Jurisprudencia CSJ

**CORTE SUPREMA DE JUSTICIA** JUICIO: “SAMUEL BRAMANTE GRAILLAT C/ RES. FICTA, DICTADA POR EL INSTITUTO DE PREVISIÓN SOCIAL”. ACUERDO Y SENTENCIA N°...quien...los En la ciudad de Asunción, capital de la República del Paraguay a los............ días, del mes de... .......... del año dos mil veintitrés, estando reunidos en Sala de Acuerdos los señores Ministros de la Excelentísima Corte Suprema de Justicia, Sala Penal **MARÍA CAROLINA LLANES OCAMPOS**, **LUIS MA RÍA BENÍTEZ RIERA** Y **MANUEL DEJESÚS RAMÍREZ CANDIA**, por Ante mí, la Secretaria autorizante, se trajo el expediente caratulado: “SAMUEL BRAMANTE GRAILLAT C/ RES. FICTA, DICTADA POR EL INSTITUTO DE PREVISIÓN SOCIAL”, a fin de resolver los recursos nulidad y apelación interpuestos por la parte dem andada contra el Acuerdo y Sentencia N° 213 de fecha 13 de julio de 2022, y a su aclaratoria Acuerdo y Sentencia N° 255 de fecha 16 de agosto de 2022, dictados por el Tribunal de Cuentas-Segunda Sala. Previo estudio de los antecedentes del caso, la Excelentísima Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, resuelve plantear las siguientes: **CUESTIONES:** ¿Es nula la sentencia apelada? En caso contrario, ¿se halla ajustada a derecho? Practicado el sorteo de Ley para determinar el orden de la votación, dio el siguiente resultado: **L LANES OCAMPOS**, **BENÍTEZ RIERA** Y **RAMÍREZ CANDIA**. **A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA, LA MINISTRA LLANES OCAMPOS DIJO:** En cuanto al Recurso de Nulida d, se verifica que el recurrente no ha fundamentado el mismo en forma específica. Por otro lado, no se observan en la resolución recurrida vicios o defectos que tengan la suficiente entidad para decla rar de oficio su nulidad, en los términos autorizados por los Arts. 113 y 404 del Código Procesal Ci vil. Por tanto, corresponde declarar desierto el presente Recurso. **ES MI VOTO**. **A SUS TURNOS LOS MINISTROS LUIS MARÍA BENÍTEZ RIERA Y MANUEL DEJESÚS RAMÍREZ CANDIA** manifestaron que se adhieren al voto de la Ministra preopinante, por los mismos fundamentos. **ES MI VOTO**. **A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA, LA MINISTRA MARÍA CAROLINA LLANES OCAMPOS PROSIGUIÓ DICIENDO:** E l Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, por medio del Acuerdo y Sentencia N° 213 del 13 de julio de 202 2, y su aclaratoria Acuerdo y Sentencia N° 255 del 16 de agosto de 2022, resolvió: “I.- HACER LUGAR a la presentación contencioso-administrativa que promueve el señor SAMUEL ANTONIO BRAMANTE GRAILLAT, por derecho propio y bajo patrocinio de abogada, contra la Resolución P.I.G.P.E.D.A.J. N° 58/2021, dictada por el INSTITUTO DE PREVISIÓN SOCIAL (IPS) y contra la Resolución Denegatoria Ficta que reso lvió tacitamente el rechazo Luis María Benítez Riera

del recurso de reconsideración interpuesto por el accionante por los fundamentos ya expuestos, en co nsecuencia; 2.- **REVOCAR** los actos administrativos impugnados y; 3.- **DISPONER** la reliquidació n del haber jubilatorio del accionante, teniendo por válido lo cotizado en febrero /2018, a los efec tos de determinar el nuevo promedio de los últimos 36 meses para su jubilación y disponer el pago de sde el otorgamiento de la resolución, 4.- **IMPONER** las costas a la parte accionada, conforme al a rtículo 192 del CPC; 5.- **NOTIFICAR** por cédula a las partes; 6.- **ANOTAR**, registrar, remitir c opia a la Excelentísima Corte Suprema de Justicia y “1.- **HACER LUGAR PARCIALMENTE** al recurso de aclaratoria interpuesto por la parte accionante por los fundamentos expuestos y en consecuencia; 2.- **ACLARAR** el punto 3) del Acuerdo y Sentencia N° 213 del 13 de julio de 2022 debiendo quedar reda ctado de la siguiente manera: “3-**DISPONER** una nueva liquidación del haber jubilatorio del accion ante, teniendo por válido lo cotizado por el señor Samuel Bramante en el mes de FEBRERO/2018 cuya su ma es de Gs. 473.331.970, a los efectos de determinar el nuevo promedio de los últimos 36 meses para su jubilación y ABONAR la diferencia que surja de lo ya abonado en concepto de jubilación al accion ante y el nuevo monto jubilatorio (que incluirá lo cotizado en el mes de febrero de 2018), cuyo sald o a favor del accionante deberá pagarse retroactivamente desde el 15 de enero de 2020; 3.- NO HACER LUGAR a la aclaratoria en relación a los porcentajes a ser aplicados por la parte accionada.; 4.- ** NOTIFICAR** por cédula a las partes; 5.- **ANOTAR**, registrar...”. La parte demandada expresa agravios en los términos del escrito obrante a Fs. 101-105 de autos y que en resumidas líneas dijo: “…De conformidad a los argumentos precedentemente expuestos, se debe hace r lugar al presente recurso de apelación en contra del Acuerdo y Sentencia N° 213 de fecha 13 de jul io de 2022, en atención a que los fundamentos expresados para sustentar dichas resoluciones por part e del Tribunal de Cuentas no se ajustan a las disposiciones legales vigentes. En primer término, la presente demanda no ha dado cumplimiento a los requisitos de admisibilidad previstos en el artículo 3° de la Ley N° 1462/35. En segundo término, la interpretación realizada por el Excelentísimo Tribun al de Cuentas Segunda Sala es contraria a los fines para los que fueron dictadas las disposiciones l egales en las que se funda, puesto que -como hemos dicho más arriba- no resulta jurídicamente viable disponer la instrucción de un sumario administrativo, aplicando el artículo 4° de la Ley N° 1286/87 , puesto que el incremento salarial no se produjo en todos los años calendario. Además, la definició n de salario del artículo 76 de la Carta Orgánica del Instituto de Previsión Social, fue implicitame nte modificada por la del artículo 277 del Código Laboral. Finalmente, lo que hubiera correspondido en este caso es que la parte actora solicite la devolución de los aportes indebidamente pagados al I nstituto de Previsión Social, sobre la base de la gratificación especial que el mismo percibió, porq ue dicha gratificación especial no se encuentra contemplada como base imponible para el pago de los aportes, como lo hemos señalado en este trabajo…”. La parte actora contesta los agravios vertidos en los términos del escrito obrante a fs. 119-115, so steniendo que: “…contrariamente a lo que ahora plantean, los Abogados del IPS discutieron los hechos y nunca, pero nunca, negaron la percepción de los aportes. Es más, hasta aceptan expresamente que s u propia Dirección de Aporte Obrero Patronal exige el pago de las cuotas conforme a la definición de l Salario de su Carta Orgánica, pero que la Dirección de Jubilaciones otorga los beneficios conforme al Código Laboral...las pruebas obrantes demostraron ante el Tribunal de Cuentas que efectivamente en febrero de 2018 se pagaron

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA JUICIO: “SAMUEL BRAMANTE GRAILLAT C/ RES. FICTA, DICTADA POR EL INSTITUTO DE PREVISIÓN SOCIAL”. aportes obrero patronales sobre la suma de Gs. 487.389.881 y como ese salario se encuentra declarado y aportado dentro de los 36 meses anteriores al último, entonces debe integrar el Promedio sobre el cual se calcula el Haber Jubilatorio Final conforme a los preceptos del Art. 60 del Decreto - Ley N ° 1860/50... evidentemente la exclusión del aporte de febrero de 2018 genera la reducción de mi Prom edio y por consiguiente el Beneficio Económico que me entregan equivale a un valor económico inferio r al que en realidad corresponde por lo que la Justicia decidió reformar el acto arbitrario conforme a la ley... Procedemos a efectuar un análisis razonado de la resolución apelada, de los documentos obrantes en a utos, así como de los argumentos esgrimidos respectivamente por las partes, de todo lo cual se const ata que el Instituto de Previsión Social concede la jubilación ordinaria al señor Samuel Bramante Gr aillat, a través de la Resolución N° 58 de fecha 9 de julio de 2021. Contra la mencionada resolución se plantea demandada contenciosa al efecto de obtener la modificació n en relación a los cálculos de la jubilación. La presente acción fue resuelta por el Tribunal de Cu entas-Segunda Sala mediante el Acuerdo y Sentencia N° 213 de fecha 13 de julio de 2022, y su aclarat oria Acuerdo y Sentencia N° 255 de fecha 16 de agosto de 2022, en sentido favorable a las pretension es de la parte actora; siendo dicho Acuerdo y Sentencia apelado por la representación del Instituto de Previsión Social, motivándose así el análisis ante esta máxima instancia. En este estado, se debe analizar la pregunta: ¿Se encuentra ajustado a derecho el fallo dictado en e stos autos por el Tribunal de Cuentas-Segunda Sala? O por el contrario, ¿corresponde que el mismo se a revocado? El Instituto de Previsión Social se agravia contra el Acuerdo y Sentencia N° 213 de fecha 13 de juli o de 2022, y a su aclaratoria Acuerdo y Sentencia N° 255 de fecha 16 de agosto de 2022, por lo sigui ente: 1) El acto administrativo no causó estado; 2) la suma percibida en concepto de gratificación e special por término de relación laboral no debe ser incluida para los cálculos de la jubilación. Con respecto al primer agravo, si el acto administrativo causó o no estado, al respecto la normativa que rige al Instituto de Previsión Social no establece la obligatoriedad de la reconsideración de e ste tipo de resoluciones, entonces la Resolución por la cual se concede la jubilación puede ser recu rrida directamente ante la instancia judicial, a fin de que sea verificada su regularidad, es por el lo se concluye que el accionante obró de manera correcta al plantear la acción ante el Tribunal de C uenta, pues la resolución causó estado. En relación al segundo punto, se advierte que al Instituto de Previsión social agravia el hecho de q ue el Tribunal de Cuentas resolvió que corresponde sea incluida la suma percibida en concepto de gra tificación o compensación especial por término de la relación laboral por parte de la empleadora, pa ra calcular la jubilación al señor Samuel Bramante. Al respecto, se debe recurrir a la normativa que rige la materia, así el art. 60 de la Ley N° 98/92 establece: “Tendrá derecho a jubilación ordinaria el asegurado que haya cumplido 60 años de edad y t enga 25 (veinte y cinco) años como mínimo de servicios reconocidos, debiendo corresponderle el 100%, (cien por ciento) del promedio de los salarios de los 36 Laís María Ramítez Riera Abogado Manuel Pérez Candia M. Cecilia Llanes O.

(treinta y seis) últimos meses anteriores al último aporte o, 55 (cincuenta y cinco) años de edad y 30 (treinta) años como mínimo de servicios reconocidos, debiendo corresponderle el 80% (ochenta por ciento) del promedio de salarios de los 36 (treinta y seis) últimos meses anteriores al último salar io. Este porcentaje aumentará a razón del 4% (cuatro por ciento) por cada año que sobrepasa los 55 ( cincuenta y cinco) años de edad, en el momento de solicitarlo hasta los 59 (cincuenta y nueve) años de edad". En este punto, es importante señalar que cuando se trata de liquidaciones para el cálculo de la jubi lación debe considerarse lo establecido en el art. 60 de la Ley N° 98/92, y conforme se transcribió, la misma establece que los cálculos deben ser sobre salarios (36 último) y he aquí el cuidado, pues es sabido que salario es el que se percibe de manera mensual; es decir, mes a mes y no a aquellas s umas de dinero recibidas por un evento especial otorgados por única vez, dicha situación no puede in fluir para los cálculos de la jubilación, ya que la ley habla de salario en el sentido de su regular idad y no aquellos desprendimiento dados por agradecimiento. Al respecto, (salario) la Ley N° 1085/1965 - MODIFICA Y AMPLIA DISPOSICIONES DEL DECRETO-LEY N° 1.86 0 APROBADO POR LEY N° 375 DEL 26 DE AGOSTO DE 1957 establece: "Para los efectos del seguro prevalece rán las siguientes definiciones: a) SALARIO: es la remuneración total que recibe el trabajador de su s empleadores en dinero, especies o regalías, incluyendo lo que correspondiera a trabajos extraordin arios, suplementarios, o a destajo, asimismo, sobresueldos, gratificaciones, indemnizaciones por des pido, premios, honorarios, participaciones y cualquiera otras remuneraciones que tengan carácter nor mal en la empresa o trabajo, exceptuando los aguinaldos" (negrita es propia). De la norma transcript a, se desprende que el salario es aquel percibido con normalidad, es decir de manera regular, por el lo debe -al momento del cálculo correspondiente para la jubilación- ser considerado todo aquello que el trabajador reciba constantemente mes a mes, tal como el art. 60 de la Ley N° 98/92. En conclusión, asiste verdad a la demandada -Instituto de Previsión Social-, en que no corresponde l a inclusión de la gratificación para el cálculo de la jubilación, debido a que la misma fue percibid a por única vez en razón de la relación laboral concluida. Esta gratificación especial, fue abonada por la empleadora como reconocimiento a los años de servicios prestados, entonces considerando que e sta gratificación no se dio mes a mes con carácter regular dentro de los últimos 36 meses, no puede ser considerado como salario, por ello no corresponde sea incluida como tal para los cálculos de la jubilación. A lo expuesto se debe agregar que el sistema de jubilación del Instituto de Previsión Social es el d e reparto o solidario, así las cotizaciones de los trabajadores en activo están destinadas a financi ar las pensiones existentes en ese momento, es decir, la generación cotizante financia la pensión de la generación jubilada, y a su vez la primera será financiada por la generación que le sigue. Por t anto, las cotizaciones recaudadas de los trabajadores en activo no se acumulan en un fondo privado p ara la percepción de futuros pagos a los mismos, sino que son empleadas en financiar las pensiones d el momento; por todo ello, se debe cumplir la disposición establecida en la normativa, en el sentido de que los cálculos para la jubilación debe realizarse sobre los salarios percibidas mes a mes, tal como lo dispone los arts. 60 y 76 de la Ley N° 98/92 y la Ley N° 1085/1965 respectivamente, no debe incluir aquellas

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA JUICIO: “SAMUEL BRAMANTE GRAILLAT C/ RES. FICTA, DICTADA POR EL INSTITUTO DE PREVISIÓN SOCIAL”. gratificaciones especiales que se percibe una sola vez por una situación especial, que es por agrade cimiento por los años trabajados y no en concepto de contraprestación. En cuanto a lo manifestado por la parte demandada “devolución de los aportes indebidamente pagados a l Instituto de Previsión Social...”, no corresponde expedirse sobre el mismo, en razón a que no fue solicitado por la parte afectada. Por todo lo expuesto, corresponde hacer lugar al recurso de apelación interpuesto por el representan te de la parte demandada- Instituto de Previsión Social. Revocar el Acuerdo y Sentencia N° 213 de fe cha 13 de julio de 2022, y a su aclaratoria Acuerdo y Sentencia N° 255 de fecha 16 de agosto de 2022 , dictados por el Tribunal de Cuentas-Segunda Sala y en consecuencia confirmar la resolución P.I.G.P .E.D.A.J. N° 58 de fecha 9 de julio de 2021. En cuanto a las costas, corresponde imponerlas a la perdidosa en virtud a lo dispuesto por el art. 2 03 inc. b) en concordancia con el art. 205 del Código Procesal Civil. ES MI VOTO. A SU TURNO EL MINISTRO LUIS MARÍA BENÍTEZ RIERA, manifestó que se adhiere al voto que antecede por l os mismos fundamentos. A SU TURNO, EL MINISTRO MANUEL DEJESÚS RAMÍREZ CANDIA DIJO: Me adhiero al voto que antecede en el se ntido de que corresponde HACER LUGAR al recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, en el sentido de REVOCAR la sentencia recurrida, pero, respecto a algunos argumentos expongo las siguie ntes consideraciones: En cuanto al primer agravo, referente a los presupuestos de admisibilidad de la demanda, en este cas o, el accionante impugna la Resolución P.I.G.P.E.D.A.J Nro. 58 de fecha 09/07/2021, del Instituto de Previsión Social, que resolvió concederle y abonarle la Jubilación Ordinaria, por un monto total de Gs. 10.103.124, contra esta resolución administrativa interpuso recurso de reconsideración, el cual fue respondido por la Administración. De esta forma, sin resolverse el recurso de reconsideración, el Sr. SAMUEL BRAMANTE interpone la pre sente demanda, debiendo puntualizarse que la Carta Orgánica y el reglamento interno del Instituto de Previsión Social no establecen en forma expresa el recurso de reconsideración, pero -en este caso- por imperio de la Ley Nro. 1462/35, su interposición resulta necesaria para agotar la instancia admi nistrativa. Resulta importante señalar que el recurso de reconsideración constituye un requisito legal de admisi bilidad de la acción contencioso-administrativa y- a su vez- es una posibilidad que posee el Estado de reconsiderar su decisión; por ende, al ser interpuesto este recurso (independiente a que la ley e special no la prevea expresamente) debe ser considerado a los efectos de la admisibilidad de la dema nda contenciosa. “La función básica de los recursos administrativos es brindar a la Administración l a oportunidad de pronunciarse sobre la pretensión particular antes de la intervención del órgano jud icial, dándole la posibilidad de que pueda corregir sus errores (Mairal, p. 321)”. Luis María Benítez Riera Ministro Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra <signature>Manuel Dejesús Ramírez Candia</signature> Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candia

Al respecto, el autor Dromi (1987) señala que “la razón jurídico-política que justifica la exigencia de un acto administrativo previo que cause estado o, por lo menos, una reclamación previa, está dad a por la convivencia de filtrar contiendas que lleguen a pleitos, sea provocando una especie de conc iliación administrativa, sea dando oportunidad al Estado de reconsiderar el asunto” (p. 372)². Ahora bien, como en el presente caso no existe pronunciamiento de la Autoridad Administrativa respec to al recurso de reconsideración que fuera interpuesto por el hoy accionante, se plantea la cuestión si en sede administrativa se produjo efectivamente la denegatoria ficta del recurso o, en su caso, era necesario la interposición del amparo de pronto despacho (que señala la Ministra Preopinante), p ara que quede expedita la vía judicial. Para resolver la cuestión, cabe señalar que el Instituto de Previsión Social se pronunció sobre la j ubilación y los haberes jubilatorios del accionante por medio de la Resolución P.I.G.P.E.D.A.J Nro. 58/2021, que fuera objeto de reconsideración, por lo que -al existir un pronunciamiento de la Autori dad Administrativa- ya no es necesario promover un amparo de pronto despacho, pues si bien el amparo constituye una herramienta válida y necesaria para provocar el pronunciamiento de la Administración , su utilización no procede cuando lo que se pretende es la resolución de un recurso administrativo previo, pues el recurso es interpuesto al solo efecto de agotar la vía administrativa, siendo objeto de control la resolución originaria donde consta la decisión adoptada por la Autoridad Administrati va, por lo tanto, si existe silencio administrativo (respecto al recurso de reconsideración) los adm inistrados se encuentran plenamente habilitados a recurrir ante el Tribunal de Cuentas. En este apartado, cabe señalar que para los casos en que la norma aplicable expresamente determine e l plazo dentro del cual el recurso debe ser resuelto y la consecuencia del silencio, no es necesaria la notificación, pues al cumplirse el plazo, se encuentra habilitada la acción judicial. Diferente es la situación cuando la norma no dispone un plazo dentro del cual la Administración se debe expedi r, como ocurre en el presente caso, con lo cual si no existe pronunciamiento y el accionado luego de un plazo prudencial se presenta a promover la acción contencioso-administrativa, debe considerarse que el accionante ha agotado la instancia administrativa. Lo expuesto también se sustenta en el principio de “*in dubio pro actione*,” que establece que debe prevalecer la interpretación más favorable al ejercicio de la acción, para asegurar, más allá de las dificultades de índole formal, un pronunciamiento sobre la regularidad del acto administrativo obje to de impugnación, establecer que, en este caso en particular, al producirse el silencio administrat ivo (respecto al recurso de reconsideración), la instancia contencioso-administrativa se encuentra h abilitada, es decir, el accionante agotó la instancia administrativa. En cuanto al fondo de la cuestión planteada, que corresponde al *segundo agravio*, me adhiero al vot o que antecede, por los mismos fundamentos; HACER LUGAR al recurso de apelación interpuesto por el r epresentante de la parte demandada –Instituto de Previsión Social; REVOCAR el Acuerdo y Sentencia Nr o. 213 de fecha 13 de julio de 2022 y su aclaratoria, Acuerdo y Sentencia Nro. 255 de fecha 16 de ag osto de 2022, dictados por el Tribunal de ² Dromi, J. R. (1987). *Manual de Derecho Administrativo*. Tomo I, Buenos Aires, Editorial Astrea.

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA JUICIO: “SAMUEL BRAMANTE GRAILLAT C/ RES. FICTA, DICTADA POR EL INSTITUTO DE PREVISIÓN SOCIAL”. Cuentas, Segunda Sala, con costas a la perdidosa, por los mismos fundamentos. ES MI VOTO. Con lo que se dio por terminado el acto firmando SS.EE todo por ante mí, que lo certificó quedando a cordada la sentencia que inmediatamente sigue: Ante mí: Luis María Benfitez Riera Ministro Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candia MINISTRO Abg. Norma Domínguez V. Secretaria ACUERDO Y SENTENCIA N.°: 500 Asunción, 12 de diciembre del 2023. Y VISTOS: Los méritos del Acuerdo que antecede; la Excelentísima CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA PENAL RESUELVE: 1-DECLARAR desierto el recurso de nulidad. 2-HACER LUGAR al recurso de apelación interpuesto por el representante de la parte demandada- Instit uto de Previsión Social. 3-REVOCAR el Acuerdo y Sentencia N.° 213 de fecha 13 de julio de 2022, y su aclaratoria Acuerdo y Se ntencia N° 255 de fecha 16 de agosto de 2022, dictados por el Tribunal de Cuentas-Segunda Sala y, en consecuencia. 4-CONFIRMAR la resolución P.I.G.P.E.D.A.J. N° 58 de fecha 9 de julio de 2021, por los fundamentos ex puestos en la presente resolución. 5-IMPONER las costas a la perdidosa. 6-ANOTAR, registrar y notificar. Ante mí: Luis María Benfitez Riera Ministro Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candia MINISTRO Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra PODER JUDICIAL SECRETARIA JUDICIAL IV CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CORTE SUPREMA DE JUSTICIA