Jurisprudencia CSJ

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: "RETAIL S.A C/ ARTS. 86 DE LA LEY 135/1991, 78 DE LA ORDENANZA 35/2019 Y 28 DE LA ORDENANZA 35/2020 AMBAS EMITIDAS POR LA JUNTA MUNICIPAL DE CIUDAD DEL ESTE" N°: 1545 AÑO: 2020. En la Ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los catorce días del mes de noviem bre , estando en la Sala de Acuerdos de la Corte Suprema de Justicia, los Excmos. Señores Ministros de la Sala Constitucional, Doctores CÉSAR DIESEL JUNGHANNS, GUSTAVO SANTANDER DANS Y ALBERTO MARTÍNE Z SIMÓN, ante mí, el Secretario autorizante, se trajo al acuerdo el expediente caratulado: "ACCIÓN D E INCONSTITUCIONALIDAD: "RETAIL S.A C/ ARTS. 86 DE LA LEY 135/1991, 78 DE LA ORDENANZA 35/2019 Y 28 DE LA ORDENANZA 35/2020 AMBAS EMITIDAS POR LA JUNTA MUNICIPAL DE CIUDAD DEL ESTE", a fin de resolver la acción de inconstitucionalidad promovida por los Abogados DIEGO MANUEL ZAVALA SERRATI Y CARMEN B ELOTTO en nombre y representación de la empresa RETAIL S.A. Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, reso lvió plantear y votar la siguiente: **CUESTIÓN:** ¿Es procedente la acción de inconstitucionalidad deducida? Practicado el sorteo de ley para determinar el orden de votación, dio el siguiente resultado: CÉSAR DIESEL JUNGHANNS, ALBERTO MARTÍNEZ SIMÓN Y GUSTAVO SANTANDER DANS, A la cuestión planteada, el Doctor CÉSAR DIÉSEL JUNGHANNS dijo: Se presentan ante esta Sala Constitu cional de la Corte Suprema de Justicia los Abgs. Diego Manuel Zavala Serrati y Carmen Belotto, en no mbre y representación de la firma Retail S.A., a promover acción de inconstitucionalidad contra los Arts. 86 de la Ley N° 135/1991 Que modif. y actualiza disposiciones de la Ley 620/1976 que establece el régimen tributario para las municipalidades de primera, segunda y tercera categoría, 78 de la Or denanza Municipal N° 35/2019 y 28 de la Ordenanza Municipal N° 35/2020, ambas dictadas por la Junta Municipal de Ciudad del Este. Manifiestan los accionantes que las normas impugnadas -que establecen el cobro de tasas por el servi cio de inspección sanitaria de carne destinadas al consumo de la población-vulneran los Arts. 158, 1 79 y 180 de la Constitución Nacional (en adelante C.N.). Sostienen que la inspección sanitaria, con la creación del SENACSA, es potestad exclusiva de dicha institución, que cobra las tasas y aranceles por los servicios que presta, cuya creación es de fecha posterior a la Ley 135/91. Refieren que la Ley N° 2426/04 Que crea el Servicio Nacional de Calidad y Salud Animal (SENACSA) traslada todas las atribuciones de sanidad animal a dicho órgano. Además, sostienen que la Municipalidad de Ciudad del Este no presta ningún servicio de inspección sanitaria, por lo que pretende cobrar una tasa sin cont raprestación alguna. Por tanto, alegan que la Municipalidad de Ciudad del Este no tiene atribuciones legales ni las condiciones materiales para proveer el servicio de inspección sanitaria. Manifiestan que el hecho generador de la obligación tributaria (tasa) es el servicio de inspección sanitaria si endo éste atribución del SENACSA, por lo que se configuraría un caso de doble imposición de obligars e al contribuyente a realizar el pago a SENACSA y al César M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Alberto Martínez Simon Ministro <signature>Manuel Zavala Serrati</signature> Ministro <signature>Secretario</signature> 1

Municipio. Igualmente, refieren que la Ley N° 135/91 Orgánica Municipal no prevé que el Municipio re alice el servicio de inspección sanitaria de carnes para el consumo humano ni le habilita a disponer tasas por dicho servicio. Finalmente, manifiestan que las normas impugnadas no prevén quiénes son l os sujetos obligados al pago del tributo, por lo que vulneran el principio de legalidad tributaria c onsagrado en el Art. 179 de la C.N. Corrido el traslado pertinente, los representantes de la Municipalidad de Ciudad del Este manifiesta n que las ordenanzas ya no se hallan vigentes, por lo que la presente acción ha perdido objeto. Por otro lado, sostienen que el Municipio presta el servicio de control al momento de la introducción de productos cárnicos y derivados dentro del ejido municipal. Refieren que la Ley N° 2426/04 no suprim e ni deroga las funciones propias que ejerce el Municipio en materia de salubridad e higiene, por lo que alegan que la Ley N° 135/91, que habilita al cobro de tasas por la inspección sanitaria de carn e, se halla plenamente vigente y, por tanto, solicitan el rechazo de la presente acción. Por su parte, el Ministerio Público contestó el traslado de la acción en los términos del Dictamen N ° 427 de fecha 25 de marzo de 2022, obrante a fs. 120/124 de autos, mediante el cual recomendó hacer lugar parcialmente a la presente acción de inconstitucionalidad. Analizado el escrito de promoción de la presente acción y los antecedentes de autos, en primer térmi no, se advierte que no procede la acción contra el Art. 28 de la Ordenanza Municipal N° 35/2020 ante su inexistencia y ante la falta de agravios concretos respecto a la firma accionante. En este senti do, de la copia de la Ordenanza N° 35/2020 (fs. 35/36), remitida por el propio presidente de la Junt a Municipal de Ciudad del Este, se observa que aquella solo cuenta con 9 artículos, por lo que el Ar t. 28 impugnado no existe en dicho cuerpo normativo. Por otro lado, la ordenanza cuestionada se refi ere a la reglamentación de la ocupación y costo de alquiler de los salones ubicados en el edificio p úblico "Galería Gran Oriente" del microcentro de Ciudad del Este, cuestión que no guarda relación co n los agravios expuestos por el accionante. En consecuencia, corresponde el rechazo de la acción pla nteada contra el Art. 28 de la Ordenanza Municipal N° 35/2020. Igualmente, corresponde el rechazo de la acción interpuesta contra el Art. 78 de la Ordenanza Munici pal N° 35/2019 ante la falta de un agravio vigente y, por tanto, de virtualidad práctica del caso. E llo, pues, del escrito de contestación de la acción por parte de la Municipalidad de Ciudad del Este , obrante a fs. 114/118 de autos, se observa que ella reconoce expresamente que tanto la Ordenanza M unicipal N° 35/2019 como la Ordenanza N° 35/2020, ambas emitidas por la Junta Municipal de Ciudad de l Este, ya no se hallan vigentes y que, además, el presente pedido de declaración de inconstituciona lidad ha perdido objeto, por lo que, a confesión de parte, releva de prueba. Respecto a la impugnación del Art. 86 de la Ley N° 135/1991, considero que la acción debe prosperar ante la violación del principio de legalidad tributaria y de la prohibición de doble imposición, con sagrados en los Arts. 179 y 180 de la C.N. Respecto al primer punto, la norma impugnada establece que por el servicio de inspección sanitaria d e carne destinada al consumo de la población se abonará una tasa, conforme al detalle previsto en la misma disposición. Sin embargo, como puede advertirse fácilmente, tal disposición no prevé quiénes son los sujetos obligados al pago. En este sentido, el Art. 179 in fine de la Carta Magna establece que "es también privativo de la ley determinar la materia imponible, los sujetos obligados y el cará cter del sistema tributario" (el subrayado es propio). Por tanto, se observa que la ley ha omitido u no de los elementos esenciales de la creación de tributos -la determinación del sujeto obligado-, po r lo que considero que ella se aparta del principio de legalidad tributaria. Por otro lado, cabe traer a colación el Art. 180, primera parte, de la C.N. que establece: "No podrá ser objeto de doble imposición el mismo hecho generador de la obligación tributaria". En el caso de autos, se observa que el mismo hecho generador -el servicio de inspección sanitaria de carne- es gr avado tanto por la Ley N° 135/91-hoy impugnada- como también por Ley N° 2426/04 Que crea el Servicio Nacional de Calidad y Salud Animal (SENACSA). Al respecto, esta última, en su Art. 7 inc. b) y d) e stablece como objetivos específicos del SENACSA controlar y certificar la calidad e inocuidad de los productos y subproductos de origen animal y; registrar y fiscalizar a los establecimientos ganadero s e

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: "RETAIL S.A C/ ARTS. 86 DE LA LEY 135/1991, 78 DE LA ORDENANZA 35/2019 Y 28 DE LA ORDENANZA 35/2020 AMBAS EMITIDAS POR LA JUNTA MUNICIPAL DE CIUDAD DEL ESTE" N°: 1545 AÑO: 2020. Industriales, los productos subproductos de origen animal, los alimentos e insumos de uso veterinari o. Igualmente, el Art. 8 inc. k) dispone que son funciones del SENACSA registrar, habilitar, fiscali zar y clausurar establecimientos de procesamiento, acondicionamiento, almacenamiento, transporte y c omercialización de los productos del área de su competencia (el subrayado es propio). De esta forma, no caben dudas de que el control, inspección o fiscalización de carne, al ser éste un producto de o rigen animal, es competencia exclusiva del SENACSA, al ser este un organismo nacional. Además de ello, el Art. 14 inc. k) de la misma ley regula como atribución del Presidente del SENACSA elevar al Poder Ejecutivo los proyectos sobre el régimen de percepción de tasas, derechos, arancele s y contribuciones que correspondan a la contraprestación por servicios prestados. En el mismo senti do, el Art. 26 preceptúa que los recursos financieros del SENACSA estarán constituidos, entre otros, por los ingresos propios por prestación de servicios. En consecuencia, el propio marco normativo qu e rige el funcionamiento del SENACSA, habilita al cobro de tasas por los servicios prestados. De ell o se deduce que, en el caso de autos, ambas disposiciones normativas -tanto la Ley N° 135/1971 como la Ley N° 2426/04- habilitan a distintos organismos -Municipalidad de Ciudad del Este y el SENACSA- al cobro de tasas por el mismo hecho imponible de la obligación tributaria, en el caso concreto, el servicio de inspección sanitaria de carne. Ahora bien, ante la expresa competencia a nivel nacional del SENACSA en materia de fiscalización de la calidad e inocuidad de los productos y subproductos de origen animal y todo el proceso vinculado a ellos, no cabe más que declarar la inconstitucionalidad del Art. 86 de la Ley N° 135/91, puesto qu e de admitir lo contrario, se estaría generando una doble imposición para el contribuyente, cuestión que se encuentra vedada por expresa disposición constitucional. Por las consideraciones que anteceden y visto el parecer del Ministerio Público, corresponde hacer l ugar parcialmente a la acción de inconstitucionalidad promovida y, en consecuencia, declarar la inap licabilidad del Art. 86 de la Ley N° 135/1991 Que modif. y actualiza disposiciones de la Ley N° 620/ 1976 que establece el régimen tributario para las municipalidades de primera, segunda y tercera cate goría, con relación al accionante. Igualmente, corresponde el levantamiento de la medida de suspensi ón de los efectos de las normas impugnadas concedida por el A.I. N° 1977 de fecha 20 de noviembre de 2020. ES MI VOTO. A su turno, el Doctor ALBERTO MARTÍNEZ SIMÓN dijo: Me adhiero parcialmente al voto del Ministro preo pinante y me permito acotar lo siguiente: Los Abgs. Diego Manuel Zavala y Carmen Belotto, en represe ntación de la empresa Retail S.A., promovieron la presente acción de inconstitucionalidad contra el art. 86 de la Ley 135/1991, el art. 78 de la Ordenanza Municipal N° 35/2019 y el art. 28 de la Orden anza Municipal N° 35/2020. Todas estas normas son impugnadas por los letrados con base en un mismo m otivo: la doble imposición de una obligación tributaria por un mismo hecho generador. Aquí se debe traer a colación el art. 180 de la Constitución, el cual reza "No podrá ser objeto de d oble imposición el mismo hecho generador de la obligación tributaria..." La norma constitucional es clara en cuanto dispone que un mismo hecho no puede generar dos deudas tributarias; se trata entonce s de evitar la duplicación de los débitos tributarios. Gustavo E. Santander Dars Ministro Alberto Martínez Simon Ministro CSJ. Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Adolfo Julio C. Fayon Martinez Secretario

Así las cosas, la existencia de una duplicidad de deudas por un mismo hecho imponible es condición s uficiente para la inconstitucionalidad de la norma que prevé el cobro del tributo; a verificar esta condición me abocaré en adelante. De la lectura del art. 86 de la Ley 135/1991 se desprende que dicha norma dispone el pago de una tas a a la Municipalidad, por el servicio de inspección sanitaria de carnes destinadas al consumo de la población en el municipio de Ciudad del Este. Por otro lado, tenemos la Ley N° 2426/2004 "Que crea e l Servicio Nacional de Calidad y Salud Animal (SENCASCA)" de la cual surge que dicho ente fue design ado como responsable de la elaboración, reglamentación, coordinación, ejecución y fiscalización de l a política y gestión nacional de calidad y salud animal, asimismo es el encargado de percibir las ta sas por los servicios -inspección sanitaria de carnes destinadas al consumo de la población-prestado s. Es así que ambas normas se encuentran en conflicto en tanto ambas prevén una deuda, en forma de tasa , por un mismo servicio prestado -inspección sanitaria; en efecto, la coexistencia de ambas da lugar a una doble imposición de tributo, a un mismo sujeto pasivo, y a partir de un mismo hecho generador . No obstante, debemos dejar en claro que el ente encargado de la inspección sanitaria animal es el Servicio Nacional de Calidad y Salud Animal (SENCASCA). Luego, se verifica la condición suficiente para la declaración de inconstitucionalidad del art. 86 d e la Ley N° 135/1991. Ahora bien, en cuanto a la acción de inconstitucionalidad promovida contra el art. 78 de la Ordenanz a Municipal N° 35/2019, disiento del voto del Ministro preopinante. Al respecto, debemos mencionar que dicha Ordenanza Municipal "Por la cual queda sancionada de modo a utomático las normas legales pertinentes, y se reglamenta el régimen tributario municipal de Ciudad del Este, y se establecen los importes de tasas, contribuciones especiales y otros ingresos no tribu tarios, así como las normas de aplicación general en el proceso de recaudación de la Municipalidad d e Ciudad del Este para el ejercicio 2020" (negritas son propias), en su art. 78 dispone "Por el serv icio de control o inspección sanitaria que practicará la Municipalidad, deberá abonarse en ocasión d e obtenerse el permiso de Introducción de carne las siguientes tasas:…" De esto tenemos que la norma tiva vigente para el ejercicio fiscal del año 2020, efectivamente era la Ordenanza Municipal N° 35/2 019 y, por ende, todo hecho establecido en dicha Ordenanza y ocurrido en dicho periodo de tiempo, es considerado como hecho generador de una obligación tributaria; de allí que no puede reputarse derog ada tal normativa. En este punto debemos tener en cuenta que de las constancias de autos (fs. 7/11) surge que la Munici palidad de Ciudad del Este, pretienda cobrar a la Empresa RETAIL S.A. tasas correspondientes a los m eses de enero, febrero, marzo y abril del año 2020, en concepto de inspección sanitaria. Es así que nuevamente se encuentran dos sujetos -SENCASCA y Municipalidad de Ciudad del Este- preten diendo el cobro de una tasa por un mismo hecho generador de una obligación tributaria, misma situaci ón que la ya mencionada anteriormente a propósito del art. 86 de la Ley N° 135/1991. Por tanto, también corresponde declarar la inconstitucionalidad del art. 78 de la Ordenanza Municipa l N° 35/2019. Respecto de la acción de inconstitucionalidad promovida contra el art. 28 de la Ordenanza Municipal N° 35/2020, concuerda plenamente con lo mencionado por el Ministro César Diesel, por opinar en igual sentido. En definitiva, corresponde hacer lugar a la acción de inconstitucionalidad promovida por los Abgs. D iego Manuel Zavala y Carmen Belotto, en representación de la empresa Retail S.A., contra el art. 86 de la Ley 135/1991 y el art. 78 de la Ordenanza Municipal N° 35/2019, por los motivos expuestos prec edentemente. ES MI VOTO. A su turno, el Doctor GUSTAVO SANTANDER DANS manifestó, que se adhiere al voto del Ministro preopina nte el Doctor CÉSAR DIESEL JUNGHANNS, por los mismos fundamentos.

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: "RETAIL S.A C/ ARTS. 86 DE LA LEY 135/1991, 78 DE LA ORDENANZA 35/2019 Y 28 DE LA ORDENANZA 35/2020 AMBAS EMITIDAS POR LA JUNTA MUNICIPAL DE CIUDAD DEL ESTE" N°: 1545 AÑO: 2020. Con lo que se dio por terminado el acto, firmando SS.EE., todo por ante mí, de que certificó quedando acordada la sentencia que inmediatamente sigue: Alberto Martinez Simon Ministro Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Gustavo E. Santander Dans Ministro Ante mi: SENTENCIA NÚMERO: 508. Asunción, 14 de noviembre de 2023- VISTOS: Los méritos del Acuerdo que antecede, la excelentísima CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Sala Constitucional RESUELVE: HACER LUGAR PARCIALMENTE a la Acción de Inconstitucionalidad promovida por los abogados Diego Manuel Zavala Serrati y Carmen Belotto y, en consecuencia, declarar la inaplicabilidad del Art. 86 de la L ey N°135/1991 "Que modifica y actualiza disposiciones de la Ley N° 620/1976 que establece el régimen tributario para las municipalidades de primera, segunda y tercera categoría, en relación a la empre sa RETAIL S.A, todo ello de conformidad a lo establecido por el Art. 555 del C.P.C. ORDENAR el levantamiento de la Medida de Suspensión de Efectos, dispuesta por A.I. N° 1977 de fecha 20 de noviembre de 2020, dictada por esta Sala. ANOTAR, registrar y notificar. Ante mi: Alberto Martinez Simon Ministro Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Gustavo E. Santander Dans Ministro Abog. Julio O. Pavez Martinez Secretario 5