Jurisprudencia CSJ

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA EXPEDIENTE: "HACIENDA DON GREGORIO S.A. C/ RES. Nro. 213 DEL 15/06/2020 DICT. POR EL MINISTERIO DEL AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE - MADES". Expte. C.S.J. Nro. 1020; Folio: 91; Año: 2022. -1- ACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO: . Setenta y cuatro. la ciudad de Asunción, capital de la República del Paraguay, a los dias del mes de del año dos mil veinticinco estando reunidos en la Sala de Acuerdos, los Excelentisimos Señores Ministros de la Corte LUIS MARÍA BENÍTEZ RIERA y CÉSAR M. DIESEL JUNGHANNS, quien integra esta Sala por inhibición de la Dra. MARIA CAROLINA LLANES OCAMPOS, ante mí, la Secretaria autorizante, se trajo al acuerdo el expediente caratulado: "HACIENDA DON GREGORIO S.A. C/ RES. Nro. 213 DEL 15/06/2020 DICT. POR EL MINISTERIO DEL AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE - MADES" , a fin de resolver los recursos de nulidad y apelación interpuestos por el Abg. Luis A. Cristaldo Kegler, en representación de la parte actora, HACIENDA DON GREGORIO, contra el Acuerdo y Sentencia Nro. 216 de fecha 14 de julio de 2022, dictado por el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala. Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, resolvió plantear las siguientes: CUESTIONES: ¿Es nula la sentencia recurrida? En caso contrario, ¿se halla ajustada a derecho? Practicado el sorteo de ley, para determinar el orden de votación dio el siguiente resultado: Dres. MANUEL DEJESÚS RAMÍREZ CANDIA, LUIS MARÍA BENÍTEZ RIERA y CÉSAR M. DIESEL JUNGHANNS.- A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA, EL DR. MANUEL DEJESUS RAMÍREZ CANDIA DIJO: El recurrente, si bien ha interpuesto recurso de nulidad, no a fundamentado el mismo. Por otro lado, de las constancias del expediente no s bservan vicios de las formas del proceso o de la resolución judicial que justifiquen | declaración de oficio de su pulidad, en los términos autorizados por los arts. 113 y 404 del Código Procesal Civil (C.P.C.). Por lo expuesto, corresponde DECLARAR DESIERTO el Recurso de Nulidad. Es mi voto. Luis Ni : Benitez Riera Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candi MINISTRO Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Angi Dominguez

~2- A sus turnos, los Dres. LUIS MARÍA BENÍTEZ RIERA y CÉSAR M. DIESEL JUNGHANNS manifestaron que se adhieren al voto del Ministro preopinante, Dr. MANUEL DEJESÚS RAMIREZ CANDIA, por los mismos fundamentos. A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA, EL DR. MANUEL DEJESÚS RAMÍREZ CANDIA DIJO: La presente acción contencioso - administrativa se promueve contra la Resolución DAJ Nro. 213 de fecha 15 de junio de 2020 (fs. 7/11), dictada por el Director de la Dirección de Asesoría Jurídica del Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible, que resuelve: 1°) Dar por concluido el sumario administrativo instruido a la Empresa Hacienda Don Gregorio S.A., responsable del Proyecto Producción Agrícola - Ganadera - Sistema de Riego por Aspersión para cultivo Agrícola - Depósito de Insumos - Abastecedor de Combustible, desarrollado en el lugar denominado Colonia Villa Margarita, Distrito de Nueva Toledo, Departamento de Caaguazú; 2°) Amonestar a la Empresa Hacienda Don Gregorio S.A., en correspondencia a lo dictado por la Resolución Nro. 356/2019 de fecha 09 de julio de 2019 "Por la cual se establece el Reglamento de Tipificaciones de las Infracciones a la Legislación Ambiental", Anexo VI, artículo 1° 3°) Exigir al responsable del proyecto que dé estricto cumplimiento a lo establecido en su Plan de Gestión Ambiental aprobado por la Dirección General de Control de la Calidad Ambiental y de los Recursos Naturales y a la Ley Nro. 294/93 "De Evaluación de Impacto Ambiental" con sus respectivas reglamentaciones; 4°) Comunicar a quienes corresponda у cumplida archivar.—- El citado acto administrativo se funda en que el proyecto desarrollado por la firma actora no contaba con la Declaración de Impacto Ambiental en el momento de ser requerida por los funcionarios del Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADES), configurándose así la infracción prevista en el art. 11° de la Ley Nro. 294/93 "De Evaluación de Impacto Ambiental" y sus reglamentaciones. El Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, por Acuerdo y Sentencia Nro. 216 de fecha 14 de julio de 2022 (fs. 86/88), resolvió: "1- NO HACER LUGAR a la presente acción contencioso administrativa promovida por "HACIENDA DON GREGORIO SA C/ Res. N°213/2020 del 15 de junio, dict. por el Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible - MADES" y, en consecuencia; 2- CONFIRMAR en todos sus terminos la Resolución Ficta que rechaza el recurso de reconsideración y a su vez confirma todos los términos de la Resolución DAJNº213/2020 del 15 de junio de 2020, dictada por la Dirección de Asesoría Jurídica del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADES)...3- IMPONER las costas a la parte perdidosa. 4- ANOTAR...". El citado acuerdo y sentencia se funda en el siguiente argumento: Conforme a los antecedentes administrativos obrantes en autos, al momento de la intervención realizada por los fiscalizadores del MADES al Proyecto Producción Agrícola - Ganadera - Sistema de Riego por Aspersión para Cultivo Agrícola - Depósito de

CORTE SUPREMA DEJUSTICIA 02 EXPEDIENTE: "HACIENDA DON GREGORIO S.A. C/ RES. Nro. 213 DEL 15/06/2020 DICT. POR EL MINISTERIO DEL AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE - MADES". Expte. C.S.J Nro. 1020; Folio: 91; Año: 2022. TICA CIVIL 2025 EST 08 insumos Agricolas - Abastecedor de Combustible, ubicado en la Colonia Margarita. distrito de Nueva Toledo, Departamento de Caaguazú, el responsable del proyecto no contabá con la correspondiente documentación de la Declaración de Impacto Ambiental, tras serle requerida por aquellos, configurándose así la infracción al art. 8° de la Declaración DGCCARN Nro. 4.037/2015 del 07 de enero de 2017 "Por la cual se aprueba el Estudio de Impacto Ambiental del citado proyecto" La parte actora apela el fallo del Tribunal de Cuentas y solicita su revocación, por las razones siguientes: 1) El Tribunal no se pronunció sobre la caducidad del sumario administrativo, a pesar de ser el primer fundamento de la demanda, correspondiendo su declaración (caducidad) dado el tiempo transcurrido entre la intervención de la firma HACIENDA DON GREGORIO -25 de mayo de 2017- y la emisión del Dictamen de la Asesoría Jurídica de la SEAM -27 de diciembre de 2017- sin actividad alguna, superando en exceso el plazo de caducidad de 6 meses previsto en el art. 19 de la Resolución Nro. 1881/05; 2) No existió falta administrativa alguna, habiéndose demostrado que siempre se contó con la documentación requerida por los funcionarios del MADES, pese a que su exhibición no fue posible al momento de la fiscalización por no hallarse presente la propietaria que era la única que tenía acceso a los documentos requeridos (fs. 101/104). El Abg. Gustavo Martínez, representante de la parte demandada -MINISTERIO DEL AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE (MADES)- contesta los agravios corridos a su parte, basándose en los siguientes argumentos (fs. 110/113): 1) El recurrente plantea equivocadamente la caducidad de la instancia del sumario basándose en actuaciones previas a su instrucción, por lo que resulta improcedente su planteamiento y 2) Conforme a las evidencias de autos, al momento de la intervención del MADES en la Hacienda Don Gregorio, en dicho lugar no se contaba con la licencia ambiental requerida, quedando así configurada la infracción a los arts. 8° y 9° de la Declaración DGCCARN Nro. 2371/2017, lo que amerita la aplicación de la sanción de "amonestación" prevista en el art. 3° de la Res. Nro. 356/19 - Reglamento de Tipificadiones de las Infracciones a la Legislación Ambiental".—... Por su parte, los representantes de la PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, contestan el traslado de los agravios a través del escrito de fs. 115/125 de autos. Manifiestan que el Tribunal procedió correctamente al no pronunciarse sobre la caducidad del trámite administrativo planteada por la actora, dado que se Luis Ma . Beniez Riera ال نام لتمن Abg. Norma Domingue: Dr. Manuel Dejesús Ramirez Candi MINISTRO Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CS).

-4- trata de una cuestión puramente administrativa que le corresponde a la Administración. En lo que respecta al argumento de que no existió falta administrativa, señalan que la falta quedó configurada en razón de que la firma fiscalizada - al momento de la inspección- no contaba con la documentación exigida para la ejecución del proyecto, situación que no fue negada por la actora, recurriendo ésta a justificaciones que no le eximen de responsabilidad.- Como primer agravio, la actora alega la "caducidad del sumario administrativo" , pero al exponer su argumento sobre este punto refiere que la caducidad se habría dado antes de que se instruyera el sumario en cuestión, por lo que el análisis debe centrarse más bien en la duración del trámite administrativo previo al Sumario. En este caso, en la demanda la parte accionante ya había expuesto este argumento, el cual no fue atendido por el Tribunal de Cuentas, a pesar de tratarse de una supuesta violación del principio de legalidad del procedimiento administrativo, por lo que, al ser nuevamente expuesto en esta instancia, debe ser analizado en primer lugar.- Al respecto, el art. 11 de la Ley Nro. 4679/12 "De Trámites Administrativos" dispone que se tendrán por abandonadas las instancias de toda clase de trámites administrativos, incluidos los sumarios administrativos, si no se insta su curso dentro de un plazo de seis meses. La consecuencia de la inacción señalada, es de la caducidad del trámite o del sumario administrativo. Dicha norma concuerda con lo establecido en el art. 19 de la Resolución Nro. 1881/05 "Por la cual se reglamenta el procedimiento para los sumarios en donde se investiga la presunta comisión de infracciones a las leyes de las cuales la Secretaría del Ambiente es autoridad de aplicación, así como la imposición de las eventuales sanciones".- De esta forma, la Ley de Trámites Administrativos, en su capítulo III, que tiene como título "De la perención de la instancia administrativa, establece dos supuestos distintos: 1) la caducidad del trámite administrativo; 2) la caducidad del sumario administrativo. La caducidad constituye, pues, una seguridad para los administrados, que parte del supuesto que la administración -quien dio inicio al procedimiento sancionador- perdió el interés en su prosecución, es decir, surge como una protección para los ciudadanos frente a la actuación administrativa estableciéndose, en consecuencia, un límite temporal; es decir, la caducidad se produce por la inactividad de la Administración. Asimismo, cabe resaltar que la caducidad no puede ser convalidada, pues el cumplimiento de los plazos se vincula al principio de legalidad y su incumplimiento deriva en la nulidad del acto administrativo sancionador, por contener un vicio de legalidad.-

CORTE SUPREMA DE USTICIA EXPEDIENTE: "HACIENDA DON GREGORIO S.A. C/ RES. Nro. 213 DEL 15/06/2020 DICT. POR EL MINISTERIO DEL AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE - MADES". Expte. C.S.J. Nro. 1020; Folio: 91; Año: 2022 20 | 21 422723 18|19/ -5- ESTROSTA 2025 -03 14 Tambiến corresponde mencionar que, cuando se trata de procedimientos administrativos instruidos con el fin de imponer una sanción (iniciados de oficio), no se puede cargar sobre los administrados el deber del impulso del procedimiento, es la Administración quien debe dar cabal cumplimiento a los plazos que le rigen, pues ese cumplimiento estricto se vincula al principio de legalidad que gobierna su actuación y su incumplimiento constituye un vicio de ilegalidad que se castiga con la nulidad del acto administrativo sancionador. El límite temporal, sancionado con la caducidad, pretende proteger a los administrados frente a los perjuicios que indudablemente se generan cuando los procedimientos se extienden indefinidamente, para no generar incertidumbre ni arbitrariedad. De este modo, como ya se señaló, la caducidad del procedimiento administrativo sancionador, por motivo de inactividad de la Administración, no puede ser "convalidada", pues el cumplimiento de los plazos se vincula a los principios de legalidad y eficacia que rigen el procedimiento sancionador.- En virtud al principio de legalidad toda actividad de la Administración Pública debe estar autorizada por el orden jurídico, puesto que sólo debe actuar cuando el orden jurídico le autoriza realizar una determinada actividad como propia de su competencia. El principio citado determina la eficacia de la actividad administrativa, es decir, si la Administración Pública realiza una actividad no autorizada quedará invalidada por vicio de legalidad y, por consiguiente, ineficaz para producir efectos jurídicos en relación administrativa, así el principio de legalidad actúa como limite a la actividad del Estado. Al respecto, el autor Hely Lopes Mirelles señala que "la eficacia de toda actividad administrativa está determinada por la norma legal. En la Administración Pública no hay libertad ni voluntad personal. En cuanto al particular es licito hacer todo aquello que la ley no prohíbe, a la Administración Pública solo es permitido hacer lo que la ley autoriza" (Direito Administrativo Brasileiro, Ed. Malheiros, Sao Paulo, 1997, p. 82).- De las constancias de autos se desprende que - efectivamente- existió inacción de la Administración aurante el "trámite administrativo previo", pues tras la intervencion de los fiscali zadores de la SEAM al Proyecto Agrícola Forestal, que tuvo lugar el 23 de marzo de 2017, y la posterior remisión del informe de intervención en fecha 27 de marzo de 2017 -Memorándum Nro. 367/17- (fs. 4 - Ant.Adm), la siguiente Luis Vis Beattez Riern Dr. Manuel Déjesús Ramírez/Candi MINISTRO Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Abg. Norma Deminguez V Sosic.

-6- actuación dentro del procedimiento fue la emisión del Dictamen A.J. Nro. 678 de fecha 27 de diciembre de 2017, que recomienda la instrucción de sumario (fs. 5/6 - Ant.Adm), habiendo transcurrido 9 meses entre dichas actuaciones. Por lo expuesto, se concluye que el trámite previo al sumario administrativo estuvo paralizado por inacción administrativa durante el plazo de seis meses establecido en el art. 11 de la Ley Nro. 4679/12, lo que torna nulo este procedimiento, afectando también al sumario administrativo -realizado con posterioridad-, que sirve de base al acto administrativo impugnado. Por tanto, la Resolución DAJ Nro. 213/2020 es un acto irregular por vicio de ilegalidad, pues para la emisión del mismo se ha violado la disposición contemplada en la Ley Nro. 4679/12, siendo el resultado de un procedimiento administrativo viciado de nulidad.- En definitiva, el acto administrativo sancionador impugnado es un acto irregular, pues fue dictado en violación al principio de legalidad, en una de sus tres dimensiones: 1) legalidad del procedimiento, 2) legalidad de la infracción (tipicidad) y 3) legalidad de la sanción.——- Al respecto, el autor Roberto Dromi en su obra titulada "Derecho Administrativo" ha señalado que "el principio de la legalidad es la columna vertebral de la actuación administrativa y por ello puede concebirse como externo al procedimiento, constituyendo simultáneamente la condición esencial para su existencia. Se determina jurídicamente por la concurrencia de cuatro condiciones que forman su contexto: 1) delimitación de su aplicación (reserva de ley); 2) ordenación jerárquica de sujeción de las normas a la ley; 3) determinación de selección de normas aplicables al caso concreto, y 4) precisión de los poderes que la norma confiere a la Administración" (Dromi, Roberto, Derecho Administrativo, 12 Edición, Ciudad Argentina-Hispania Libros-2009, página 1111).- Por tanto, en base a las consideraciones expuestas, corresponde HACER LUGAR al recurso de apelación interpuesto por el representante de la parte actora y, en consecuencia, REVOCAR el Acuerdo y Sentencia Nro. 216 de fecha 14 de julio de 2022, dictado por el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala. En cuanto a las costas, considero que deben ser impuestas al funcionario emi- sor del acto administrativo anulado, por imperio del art. 106 de la Constitución, que en lo pertinente dispone que "Ningún funcionario o empleado público estará exento de responsabilidad. En los casos de transgresiones, delitos o faltas que cometiesen en el desempeño de sus funciones, serán personalmente responsables...".- En efecto, cuando el acto administrativo se declara nulo por la autoridad judi- cial competente, es porque fue dictado en violación a los requisitos de regularidad,

CORTE SUPREMA DE USTICIA 102 103 EXPEDIENTE: "HACIENDA DON GREGORIO S.A. C/ RES. Nro. 213 DEL 15/06/2020 DICT. POR EL MINISTERIO DEL AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE - MADES". Expte. C.S.J. Nro. 1020; Folio: 91; Año: 2022. 13. 之 22.33/00 ES -03- 2025 -7- por la que corresponde imponer las costas al funcionario emisor del acto adminis- trativo irregular y no cargar al Estado, pues dicha situación implica hacer soportar al s sontribu ente las consecuencias económicas de la actuación irregular de un funcio. En el sentido señalado, resulta oportuno recordar las reflexiones del autor Ra- fael Bielsa al respecto al señalar que: "Si se hace responsable al Estado y no a los funcionarios culpables, éstos seguirán gozando de la impunidad de sus actos irre- gulares, y el Estado, es decir, el tesoro público, cargará con las consecuencias de esos hechos. Con hacer responsable al Estado, lo que resulta es una incidencia injusta de esa responsabilidad en los administrados o contribuyentes, pues toda in- demnización que el Estado paga, se resuelve en una carga para los contribuyentes honestos o no culpables de las faltas de los funcionarios". (BIELSA, RAFAEL; Estu- dios de Derecho Público, Tomo IV, Ed. Depalma, Buenos Aires. 1962. Págs. 309/310). Es mi voto. A su turno, el Dr. LUIS MARÍA BENÍTEZ RIERA dijo: Me adhiero al voto del Ministro Manuel Ramírez Candia en el sentido de hacer lugar al recurso de apelación interpuesto por la parte actora y consecuentemente revocar el fallo apelado en estos autos. Ahora bien, en lo que respecta a la imposición de las costas en el presente juicio, soy de la opinión de que no se puede condenar al funcionario emisor del acto administrativo irregular, dado que no tuvo intervención en esta causa. Si así lo hiciéramos, estaríamos violando el artículo 16 de la Constitución Nacional que dispone: "La defensa en juicio de las personas y sus derechos es inviolable...". El procedimiento adecuado si la entidad perdidosa tuviera que abonar una suma de dinero como en este caso, es repetir mediante un procedimiento judicial el pago de lo que llegase a abonar en ese concepto, con intervención del afectado, dando cumplimiento de esta manera a lo dispuesto por el artículo 106 in fine de la Constitución Nacional.- En ese sentido, conforme a lo establecido en el art. 203 inc. b) del C.P.C., corresponde que las costas sean impuestas a la parte perdidosa en el presente juicio. Es mi voto A su turno, el Dr. CESAR M. DIESEL JUNGHANNS dijo: Me adhiero al voto del Dr. LUIS MARÍA BENÍTEZ RIERA, por los mismos fundamentos. Es mi voto.—... Luis Nin .Eontez Riera Iraami Lit Abg. Norma Dominguez Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candi MINISTRO Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ.

-8. Con lo que se dio por terminado el acto, firmando SS.EE., todo por ante mí, que certifico, quedando acordada la sentencia que inmediatamente sigue: Ante mí: Luis Iai 1 Ecofi Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candi MINISTRO Cesar M. Diesel Junghanns Ministre CSJ. пожа описи Abg. Norma Dominguez V. Sus.C.uria ACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO.... 74 Asunción, 13 de maizo de 2025.- VISTOS: Los méritos del acuerdo que antecede, la Excma.- CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA PENAL RESUELVE: 1. DECLARAR desierto el Recurso de Nulidad; 2. HACER LUGAR al recurso de apelación interpuesto por el Abg. Luis A. Cristaldo Kegler, en representación de la parte actora - HACIENDA DON GREGORIO S.A.- y, en consecuencia, REVOCAR el Acuerdo y Sentencia Nro. 216 de fecha 14 de julio de 2022, dictado por el Tribunal de Cuentas, Segunda Salal de comidad a los fundamentos expuestos en el considerando de la presente resolución; 3. IMPONER costas a la parte perdidosa; 4. ANOTAR, registrar y notificar. Luis Ieir -Esafez Riera Ante mí: ролла онии Abg. Norma Dominguez V. Dr. Manuel Dejesús Ramiloz CandCesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. MINISTRO SUDIOLE GECRETARIA CONTENCIOSO UFREMA