO DE SERVICIOS EN LAS CAJAS DEL SISTEMA DE JUBILACION Y PENSION PARAGUAYO, Y DEROGA EL ARTICULO 107 DE LA de la Ley 1626/00 'DE LA FUNCION PUBLICA", podrán solicitar la devolución del 90% (noventa por ciento) de sus aportes realizados, ajustados por la variación del Indice de Precios al Consumidor (IPC) del Banco Central del Paraguay.". Ahora bien, corresponde traer a colación la disposición vinculada al sistema o régimen de jubilaciones y pensiones del sector público, así tenemos que el Art. 103 de la Constitución Nacional dispone: "Dentro del sistema nacional de seguridad social, la ley regulará el régimen de jubilaciones de los funcionarios y de los empleados públicos, atendiendo a que los organismos autárquicos creados con ese propósito acuerden a los aportantes y jubilados la administración de dichos entes bajo control estatal. Participarán del mismo régimen todos los que, bajo cualquier título, presten servicios al Estado. . La ley garantizará la actualización de los haberes jubilatorios en igualdad de tratamiento dispensado al funcionario público en actividad". El artículo constitucional transcripto precedentemente, contempla el derecho de acceso a la jubilación y, al respecto, delega al legislador -en virtud al principio de reserva de ley- la CotAn no de la No mata un ele en cual tinan prie en line por lo cual, la reserva de ley es absoluta. En otros términos, el órgano legislador por disposición constitucional cuenta con la atribución de regular este y otros aspectos referentes al sistema jubilatorio, por lo que siendo el acto normativo impugnado consecuencia de la facultad delegada no se verifica vulneración constitucional alguna. En consecuencia, en atención a las consideraciones que anteceden y visto el dictamen de la Fiscalía General del Estado, voto por no hacer lugar a la Acción de Inconstitucionalidad

BLIC 021 6r) 82) 91 DEL CORTE SUPREMA DE USTICIA "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD POR ESTEBAN ROLON LOMBARDO CI ART. 1 DE LA LEY N°4252/2010" AÑO: 2020 N°:2380. promovida el señor ESTEBAN ROLON LOMBARDO. Ordenar el levantamiento de la medida cautelar dispuesta por el A.I. N° 1166 de fecha 22 de agosto del 2022.- ES MI VOTO.- A su turno, el Doctor DIESEL JUNGHANNS, dijo: Se presenta el señor Esteban Rolón Lombardo. por derecho propio, con patrocinio de abogada a promover acción de sinconstitucionalidad contra el Art. 1° de la Ley 4252/10, "Que modifica los artículos 3, 9º y 10° de la Ley N° 2345/2003 "De Reforma y Sostenibilidad de la Caja Fiscal. Sistema de Jubilaciones y Pensiones del Sector Público", por reputar dichas disposiciones como violatoria de los Arts. 46, 47 inc. 3, 86, 88, 92, 101, 102 y 103 de la Constitución Nacional.- En primer término, debe puntualizarse que, ante la pluralidad de disposiciones modificadas por la norma impugnada, los agravios del accionante se ciñen exclusivamente a la modificación normativa del art. 9 de la Ley N° 2345/2003; concretamente en lo atinente a la jubilación obligatoria por edad, según se desprende de los términos en que se planteó esta acción.- Hecha esta aclaración, como punto de partida del enjuiciamiento de constitucionalidad que nos ocupa, debe señalarse que nuestra Constitución, en su artículo 1 define a la República del Paraguay como: " ....un Estado social de derecho, unitario, indivisible y descentralizado que adopta para su gobierno la democracia representativa, participativa y pluralista, fundada en el reconocimiento de la dignidad humana". En el mismo contexto, el artículo 3 dispone: "El gobierno es ejercido por los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial en un sistema de separación, equilibrio, coordinación y recíproco control. Ninguno de estos poderes puede atribuirse, ni otorgar a otro ni a persona alguna, individual o colectiva, facultades extraordinarias o la suma del Poder Público. La dictadura está fuera de ley". Todas estas características tienen importantes derivaciones en los institutos que crea la misma Constitución, en sus atribuciones y deberes, en su finalidad y modo de funcionamient..-..... Como se mencionó supra, los tres poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) tienen el mismo rango y el equilibrio entre ellos se da a través de un sistema de frenos y contrapesos, que en conjunto garantizan la funcionalidad del sistema, el imperio de un Estado de Derecho y la vigencia de las libertades fundamentales. Ninguno de ellos está subordinado a otro poder u órgano estatal, pero tienen una necesaria interdependencia a nivel funcional. En ese orden, existen ciertas atribuciones y competencias específicas, asignadas algunas por la Constitución, en forma exclusiva y excluyente que, por ello, constituyen su zona de reserva, vedada de la posibilidad de que otros poderes u órganos estatales se inmiscuyan en ella o pretendan ejercer esas atribuciones y competencias exclusivas.-.. Así, dentro de nuestro régimen constitucional, constituyen zonas de reserva: a) del Poder Legislativo, entre otras: los deberes y atribuciones mencionados en el Art. 202 C.N., Art 203 C.N. de la formación y sanción de las leyes, el juicio político (Art. 225 C.N.), la designación de sus autoridades y empleados (Art. 200 C.N.), la citación e interpelación (Art. 193 C.N.), el voto de censura (Art. 194 C.N.); b) del Poder Ejecutivo, entre otras son las mencionadas en el Art. 238 C.N., tales como dirigir la administración general del país, dirigir el manejo de las relaciones exteriores de la república, nombrar y remover a los ministros del Poder Ejecutivo; y, c) con respecto al Poder Judicial, básicamente la función jurisdiccional, es decir, de juzgar y administrar justicia, con la significación y el alcance de resolver (conocer y juzgar) los conflicto s jurídicos suscitados entre dos o más personas naturales o jurídicas, mediante el dictado de una norma jurídica específica (sentencia definitiva) con imperio decisorio y obligatorio. Es cierto que la discriminación está proscripta en nuestra Constitución, de forma genérica en el Art. 46; y de manera concreta en el ámbito laboral por motivo de la edad, de acuerdo con el Art. 88, pero, la norma impugnada no entraña discriminación alguna con respecto a los funcionarios públicos que han llegado a la vejez, puesto que, si bien la fijación Cesar M. Diesel Jungharins Ministro C6J. Abg. Julio C. Pavón Martínez Secreiario Gustavo E. Santander Dans Ministro 5

por ley de una edad para la jubilación forzosa de los servidores públicos es una limitación del derecho al trabajo de éstos; en el ámbito público, sin embargo, esta limitación, establecida en el marco de la regulación del sistema jubilatorio, a más de constituir una potestad legislativa atribuida constitucionalmente (Art. 103 C.N.), responde a criterios objetivos y que guardan proporcionalidad con el fin de hacer efectivos los ya mencionados derechos y principios constitucionales. En efecto, la jubilación forzosa constituye un instrumento por el cual el Legislador por un lado, posibilita la igualdad de oportunidades en el acceso a la función pública (Arts. 47 y 101 C.N.) y el recambio de la plantilla de servidores estatales, mientras que, por el otro, el servidor público que pasa a una situación de retiro, disfruta en delante de su derecho al descanso, con el disfrute del pertinente haber jubilatorio, y la especial protección como persona de la tercera edad y sujeto de la Seguridad Social (Arts. 6, 57 y 95 de la C.N.). Por estas razones, la norma de marras, se insiste, no puede ser reprochada de inconstitucional.— Finalmente, debe señalarse que subyace en esta cuestión el problema de la eventual insuficiencia del haber jubilatorio para obrar como una prestación sustitutiva del salario que se dejará de percibir por el paso a la pasividad, lo que lleva al funcionario a tratar de postergar en lo posible su jubilación. Mas, la referida circunstancia, así como el tipo de tratamiento que otorgan a este complejo tema de las normas de Seguridad Social que integran nuestro ordenamiento jurídico, y su consonancia o no por las fórmulas consideradas más flexibles o equitativas, como las que postulan soluciones de paso gradual desde la actividad al retiro, es algo que corresponde a la valoración política y legislativa, y no al ámbito del juicio de constitucionalidad. Por todo lo expuesto, concluyo que la edad jubilatoria razonablemente dimensionada no podría considerarse inconstitucional, por lo que corresponde el rechazo de la acción intentada. Es mi opinión. Con lo que se dio por terminado certifico, quedando acordada la sentencia que ipediatamente sigue. firmando SS.EE., todo por ante mí, de que Ante mí: Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Gustavo E. Santander Dans Ministro tio C. Payón Martinez Secretario Dr. Víctor Rios Ojeda Ministro SENTENCIA NÚMERO: 250 Asunción, 1 de abril de 202> VISTOS: Los méritos del Acuerdo que antecede, la excelentísima CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Sala Constitucional RESUELVE: NO HACER LUGAR a la Acción de Inconstitucionalidad promovida por el señor ESTEBAN ROLON LOMBARDO, de conformidad a lo expuesto en el exordio de la presente resolución.- ORDENAR el levantamiento de la Medida de Suspensión de efectos, dispuesta por el A.I. N° 1166 de fecha 22 de agosto de 2022, dictado por esta Sala.- ANOTAR, registrar y notificar Gustavo E. Santander Dans Ministro Ante mi: Cesar M. Diesel Junghan Ministro CS. Dr. Victo COR SECRETARIA JUDICIAL I JUSTICIA SUPRENE