Jurisprudencia CSJ

1.22 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: "PROMOVIDA POR VIVIANA VICTORIA PEREIRA PANIAGUA C/ ART. 41° DE LA LEY N° 2856/06 "QUE SUSTITUYE LAS LEYES 73/91 Y 1802/01". AÑO: 2022. N°:2119. ACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO: Ciento catorce En la Ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los seis días, del mes de , del año dos mil veinticin co , estando en la Sala de Acuerdos de la Corte Suprema de Justicia, los Excmos. Señores Ministros de la Sala Constitucional, Doctores, GUSTAVO SANTANDER DANS, VÍCTOR RÍOS OJEDA y CESAR DIESEL JUNGHANNS, Ante mí, el Secretario autorizante, se trajo al Acuerdo el expediente caratulado: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: "PROMOVIDA POR VIVIANA VICTORIA PEREIRA PANIAGUA CI ART. 41° DE LA LEY N° 2856/06 "QUE SUSTITUYE LAS LEYES 73/91 Y 1802/01", a fin de resolver la Acción de Inconstitucionalidad promovida por la Señora Viviana Victoria Pereira Paniagua, por derecho propio y bajo patrocinio de Abogada. Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, resolvió plantear y votar la siguiente: CUESTION: ¿Es procedente la Acción de inconstitucionalidad deducida?.- Practicado el sorteo de ley para determinar el orden de votación, dio el siguiente resultado: SANTANDER DANS, DIESEL JUNGHANNS, y RIOS OJEDA A la cuestión planteada, el Ministro Doctor SANTANDER DANS dijo: Que la recurrente promueve acción de inconstitucionalidad contra el 41 de la Ley N° 2856/06 QUE SUSTITUYE LAS LEYES Nos. 73/91 Y 1.802/01 "DE LA CAJA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DE EMPLEADOS BANCARIOS DEL PARAGUAY", en base a los artículos 46, 47 y 109, todos de la Constitución Nacional.- La disposición atacada de inconstitucional establece: "...Artículo 41.- Corresponderá la devolución de sus aportes a los funcionarios que cuenten con una antigüedad superior a los diez años y que no tengan derecho a la jubilación, que fuesen despedidos, dejados cesantes o que se retiren voluntariamente de las entidades donde prestan servicio. La Caja podrá optar por la aplicación del citado monto a la amortización o cancelación de su obligación. No serán susceptibles de devolución los aportes patronales. El derecho a solicitar la devolución de aportes prescribirá después de tres años del retiro del afiliado de su trabajo, salvo que el mismo tenga deuda con la Caja, en cuyo caso los aportes serán aplicados a la amortización o cancelación de su obligación". Que, en el caso particular, se presenta la Señora VIVIANA VICTORIA PEREIRA PANIAGUA, a los efectos de peticionar la declaración de inconstitucionalidad de la citada normativa por ser incompatible con los postulados constitucionales que garantizan la igualdad de las personas, el principio de inviolabilidad de la propiedad privada y la prohibición de confiscación de bienes. - Atin de esclarecer este punto, es importante examinar el articulo impugnado lesglosándolo por párrafos. . El primero de ellos otorga el derecho a la devolución de los aportes a los afiliados de la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Empleados Bancarios quienes hubieran fungido la calidad de funcionarios despedidos, cesados o que se hubieren retirado voluntariamente, Gustavo E. Santander Dans Miniscro Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Dr. Victor Rios Ojeda Ministro limitándolo con dos requisitos: a) que cuenten con una antigüedad mayor a diez años y, b) que no tengan derecho a la jubilación. Al respecto, es importante resaltar que nuestra Carta Magna, en su art. 95, legisla sobre la seguridad social dándole un espectro obligatorio e integral para el trabajador dependiente y su familia, aclarando que deberá ser extendida a todos los sectores de la población. Asimismo, destaca que los recursos financieros de los seguros sociales no serán desviados de sus fines específicos y que deban estar disponibles para sus objetivos.- Siguiendo el alcance de este lineamiento, la normativa de la Caja, en su art. 6, tiene por objeto asegurar afiliados beneficios previstos en ella; y, más especificamente, el art. 11 confiere la titularidad exclusiva de los fondos y de las rentas, a los propios beneficiarios de la Caja. Reconociéndose, entonces, la propiedad en favor de los afiliados, en consecuencia, la limitación en cuanto a los años de antigüedad a los efectos de su devolución resulta una merma inviolable en sus derechos dominiales, contrario al espectro estatuido en el art. 109 de la Constitución Nacional. A fin de complementar la idea expuesta, es dable recordar que nuestra Carta Magna reconoce la dignidad humana, así como otros valores, a saber, la libertad, la justicia y la igualdad ya en su preámbulo. Así, ella establece axiomas de un rico contenido ideológico y social que sirven de directriz al fundamento y a la justificación de todo el plexo normativo, por ende, todas y cada una de las articulaciones constitucionales se encuentran P su protro coli En ti serio on. 40 00. Constitución Nacional prescribe la igualdad de las personas en su dignidad y en sus derechos; asimismo, no admite discriminaciones. Seguidamente, el art. 88 tampoco admite discriminación alguna entre trabajadores. Aquí debe admitirse que si bien, el caso concreto no se encuentra especificamente contemplado en el silencio enumerativo de tal normativa, la extensión del art. 45 - De los derechos y garantías no enunciados - permite interpretaciones amplias a fin de garantizar derechos a estos trabajadores en todos los tramos de la vida dinámica. Cabe recordar que la constitución de un Estado social de derecho -Art. 1-, impone en el Poder Público - Art. 3 en concordancia con los Arts. 247 y 260 - la responsabilidad de garantizar la efectividad de tales derechos. En tal sentido, cabe destacar que el primer parágrafo de la norma impugnada supone una limitación que coloca a los aportantes de la citada Caja en una situación discordante con sus pares de otros rubros. V.g. Funcionarios Municipales (art. 66 de la Ley 122/93), Funcionarios Públicos (art. 53 de la Ley 1626 y art 9 de la Ley 2345). Tal situación no puede ser convalidada por esta Máxima Instancia sin denotar una clara transgresión al cumplimiento de los citados mandatos constitucionales.- Por tanto, para lograr el reconocimiento de la persona en su dignidad y en su integridad, con el objeto de lograr la objetivación de la igualdad de los trabajadores en el ejercicio de sus derechos en forma amplia e integral resulta así necesario prescindir la aplicacion del primer parrato del art. 41 de la Ley 2856/06 al caso concreto, en la parte donde se exige una antigüedad mínima de diez años para proceder al retiro de los aportes jubilatorios. En conclusión, atento a los argumentos esgrimidos precedentemente, de conformidad con las disposiciones normativas ut supra citadas y en atención al Dictamen Fiscal N° 469 de fecha 13 de marzo de 2023, cabe Hacer Lugar a la presente Acción de condiciona a una antigüedad superior a diez año a los efectos de la devolución del 2

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: "PROMOVIDA POR VIVIANA VICTORIA PEREIRA PANIAGUA C/ ART. 41° DE LA LEY N° 2856/06 "QUE SUSTITUYE LAS LEYES 73/91 Y 1802/01". AÑO: 2022. N°:2119. aporte jubilatorios, con relación a la Señora VIVIANA VICTORIA PEREIRA PANIAGUA, de conformidad a lo establecido en Art. 555 del C.P.C. Es mi voto. I su turno, el Ministro Doctor DIESEL JUNGHANNS dijo: La señora VIVIANA VICTORIA PEREIRA PANIAGUA, por sus propios derechos y bajo patrocinio de abogada, promueve Acción de Inconstitucionalidad contra el artículo 41° de la Ley 2856/06 "QUE SUSTITUYE LAS LEYES N° 73/91 Y 1802/01 "DE LA CAJA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DE EMPLEADOS BANCARIOS DEL PARAGUAY". Refiere que el artículo impugnado por medio de esta acción de inconstitucionalidad transgrede no solo sus derechos adquiridos, sino también violenta el principio de Igualdad consagrado en los Arts. 46° y 47°de la Constitución Nacional, colisionando al mismo tiempo con el artículo 109° del mismo cuerpo legal. La disposición considerada agraviante expresa cuanto sigue: "Corresponderá la devolución de sus aportes a los, funcionarios que cuenten con una antigüedad superior a los diez años y que no tengan derecho a la jubilación, que fuesen despedidos, dejados cesantes o que se retiren voluntariamente de las entidades donde prestan servicio. La Caja podrá optar por la aplicación del citado monto a la amortización o cancelación de su obligación. No serán susceptibles de devolución los aportes patronales. El derecho a solicitar la devolución de aportes prescribirá después de tres años del retiro del afiliado de su trabajo, salvo que el mismo tenga deuda con la Caja, en cuyo caso los aportes serán aplicados a la amortización o cancelación de su obligación". Sostiene que los requisitos establecidos por la disposición que impugna le privan de acceder al retiro de sus aportes, circunstancia que vulnera los principios de protección a la Propiedad Privada y de Igualdad consagrados de manera expresa en la Constitución Nacional. De las constancias presentadas en autos, se verifica que la Señora VIVIANA VICTORIA PEREIRA PANIAGUA, era aportante de la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Empleados de Bancos y Afines por los servicios prestados durante el tiempo en que se desempeñó como funcionaria de un Banco de plaza. Examinada la norma atacada de inconstitucional, tenemos que ésta establece dos requisitos a los efectos de conceder el derecho a la devolución de los aportes realizados por parte de los trabajadores aportantes a la Caja. En primer lugar, se establece la antigüedad mínima de diez años y, en segundo lugar, se debe tratar de funcionarios que no tengan derecho a la jubilación o, que fuesen despedidos o, cesantes o, que se retiren voluntariamente. De las constancias presentadas en autos, se verifica que la Señora Viviana Victoria Pereira Paniagua, era aportante de la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Empleados de Bancos y Afines por los servicios prestados durante el tiempo en que se desempeñó como funcionaria de un Banco de plaza. Tal y como lo ha relatado, no reúne las exigencias establecidas en la norma impugnada a los efectos de acceder al retiro de los aportes que realizara durante su gestión en una entidad bancaria, extremo que señala como inconstitucional por conculcar lo preceptuado por los artículos 46° y 47° de la Constitución Naciónal, los cuales pin9. •Julio C 3 Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Gustavo E. Santander Dans Dr. Victor Rios Ojeda Ministro expresan: - "Artículo 46° - De la igualdad de las personas.-Todos los habitantes de la República son iguales en dignidad y derechos. No se admiten discriminaciones. El Estado removerá los obstáculos e impedirá los factores que las mantengan o las propicien. Las protecciones que se establezcan sobre desigualdades injustas no serán consideradas como factores discriminatorios sino igualitarios. "Artículo 47° -. De las garantías de la igualdad.- El Estado garantizará a todos los habitantes de la República. 1°) la igualdad para el acceso a la justicia, allanará los obstáculos que la impidiesen; 2°) la igualdad ante las leyes; 3°) la igualdad para el acceso a las funciones públicas no electivas, sin más requisitos que la idoneidad, y 4°) la igualdad de oportunidades en la participación de los beneficios de la naturaleza, de los bienes materiales y de la cultura". En lo relacionado al marco legal específico, tenemos en la propia Ley atacada la delimitación de la naturaleza jurídica de los aportes realizados a la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Empleados Bancarios del Paraguay, expresada por medio de su Título Tercero "Del Patrimonio", Capítulo Primero "De la Formación de Recursos", artículo 11° primera parte: "Los fondos y rentas que se obtengan de conformidad con las disposiciones de esta Ley, son de exclusiva propiedad de los beneficiarios de la Caja". En este punto, cabe traer a colación la clásica definición de Propiedad de Aubry y Rau: "...La propiedad es el derecho de gozar y disponer de una cosa sin más limitaciones que las establecidas en las leyes..." (Cabanellas, G. "Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual", Editorial Heliasta, Buenos Aires- República Argentina, 2001, Tomo VI P- Q). - En esta inteligencia debemos entender que disponiendo la propia ley la exclusiva propiedad sobre tales aportes en beneficio de los empleados de la institución, mal podría contradecir sus propias directivas al establecer solapadamente, bajo ciertos requisitos, la imposibilidad de ejercer aquél derecho, vulnerando así el mentado principio constitucional para proceder a un despojo de nada menos que el total de sus aportes en forma ilegítima. Así, acorde al concepto trasuntado líneas arriba, en defensa de las atribuciones que por derecho posee sobre los aportes realizados a la Caja, reclama su devolución considerando que aquellos se encuentran indebidamente en poder de otros. Del análisis de las cuestiones suscitadas y desde la perspectiva constitucional de las mismas, se constata una clara contradicción en la Ley cuando, por una parte esta expresa que: "Los fondos y rentas que se obtengan de conformidad con las disposiciones de esta Ley, son de exclusiva propiedad de los beneficiarios de la Caja", más por otro lado limita lo transcripto con condicionamientos que, bajo pena de pérdida de esos derechos en caso de incumplimiento, establecen: "Corresponderá la devolución de sus aportes a los funcionarios que... "; todo ello sin otro perjudicado que el mismo aportante a quien la propia norma al inicio de sus disposiciones pretende proteger. En las condiciones apuntadas surge evidente, además, una afrenta al Principio de Igualdad, ya que implica un trato claramente discriminatorio hacia los asociados bancarios que, como en el caso de la accionante, hayan sido desvinculados de la actividad bancaria y que no cuenten en consecuencia con los años requeridos para acceder a la devolución de sus aportes, amén de ello, se erige indudablemente como un despojo absolutamente ilegal ya que por el incumplimiento de los requisitos enunciados simple y llanamente la Caja, en abierta violación a su propio marco normativo, procede a apropiarse de la totalidad de los aportes jubilatorios de sus asociados, en el caso particular, de la señora VIVIANA VICTORIA PEREIRA PANIAGUA, circunstancia que también colisiona con la garantía constitucional contenida en el artículo 109° de nuestra Ley Fundamental, que 4

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA 08 ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: "PROMOVIDA POR VIVIANA VICTORIA PEREIRA PANIAGUA CI ART. 41° DE LA LEY N° 2856/06 "QUE SUSTITUYE LAS LEYES 73/91 Y 1802/01". ANO: 2022. N°:2119. 12 9 SI dispone: " Se garantiza la propiedad privada, cuyo contenido y límites serán establecidos por la Ley, atendiendo a su función económica y social, a fin de hacerla accesible para todos Por lo precedentemente expuesto, en atención a las normas legales citadas y en concordancia con el parecer del Ministerio Público, considero que corresponde hacer lugar a la acción y en consecuencia declarar la inaplicabilidad del 41° de la Ley N° 2856/2006 "Que sustituye las leyes N° 73/91 y 1802/01 de la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Empleados Bancarios del Paraguay", en la parte que condiciona a una antigüedad superior a diez años a los efectos de la devolución del aporte jubilatorio de la señora VIVIANA VICTORIA PEREIRA PANIAGUA, ello de conformidad al Art. 555 del C.P.C. Es mi voto.- A su turno el Ministro Doctor VICTOR RÍOS OJEDA dijo: 1.- La Señora VIVIANA VICTORIA PEREIRA PANIAGUA, promueve Acción de Inconstitucionalidad contra el Artículo 41 de la Ley N° 2856/06 "QUE SUSTITUYE LAS LEYES N° 73/91 Y 1802/01 DE LA CAJA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DE EMPLEADOS BANCARIOS DEL PARAGUAY". Para el efecto, acompaña debidamente la instrumental en la cual acredita su condición de ex funcionaria bancaria. 2.- La accionante encuentra transgredidos los Artículos 46, 47 y 109, de la Constitución y fundamenta su acción manifestando, entre otras cosas, que "(...) como puede advertirse la citada norma crea una inconstitucional pena de CONFISCACION DE BIENES (.)". 3.- El Artículo 41 de la Ley N° 2856/06, impugnado dice: "Artículo 41.- Corresponderá la devolución de sus aportes a los funcionarios que cuenten con una antigüedad superior a los diez años y que no tengan derecho a la jubilación, que fuesen despedidos, dejados cesantes o que se retiren voluntariamente de las entidades donde prestan servicio. La Caja podrá optar por la aplicación del citado monto a la amortización o cancelación de su obligación. No serán susceptibles de devolución los aportes patronales. El derecho a solicitar la devolución de aportes prescribirá despues de tres años del retiro del afiliado de su trabajo, salvo que el mismo tenga deuda con la Caja, en cuyo caso los aportes serán aplicados a la amortización o cancelación de su obligación" (negritas y subrayados son míos). 4.- En cuanto a la interpretación letrista del primer párrafo de la norma atacada, surge que solamente aquellos funcionarios bancarios con una antigüedad superior a 10 años podrán acceder al recupero de sus aportes siempre y cuando no tengan derecho a la jubilación, fuesen despedidos, dejados cesantes o se retirasen voluntariamente, lo cual produce una manifiesta desigualdad con respecto a los derechos relacionados a la devolución de aportes en el sector público en general. . 5.- Al respecto, la Ley N° 4252/10 "QUE MODIFICA LOS ARTICULOS 3°, 9° Y 10 DE LA LEY N° 2.345/03 "DE REFORMA Y SOSTENIBILIDAD DE LA CAJA FISCAL. SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL SECTOR PUBLICO", en su Artículo 1° dice: "Art 9° (.) Aquéllos que se retiren de la función pública sin reunir los requisitos para acceder a una jubilación, aun apelando a los derechos que le otorga la Ley N° 3856/09 "QUE ESTABLECE LA ACUMULACIÓN DEL TIEMPO DE SERVICIOS EN LAS CAJAS DEL SISTEMA DE JUBILACIÓN Y PENSIÓN PARAGUAYO, Y DEROGA EL ARTICULO 107 DE LA LEY N° 1626/00 'DE LA FUNCIÓN PUBLICA", podrán solicitar la devolución 5 Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Gustavo E. Santander Dans Ministro Dr. Victor Ríos Ojeda Ministro del 90% (noventa por ciento) de sus aportes realizados, ajustados por la variación del Indice de Precios al Consumidor (IPC) del Banco Central del Paraquay." (Negritas y subrayado son mios).- 6.- Examinadas las normas transcriptas advierto que el mandato dispuesto en el primer párrafo de la normativa impugnada peca de inconstitucional, al privar a los funcionarios bancarios, que no han cumplido los 10 años de antigüedad, de disponer de sus aportes que por derecho les corresponde, incurriendo indudablemente en una total desigualdad ante funcionarios del Estado en general. Es evidente que la medida cuestionada atenta contra los principios consagrados en los Artículos 46 "De la Igualdad de las Personas", 47 "De las Garantías de la Igualdad" y 109 "De la Propiedad Privada" de nuestra Ley Suprema. 7.- En cuanto a lo dispuesto en el último párrafo de la norma impugnada: "El derecho a solicitar la devolución de aportes prescribirá después de tres años del retiro del afiliado de su trabajo", entiendo que no es inconstitucional. Si bien en un principio he sostenido lo contrario, actualmente necesito rever mi opinión en este punto, considerando la existencia de criterios jurídicos objetivos que motivan un nuevo razonamiento. - protección o tutela de su derecho, pero no lo sujeta al libre albedrío, sino a la obligación de respetarlo ya sea de forma activa (obligación de hacer) o pasiva (obligación de no hacer), por encontrarse delimitado por el interés general. De ahí surge la figura de la "prescripción" creada por el Legislador como pilar fundamental del orden y la paz social con el propósito de mantener la calma entre los ciudadanos. Su formación se debe a la influencia de figuras romanas contenidas en la Ley de las Doce Tablas creada para regular la convivencia del pueblo romano. 9.- Así, muchas ramas del Derecho han definido su alcance y efectos, regulando la "prescripción" , como un elemento creador de derechos que permite adquirir el dominio de cosas ajenas (prescripción adquisitiva o usucapión) o bien como un medio de liberarse de una carga u obligación (prescripción extintiva o liberatoria) en virtud del abandono de la acción o reclamación durante cierto tiempo y bajo las condiciones señaladas en la ley. De esta manera, el sujeto pasivo de una relación jurídica no se encontraría sometido eternamente a un vínculo jurídico que ha permanecido inactuado durante un periodo prolongado de tiempo.- 10.- Al respecto, nuestra ley civil de fondo en su Artículo 657 dice: "La prescripción extintiva se produce por la inacción del titular del derecho durante el tiempo establecido por la ley". Como producto vivo del derecho civil nace la norma hoy impugnada, reuniendo los dos requisitos que configuran la prescripción extintiva o liberatoria: el transcurso del plazo legalmente exigido y la inactividad o silencio del titular del derecho a reclamar durante dicho plazo. Así, los afiliados activos de la Caja bancaria que no reclamen la devolución de sus aportes (inactividad) pasados tres años (factor tiempo) perderán poder de actuación abandonando su derecho toda virtualidad jurídica. 11.- Como podemos apreciar, la norma impugnada contempla la "actividad" que el legislador requiere, la cual implica que el "proceso de solicitud o reclamo" siga activo e impulsado por quien tiene interés en ello "durante el tiempo previsto en la ley". De lo contrario la obligación de la Caja bancaria de devolver los aportes a los afiliados activos 6