Jurisprudencia CSJ

18 20 26 CORTE SUPREMA DEJUSTICIA "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA POR EUGENIO CÁCERES NUNEZ CI ART. 1° DE LA LEY N°4252/2010 QUE MODF. LOS ARTS. 3º,9° Y 10° DE LA LEY N°2345/2003" AÑO: 2019 N°:2059. 2024 ACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO: Mil ciento veinticinco. En là Ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los veinticinco días del mes de noviembr del año dos mil veinticuatro, estando en la Sala de Acuerdos si de la Corte Suprema de Justicia, los Excmos. Señores Ministros de la Sala Constitucional, Doctores GUSTAVO SANTANDER DANS, VICTOR RÍOS OJEDA y CESAR DIESEL JUNGHANNS, ante mí, el Secretario autorizante, se trajo al Acuerdo el expediente caratulado: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA POR EUGENIO CÁCERES NUNEZ CI ART. 1° DE LA LEY N°4252/2010 QUE MODF. LOS ARTS. 3º,9° Y 10° DE LA LEY N°2345/2003", a fin de resolver la Acción de Inconstitucionalidad promovida por Eugenio Cáceres por derecho propio y bajo patrocinio de Abogado Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, resolvió plantear y votar la siguiente: CUESTIÓN: ¿Es procedente la Acción de Inconstitucionalidad deducida? Practicado el sorteo de ley para determinar el orden de votación, dio el siguiente resultado: RIOS OJEDA, SANTANDER DANS, DIESEL JUNGHANNS. A la cuestión planteada, el DOCTOR RÍOS OJEDA, dijo: Se presenta ante esta Sala, el Sr. EUGENIO CÁCERES NUÑEZ por derecho propio y bajo patrocinio de profesional abogado, a promover Acción de Inconstitucionalidad contra el Artículo 1 de la Ley N° 4252/10 "QUE MODIFICA LOS ARTICULOS 3°, 9° Y 10 DE LA LEY N° 2.345/03 "DE REFORMA Y SOSTENIBILIDAD DE LA CAJA FISCAL. SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL SECTOR PUBLICO", en lo que respecta a la modificación del Artículo 9 de la Ley N° 2345/03 "DE REFORMA Y SOSTENIBILIDAD DE LA CAJA FISCAL. SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL SECTOR PUBLICO", en su calidad de funcionario de la administración pública, conforme se desprende de las instrumentales que obran en autos y del escrito inicial de presentación de la acción.-_. Alega el accionante que se encuentran vulnerados los Artículos 46, 47, 86, 88,103, 132 y 137 todos de la Constitución y fundamenta su acción manifestando, entre otras cosas, que "(...)las modificaciones pre mencionadas de la ley lesionan gravemente disposiciones constitucionales que salvaguardan mis legitimos derechos en mi condición de funcionario de la administración pública, al obligarme a que me acoja a la jubilación obligatoria a la edad de sesenta y cinco años; situación que se observa a todas luces, que el monto a ser otorgado en , esta situación particular en concepto de haber jubilatorio resultaría una cantidad irrisoria, lo cual significa que, llegado el caso, me encontraría ante un futuro incierto y un misero monto para mi sustento económico y el de toda mi familia.". . Se constata a fojas tres (3) de autos, que por Resolución N° 544 de fecha 21 de marzo de 1989, se nombra al Sr. Eugenio Cáceres Nuñez, como funcionario del Ministerio de Obras Públicas y comunicaciones, por lo que se verifica su calidad de funcionario público. Y a traves Gustavo E. Santander Dans Ministro Cesar M. Diesel Janghanns Ministr Dr. Victor Ríos Ojeda Ministro Abg. Julio C. Pavón Martínez Secretarlo de la Cédula de identidad, glosada a fojas (2) surge que el accionante cuenta con sesenta y ocho (68) años.- Examinadas las documentaciones adjuntadas al escrito de promoción y considerando que el accionante, a la fecha de emitir este voto, cuenta con 68 años de edad, es decir, es pasible de una inminente aplicación de la Ley N° 4252/2010 que establece "LOS PROCEDIMIENTOS PARA LA CONCESION DE JUBILACIONES Y HABERES DE RETIRO OTORGADOS POR LA CAJA FISCAL DE JUBILACIONES Y PENSIONES", razón por la cual procederé al estudio de esta acción en los siguientes términos: - 5. Nuestra Constitución Nacional contempla un alto contenido humanista y un pleno reconocimiento de los derechos fundamentales de la persona. En su preámbulo reza: "El pueblo paraguayo, por medio de sus legitimos representantes reunidos en Convención Nacional Constituyente, invocando a Dios, reconociendo la dignidad humana...". Para garantizar a la persona su dignidad humana, nuestra Ley Fundamental establece el sistema obligatorio e integral de seguridad social (Artículo 95), abarcando "todas" las cuestiones en esa materia, entre las que se encuentra la" jubilación", como derecho fundamental en la vida del trabajador.-.. 6. Conforme a las letras de nuestra Constitución, fueron suscritos y ratificados, por nuestro país, innumerables instrumentos de orden internacional sobre seguridad social, entre los que podemos mencionar: la Declaración Universal de Derechos Humanos, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, el "PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES", los convenios de la OIT (en especial el 102, de norma mínima de seguridad social), el Convenio Multilateral de Seguridad Social del Mercado Común Del Sur - Mercosur, Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social, así como convenios bilaterales de seguridad social, que tienden a reconocer la seguridad social como un derecho humano, con cobertura universal. 7. En aras de facilitar la vigencia del derecho a la seguridad social reconocido a nivel nacional e internacional, e legislador ha incorporado al patrimonio de aquellos, trabajadores у funcionarios públicos, que prestan sus servicios en el sector público, el "derecho a la jubilación" , en virtud al mandato expreso de la Ley N.° 2345/03 y su modificatoria: Ley N° 4252/10. Ellas facultan al Poder Administrador, como órgano operativo de los beneficios sociales, para proceder a jubilar a los funcionarios públicos que efectivamente han cumplido los requisitos legales para el efecto, entre Jos que se encuentra la edad. Situación ésta que agravia al accionante en razón de que la norma que impugna establece que "Cumplidos los 65 (sesenta y cinco) años de edad, la jubilación será obligatoria" 8 Ahora bien, siendo el derecho de acceso a la jubilación un derecho social, estructurado como derecho programático, su operatividad se encuentra supeditada a la "libre configuración" del legislador. Así, en el razonamiento de que el constituyente otorgó al legislador la atribución de dictar la normativa impugnada, estableciendo éste la edad que debiera alcanzar el funcionario para acceder a los beneficios jubilatorios, entiendo que ha actuado disponiendo sobre la materia que la Constitución le reservó, con la libertad que ella misma le otorgó, razón por la cual, esta Corte no puede satisfacer la pretensión del accionante, pues de hacerlo estaría invadiendo injustificadamente el ámbito decisorio establecido constitucionalmente a favor de un Poder del Estado, en este caso, a favor del Poder Legislativo. - Nuestra Constitución en su Artículo 103.- "DEL REGIMEN DE JUBILACIONES", no fija una edad en la cual el funcionario público debiera jubilarse, tampoco establece parámetros para calcularla, lo que nos lleva a concluir que ha conferido al legislador la facultad de 2

21 18 CORTE "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD SUPREMA PROMOVIDA POR EUGENIO CÁCERES DE USTICIA NUŃEZ CI ART. 1° DE LA LEY N°4252/2010 -11- 2024 QUE MODF. LOS ARTS. 3º,9° Y 10° DE LA LEY N°2345/2003" ANO: 2019 N°:2059. Lacordarla, manteniendo éste la autoridad y competencia exclusiva para conocer y avanzar sobre la función encomendada. Por lo que mal podríamos tachar a la norma impugnada de violatoria del mandato constitucional. - 10. Además, debemos considerar que el límite de edad, dispuesto por la norma impugnada, implica una actuación que promueve el derecho al trabajo a favor de nuevas generaciones Entiendo que dicha limitación, tiende más bien a posibilitar el legítimo acceso al empleo público a favor de las nuevas generaciones que ya enfrentan actualmente problemas relevantes de acceso al mercado laboral, por motivo de la contracción de la economía y por ende del Presupuesto General de la Nación, que como consecuencia directa genera el descenso de la oferta de empleo en el sector público, todo esto por causas ajenas a quienes desean acceder a un puesto de trabajo como empleado público.—- La Constitución obliga al Estado a promover políticas que tiendan al pleno empleo (Artículo 87) y consagra el derecho de todo paraguayo a ocupar funciones y empleos públicos (Artículo 101), en un régimen uniforme y dentro de los límites establecidos por la ley (Artículo 102). La norma atacada, al limitar la edad para el acceso a los beneficios jubilatorios, está intentando alcanzar un punto de equilibrio entre los derechos de ambos grupos: los que acceden a la jubilación por haber cumplido su ciclo de trabajo para con el Estado y los que desean acceder legitimamente al empleo público. Así, la norma impugnada garantiza tanto el derecho a la jubilación, como también el derecho al trabajo. 12 La medida impugnada responde a un interés social, por lo que no podríamos calificarla de desmedida, arbitraria o infundada. Ella no resulta irracional en el entendimiento de que uno de los fines del Estado es hacer efectivo el derecho de todo paraguayo de acceder a cargos en la Administración Pública. 13. Por las consideraciones que anteceden, opino que corresponde rechazar la presente Acción de Inconstitucionalidad intentada por Eugenio Cáceres Núñez; consecuentemente corresponde el levantamiento de la medida de suspensión decretada en estos autos por Al N° 1178 de fecha 30 de junio de 2021. Es mi voto.- A su turno, el Doctor SANTANDER DANS, dijo: Previo al estudio de la cuestión planteada, es oportuno advertir que estos autos fueron puestos a mi consideración en fecha 29/06/23, por lo que procedo a emitir mi voto en fecha 05/07/23. Dicho esto, pasare al análisis de fondo de la presente acción de inconstitucionalidad. El señor EUGENIO CÁCERES NUÑEZ, promueve Acción de Inconstitucionalidad contra el Art. 1 de la Ley N° 4252/10 "Que modifica los Arts. 3°, 9° y 10 de la Ley 2345/03 De Reforma y Sostenibilidad de la Caja Fiscal. Sistema de Jubilaciones y Pensiones del Sector Público", específicamente contra la parte que modifica el Art. 9 de la Ley N° 2345/2003 "De la Reforma y Sostenibilidad de la Caja Fiscal. Sistema de Jubilaciones y Pensiones del Sector Público". De los argumentos expuestos por el accionante se extrae que el mismo cuestiona la constitucionalidad de la norma que faculta al Estado a jubilar a sus funcionarios que hayan cumplido 65 años de edad. En ese contexto, de las constancias de autos se evidencia que el recurrente reviste la calidad de funcionario público y que ha reunido los requisitos establecidos Cesar M. Diesel Jungt Ministro CSJ Gustavo E. Santander Dans Ministro Dr. Víctor Ríos Ojeda Ministro 3 Abg. Julio C. Pavón Martinez otario en la norma para adquirir la jubilación. Sostiene entre otras cosas que la norma impugnada al forzarlo a acogerse al sistema jubilatorio le causa un daño irreparable respecto del sustento económico propio y el de su familia; más aún refiere que el agravio se acentúa considerando que todavía se encuentra capacitado física e intelectualmente para ejercer toda las funciones que le fueran encomendadas. Funda la presente acción en los Arts. 46, 47, 86, 88, 103 y 137 de la Constitución Nacional. La disposición impugnada dispone cuanto sigue:— El Art. 1 de la Ley 4252/10: "Art. 9°.- El aportante que complete 62 (sesenta y dos) años de edad y que cuente con al menos 20 (veinte) años de servicio, tendrá derecho a la jubilación ordinaria. El monto de la jubilación ordinaria se calculará, multiplicando la lasa de Sustitución (valor del primer pago en concepto de jubilación o pensión como proporción de la remuneración base) por la Remuneración Base, tal como se la define en el Artículo 5° de esta Ley. La Tasa de Sustitución será del 47% (cuarenta y siete por ciento) para una antigüedad de 20 (veinte) años y aumentará 2,7 (dos coma siete) puntos porcentuales por cada año de servicio adicional hasta un tope del 100% (cien por ciento). Cumplidos los 65 (sesenta y cinco) años de edad, la jubilación será obligatoria, sea ella la ordinaria o la extraordinaria. .... Todos los funcionarios que fueron afectados por el Artículo 9° de la Ley N° 2345/03 "DE REFORMA Y SOSTENIBILIDADLA CAJA FISCAL. SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL SECTOR PUBLICO", tendrán derecho a una jubilación cuyo monto será establecido por el sistema previsto en el párrafo anterior, pero en ningún caso podrá ser inferior al 40% (cuarenta por ciento) del salario mínimo legal vigente para actividades diversas no especificadas, a partir de la fecha de la promulgación de la presente Ley. . Aquéllos que se retiren de la función pública sin reunir los requisitos para acceder a una jubilación, aun apelando a los derechos que le otorga la Ley 3856/09 "QUE ESTABLECE LA ACUMULACION DEL TIEMPO DE SERVICIOS EN LAS CAJAS DEL SISTEMA DE JUBILACION Y PENSION PARAGUAYO, Y DEROGA EL ARTICULO 107 DE LA de la Ley 1626/00 'DE LA FUNCION PUBLICA", podrán solicitar la devolución del 90% (noventa por ciento) de sus aportes realizados, ajustados por la variación del indice de Precios al Consumidor (IPC) del Banco Central del Paraguay.-_-. Analizada la normativa cuestionada, corresponde traer a colación la disposición vinculada al sistema o régimen de jubilaciones y pensiones del sector público, así tenemos que el Art. 103 de la Constitución Nacional dispone: "Dentro del sistema nacional de seguridad social, la ley regulará el régimen de jubilaciones de los funcionarios y de los empleados públicos, atendiendo a que los organismos autárquicos creados con ese propósito acuerden a los aportantes y jubilados la administración de dichos entes bajo control estatal. Participarán del mismo régimen todos los que, bajo cualquier título, presten servicios al Estado.- La ley garantizará la actualización de los haberes jubilatorios en igualdad de tratamiento dispensado al funcionario público en actividad".—_ El artículo constitucional transcripto precedentemente, contempla el derecho de acceso a la jubilación y, al respecto, delega al legislador -en virtud al principio de reserva de ley- la facultad de regular todo lo concerniente al sistema jubilatorio. El principio mencionado, segúr los términos que utilice el texto constitucional puede ser absoluto o relativo y, en este sentido el Art. 103 de la C.N. no indica una edad en la cual el funcionario público debiera jubilarse, por lo cual, la reserva de ley es absoluta. En otros términos, el órgano legislador por disposición constitucional cuenta con la atribución de regular este y otros aspectos referentes al sistema

21 CORTE SUPREMA DETUSTICIA "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA POR EUGENIO CÁCERES NUNEZ C/ ART. 1° DE LA LEY Nº4252/2010 QUE MODF. LOS ARTS. 3º,9° Y 10° DE LA ICA CIVIL LEY N°2345/2003" AÑO: 2019 N°:2059. 2024 ES 6 jubilatorio, por lo que siendo el acto normativo impugnado consecuencia de la facultad delegada no se verifica vulneración constitucional alguna. En consecuencia, en atención a las consideraciones que anteceden y visto el dictamen de la Fiscalía General del Estado, voto por no hacer lugar a la Acción de Inconstitucionalidad promovida por el señor Eugenio Cáceres Nuñez. Ordenar el levantamiento de la medida cautelar dispuesta por el A.I. N° 1178 de fecha 30 de junio de 2021.- ES MI VOTO.- A su turno, el DOCTOR DIESEL JUNGHANNS dijo: Se presenta el señor Eugenio Caceres Nuñez, por derecho propio, con patrocinio de abogado a promover acción de inconstitucionalidad contra el Art. 1° de la Ley 4252/10, , "Que modifica los artículos 3, 9° y 10° de la Ley N° 2345/2003 "De Reforma y Sostenibilidad de la Caja Fiscal. Sistema de Jubilaciones y Pensiones del Sector Público", por reputar dicha disposición como violatoria de los Arts. 46, 47 inc. 3, 86, 88, 92, 101, 102 y 103 de la Constitución Nacional. En primer término, debe puntualizarse que, ante la pluralidad de disposiciones modificadas por la norma impugnada, los agravios del accionante se ciñen exclusivamente a la modificación normativa del art. 9 de la Ley N° 2345/2003; concretamente en lo atinente a la jubilación obligatoria por edad, según se desprende de los términos en que se planteó esta acción. Hecha esta aclaración, como punto de partida del enjuiciamiento de constitucionalidad que nos ocupa, debe señalarse que nuestra Constitución, en su artículo 1 define a la República del Paraguay como: " ...un Estado social de derecho, unitario, indivisible y descentralizado que adopta para su gobierno la democracia representativa, participativa y pluralista, fundada en el de la dignidad humana". En el mismo contexto, el artículo 3 dispone: "El gobierno es ejercido por los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial en un sistema de separación, equilibrio, coordinación y recíproco control. Ninguno de estos poderes puede atribuirse, ni otorgar a otro ni a persona alguna, individual o colectiva, facultades extraordinarias o la suma del Poder Público. La dictadura está fuera de ley". Todas estas características tienen importantes derivaciones en los institutos que crea la misma Constitución, en sus atribuciones y deberes, en su finalidad y modo de funcionamiento. . Como se mencionó supra, los tres poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) tienen el mismo rango y el equilibrio entre ellos se da a través de un sistema de frenos y contrapesos, que en conjunto garantizan la funcionalidad del sistema, el imperio de un Estado de Derecho y la vigencia de las libertades fundamentales. Ninguno de ellos está subordinado a otro poder u órgano estatal, pero tienen una necesaria interdependencia a nivel funcional. En ese orden, existen ciertas atribuciones y competencias específicas, asignadas algunas por la Constitución, en forma exclusiva y excluyente que, por ello, constituyen su zona de reserva, vedada de la posibilidad de que otros poderes u órganos estatales se inmiscuyan en ella o pretendan ejercer esas atribuciones y competencias exclusivas. Así, dentro de nuestro régimen constitucional, constituyen zonas de reserva: a) del Poder Legislativo, entre otras: los deberes y atribuciones mencionados en el Art. 202 C.N., Art 203 C.N. de la formación y sanción de las leyes, el juicio político (Art. 225 C.N.)/ la designación de sus autoridades y empleados (Art. 200 C.N.), la citación e interpelación (Art. 193 C.N.), el stavo E. Santander Dans Ministro Cesar M. Diesel Junghan Ministro CSJ Dr. Víctor Ríos Ojeda Ministro 5 Abg. Julio C. Pavón Martinez Secretario voto de censura (Art. 194 C.N.); b) del Poder Ejecutivo, entre otras son las mencionadas en el Art. 238 C.N., tales como dirigir la administración general del país, dirigir el manejo de las relaciones exteriores de la república, nombrar y remover a los ministros del Poder Ejecutivo; y, c) con respecto al Poder Judicial, básicamente la función jurisdiccional, es decir, de juzgar y administrar justicia, con la significación y el alcance de resolver (conocer y juzgar) los conflicto s jurídicos suscitados entre dos o más personas naturales o jurídicas, mediante el dictado de una norma jurídica específica (sentencia definitiva) con imperio decisorio y obligatorio. Es cierto que la discriminación está proscripta en nuestra Constitución, de forma genérica en el Art. 46; y de manera concreta en el ámbito laboral por motivo de la edad, de acuerdo con el Art. 88, pero, la norma impugnada no entraña discriminación alguna con respecto a los funcionarios públicos que han llegado a la vejez, puesto que, si bien la fijación por ley de una edad para la jubilación forzosa de los servidores públicos es una limitación del derecho al trabajo de éstos; en el ámbito público, sin embargo, esta limitación, establecida en el marco de la regulación del sistema jubilatorio, a más de constituir una potestad legislativa atribuida constitucionalmente (Art. 103 C.N.), responde a criterios objetivos y que guardan proporcionalidad con el fin de hacer efectivos los ya mencionados derechos y principios constitucionales. En efecto, la jubilación forzosa constituye un instrumento por el cual el Legislador por un lado, posibilita la igualdad de oportunidades en el acceso a la función pública (Arts. 47 y 101 C.N.) y el recambio de la plantilla de servidores estatales, mientras que, por el otro, el servidor público que pasa a una situación de retiro, disfruta en delante de su derecho al descanso, con el disfrute del pertinente haber jubilatorio, y la especial protección como persona de la tercera edad y sujeto de la Seguridad Social (Arts. 6, 57 y 95 de la C.N.). Por estas razones, la norma de marras, se insiste, no puede ser reprochada de inconstitucional.— Finalmente, debe señalarse que subyace en esta cuestión el problema de la eventual insuficiencia del haber jubilatorio para obrar como una prestación sustitutiva del salario que se dejará de percibir por el paso a la pasividad, lo que lleva al funcionario a tratar de postergar en lo posible su jubilación. Mas, la referida circunstancia, así como el tipo de tratamiento que otorgan a este complejo tema de las normas de Seguridad Social que integran nuestro ordenamiento jurídico, y su consonancia o no por las fórmulas consideradas más flexibles o equitativas, como las que postulan soluciones de paso gradual desde la actividad al retiro, es algo que corresponde a la valoración política y legislativa, y no al ámbito del juicio de constitucionalidad. Por todo lo expuesto, concluyo que la edad jubilatoria razonablemente dimensionada no podría considerarse inconstitucional, por lo que corresponde el rechazo de la acción intentada Es mi opinión. Con lo que se die por terminado el acto firmando SS.EE., todo por ante mí, de que certifico, quedando acordada la sentencia que inmediatamente sigue: % Gustavo E. Santander Dans Ministro Dr. Víctor Ríos Ojeda Ministro Segrela

21 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA POR EUGENIO CACERES NUÑEZ C/ ART. 1° DE LA LEY N°4252/2010 QUE MODF. LOS ARTS. 3º,9° Y 10° DE LA LEY N°2345/2003" ANO: 2019 N°:2059. SENTENCIA NÚMERO: 1125. 01 02 03 Asunción, 25 de noviembre de 2024 .- VISTOS: Lôs méritos del Acuerdo que antecede, la excelentísima -11-2024 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Sala Constitucional RESUELVE: NO HACER LUGAR a la Acción de Inconstitucionalidad promovida EUGENIO -CÁCERES NUÑEZ, de conformidad a lo expuesto en el exordio de la presente 'resolución.- ORDENAR el levantamiento de la medida de suspensión de efectos dispuesta por A.l N°1178 de fecha 30 de junio de 2021, dictado por esta Sala.... Ante mí: Gustavo E. Santander Dans Ministro Dr. Víctor Ríos Ojeda Ministro Secretanic UDICIAL PODER JUDICIALI