Jurisprudencia CSJ

JUICIO: “FÁTIMA AMELIA MENDOZA C/ RES N° 770/2021 DEL 11 DE NOVIEMBRE DICTADA POR LA CONTRALORÍA GEN ERAL DE LA REPÚBLICA”, A.I. N° 642 Asunción, 31 de octubre de 2023. VISTOS: Los Recursos de Apelación y Nulidad interpuesto por la parte actora contra el A.I. N° 1047 d e fecha 14 de setiembre de 2022, y; CONSIDERANDO A SU TURNO, EL DR BENÍTEZ RIERA DIJO: Que, por la resolución recurrida, el Tribunal de Cuentas, Segu nda Sala, resolvió: “…1) HACER LUGAR a la Excepción de Falta de Acción planteada por los Abogados Da rio Javier Ortega Paredes, Derlis Antonio Paredes Delgado y Juan Jesús Villalba Fiore en nombre y re presentación de la Contraloría General de la República, en el expediente caratulado “FATIMA AMELIA M ENDOZA C/ Res B° 770/2021 del 11 de noviembre, dict. por la Contraloría General de la República-CGR” , fundado en el exordio de la presente resolución. 2) IMPONER LAS COSTAS en el orden causado…” EN CUANTO AL RECURSO DE NULIDAD: La Señora FATIMA AMELIA MENDOZA, por derecho propio y bajo patrocin io de abogado, ha desistido expresamente el recurso de nulidad interpuesto, según se desprende del e scrito obrante a fs. 156 a 166 de autos. Por otro lado, no se observan en la resolución recurrida vi cios o defectos que ameriten la declaración de oficio de su nulidad en los términos autorizados por los Arts. 113 y 404 del Código Procesal Civil. Corresponde consecuentemente desestimar este recurso. A SU TURNO, EL DR RAMIREZ CANDIA Y LA DRA LLANES OCAMPOS, manifiestan que se adhieren al voto del mi nistro que antecede. EN CUANTO AL RECURSO DE APELACION: Que, la Señora FÁTIMA AMELIA MENDOZA, por derecho propio y bajo p atrocinio de abogado, expresa sus agravios contra el A.I. N° 1047 de fecha 14 de setiembre Leticia María Benítez Riera Ministro Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candia MINISTRO

de 2022, señalando cuanto sigue: “…Que, me agravia lo dicho por el A quo porque su tesitura, contrad ictoria al otro caso ya mencionado, resulta errónea, y lo más llamativo, los fundamentos del porqué de ese error, V.V.S.S. podrán observar en el próximo facsímil de dicho fallo, que justamente eran ad mitidos por el Tribunal de Cuentas, 2 Sala. Al respecto, es importante entender el alcance y la inte rpretación correcta del Art. 3 inc. a) de la Ley N° 1462/35 “QUE ESTABLECE EL PROCEDIMIENTO PARA LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO” que dice: “La demanda contencioso administrativa podrá deducirse por un particular o por una autoridad administrativa, contra las resoluciones administrativas que reúnen lo s requisitos siguientes:…Que acusen estado y no haya por consiguiente recurso administrativo contra ellas”. La resolución que legitima a un administrado para promover acción contencioso administrativa , es la que le impone en este caso la “sanción” y dicha resolución en este caso es la RESOLUCIÓN CGR N° 780 de fecha 15 de noviembre del 2.021 “POR LA CUAL SE DISPONE LA CONCLUSIÓN DEL SUMARIO ADMINIS TRATIVO Y SE APLICA LA MULTA AL SEÑOR FERNANDO SILVERIO PARINI GRANCE CON CI N° 2.006.132, FUNCIONAR IO DE LA GOBERNACIÓN DEL DEPARTAMENTE DE SAN PEDRO, POR LA TRANSGRESIÓN DE LA LEY N° 5033/13” dictad a por la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA en el marco de la causa caratulada: EXPEDIENTE N° 1326/ 2020: “FERNANDO SILVERIO PARINI GRANCE S/ SUMARIO ADMINISTRATIVO”. El Recurso de Reconsideración, es un recurso jerárquico en sede administrativa “de carácter optativo” (tal como lo dijo el Tribunal a quo) que es cuestión accesoria a la resolución principal, por lo que la resolución que recaiga en s ede administrativa sobre dicho Recurso de Reconsideración, también resulta “accesoria” a la resoluci ón sancionatoria principal. Cuando la disposición normativa hace referencia a la “causación administ rativa”, se refiere a que la “resolución principal” se encuentra agotada en instancia administrativa de cualquier recurso administrativo y jerárquico posible y que ésta haya sido rechazada por la prop ia administración, es decir, se refiere a que contra la resolución de sanción “principal” se haya ag otado la instancia administrativa, o que no sea susceptible de recurso jerárquico. No dice que se de be accionar contra la resolución resultante de su recurso, debido a que el acto administrativo que c ausa agravio es el sancionatorio principal. Lo que habría de dictarse en el eventual Recurso de Reco nsideración sería solo un

JUICIO: “FÁTIMA AMELIA MENDOZA C/ RES N° 770/2021 DEL 11 DE NOVIEMBRE DICTADA POR LA CONTRALORÍA GEN ERAL DE LA REPÚBLICA” Accesorio de su confirmatoria. Esto tiene sentido, porque lo que perjudica y agrava eventualmente al administrado es la “resolución de sanción” y los fundamentos de la acción contencioso administrativ a se sintetizan en los agravios y motivos de invalidez o nulidad que se sostiene respecto a lo resue lto y fundado por la administración en la “resolución principal sancionatoria” porque en ésta es la que se encuentran los motivos de hecho y de derecho que sustentan la acción. Si vamos a tomar en con sideración la tesitura de la adversa en el sentido de se tendría que atacar es el Recurso de Reconsi deración y no la resolución principal de sanción, entonces los fundamentos no podrían basarse en las constancias de los antecedentes administrativos, ni en los fundamentos de la resolución sancionator ia, porque sólo podría y debería referirse a los motivos de rechazo de la Reconsideración nada más, y eso limitaría el debate y la discusión, y es más, si vamos a tener en cuenta nuevamente lo dicho p or la adversa, entonces, suponiendo que se quiere forzar a que la demandante promueva acción contenc ioso administrativa sólo contra la resolución que rechaza la Reconsideración, en esas condiciones se podía entender procesalmente que hubo silencio con relación al principal con aceptación o consentim iento tácito... Que, como solución propongo que se revoque el A.I N° 1.047 de fecha 14 de setiembre del 2.022 dictado por el Tribunal de Cuentas, 2 Sala de la Capital y en cambio se disponga que no se haga lugar a la Excepción de Falta de Acción opuesta por los representantes convencionales de la CO NTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, con imposición de costas...” Por providencia de fecha 05 de junio de 2023, se corrió traslado a la adversa. Que, a fs. 170/173 obra el escrito de contestación de los agravios presentado por la demandada Abg. Juan Jesús Villalba Fiore, representante de la Contraloría General de la República. Por providencia de fecha 23 de junio de 2023, se tuvo por contestado el traslado y se llamó AUTOS PA RA RESOLVER. Luis María Bonifaz Riera Ministro Dr. Manuel Joaquín Ramírez Candil MINISTRO

Entrando a estudiar el recurso interpuesto, es importante mencionar que: • Por Resolución CGR N° 770 de fecha 11 de noviembre de 2021, el Contralor General de la República r esolvió: “Artículo 1º Concluir las actuaciones del Sumario Administrativo instruido a la Señora Fáti ma Amelia Mendoza con CI N° 5.010.207, funcionaria de la Gobernación del Departamento de San Pedro … ”. • En fecha 24 de noviembre de 2021, fue notificada la Señora Fátima Amelia Mendoza, de la resolución mencionada más arriba. • En fecha 03 de diciembre de 2021, la parte actora promovió la acción contencioso administrativa. El artículo 3 de la Ley N° 1462/35 establece: “La demanda contencioso-administrativa podrá deducirse por un particular o por una autoridad administrativa, contra las resoluciones administrativas que r eúnen los siguientes requisitos: a) que causen estado y no haya por consiguiente recurso administrat ivo contra ellas; b) que la resolución de la administración proceda del uso de sus facultades reglad as; c) que no exista otro juicio pendiente sobre el mismo asunto; d) que la resolución vulnere un de recho administrativo preestablecido a favor del demandante…”. Ahora bien, para dilucidar aún más la cuestión, objeto del presente recurso, traeremos a colación lo dispuesto en el artículo 17 de la Resolución CGR N° 341 “POR LA CUAL SE REGLAMENTA EL PROCEDIMIENTO DEL SUMARIO ADMINISTRATIVO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 19 DE LA LEY N° 5033/13 “QUE REGLAMENTA EL ARTÍC ULO 104 DE LA CONSTITUCION NACIONAL, DE LA DECLARACIÓN JURADA DE BIENES Y RENTAS, ACTIVOS Y PASIVOS DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS”, que dice: “La Resolución dictada por el Contralor General que derive del respectivo sumario, podrá ser objeto de reconsideración dentro de los cinco (5) días hábiles pos teriores a su notificación”. Como puede observarse, la norma establece que el Administrado podrá interponer recurso de reconsider ación; el término “podrá” implica la facultad de ejecutar o no una acción, en este caso, de interpon er el recurso. De ello se desprende con claridad que para la normativa examinada, la interposición

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA JUICIO: “FÁTIMA AMELIA MENDOZA C/ RES N° 770/2021 DEL 11 DE NOVIEMBRE DICTADA POR LA CONTRALORÍA GEN ERAL DE LA REPÚBLICA”. del recurso de reconsideración es de carácter optativo, sin perjuicio del cumplimiento del artículo 3º de la Ley N° 1462/35, que al exigir que el acto administrativo “cause estado” impone como requisi to que éste haya sido dictado por la máxima autoridad del organismo, por lo que para que la demanda sea admisible el acto administrativo impugnado debió ser emitido por el Contralor General de la Repú blica, conforme al criterio ya sostenido en otros casos. Sobre el punto, el doctrinario Roberto Dromi refiere en su obra “Derecho Administrativo” que: “El ac to administrativo definitivo o decisión definitiva es el que resuelve sobre el fondo de la cuestión planteada y el que, siendo de trámite, impide totalmente la continuación del reclamo interpuesto. Es te último es asimilado a la decisión de fondo y se le confiere definitividad procesal, en tutela de la instancia judicial a la que tienen derecho los administrados… Decisión que causa estado es la que cierra la instancia administrativa por haber sido dictada por la más alta autoridad competente, una vez agotados todos los medios de impugnación establecidos en las normas que rigen el procedimiento administrativo. También suelé llamársele resolución “final”, en cuanto se recaba de la Administració n la última palabra, y su ausencia no genera vida legal a la acción judicial, sino que, por el contr ario, provoca como obligada consecuencia la incompetencia del tribunal” (negritas incluidas al efect o de énfasis). Teniendo en cuenta que la Resolución CGR N° 770 de fecha 11 de noviembre de 2021 fue dictada por el Contralor General de la República, no caben dudas de que la presente demanda cumple con los requisit os del artículo 3º de la Ley N° 1462/35 y por ende, es admisible. Siendo así, corresponde que contin úe la tramitación del presente expediente, debiéndose rechazar la Excepción de Falta de Acción opues ta por la parte demandada contra el progreso de esta acción contencioso-administrativa. Luis María Benítez Riera Ministro Abog. Norma Domínguez V. Secretaria Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candi MINISTRO Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra

Que, en cuanto a las costas, deberán ser impuestas a la parte perdidosa conforme a lo dispuesto en e l art. 203, inc a) del Código Procesal Civil. A SU TURNO, EL DR RAMIREZ CANDIA DIJO: Disiento con la decisión del Dr. Benítez Riera de hacer lugar al citado recurso, por las siguientes consideraciones: En virtud al recurso interpuesto se tiene que, la cuestión a resolver gira en torno a la **FALTA DE ACCIÓN** que fue planteada -vía excepción- por la parte demandada (fs. 137/140), cuyo argumento prin cipal es que la demanda fue instaurada contra una resolución que no causa estado, al no haberse agot ado debidamente la instancia administrativa (inc. a del art. 3 de la Ley Nro. 1462/35). En ese contexto, corresponde analizar si la presente demanda fue promovida contra una resolución que causó estado, conforme lo determina el inc. a) del art. 3 inc. a) de la Ley Nrto. 1462/35. La norma citada establece que la acción contencioso-administrativa es admisible contra las resoluciones admi nistrativas que causan estado y no haya por consiguiente recurso administrativo contra ella, es deci r, para recurrir en sede judicial se debe agotar la instancia administrativa. De los antecedentes del caso se tiene que, la acción contencioso-administrativa fue promovida en fec ha 03 de diciembre de 2021 (fs. 93/113) por la Sra. FÁTIMA AMELIA MENDOZA contra la **Resolución CGR Nro. 770 de fecha 11 de noviembre de 2021, dictada por el Contralor General de la República** (fs. 1/3), por la que se resolvió concluir las actuaciones del sumario administrativo instruido a la Sra. FÁTIMMA AMELIA MENDOZA, calificar la conducta de la misma dentro de las previsiones establecidas en el artículo 16 numeral 1 de la Ley Nro. 5033/13 (no presentación de declaración jurada de bienes y rentas dentro del término legal) y aplicar la multa de 300 jornales mínimos legales para actividades diversas no especificadas. Contra dicha resolución, la Sra. FÁTIMA AMEALIA MENDOZA, interpuso recur so de reconsideración en fecha 29 de noviembre de 2021 (fs. 127/136). Al respecto, cabe mencionar que el recurso de reconsideración se encuentra previsto en la Resolución CGR Nro. 341 de fecha 14 de agosto de 2019 “Por la cual se reglamenta el procedimiento del sumario administrativo

JUICIO: “FÁTIMA AMELIA MENDOZA C/ RES N° 770/2021 DEL 11 DE NOVIEMBRE DICTADA POR LA CONTRALORÍA GEN ERAL DE LA REPÚBLICA”. previsto en el artículo 19 de la Ley Nro. 5033 “Que reglamenta el artículo 104 de la Constitución Na cional, de la Declaración Jurada de Bienes y Rentas, Activos Pasivos de los Funcionarios Públicos”, la cual dispone que el recurso podrá interponerse dentro de los 5 días hábiles posteriores a la noti ficación de la resolución dictada por el Contralor General de la República, el cual deberá pronuncia rse en el término de 10 días hábiles, vencidos el cual sin que haya pronunciamiento, se considerará que fue tácitamente denegado el recurso (arts. 17/18). De lo expuesto, y realizando un simple cálculo aritmético desde la presentación del recurso de recon sideración (29/11/2021) y la instauración de la demanda contencioso-administrativa (03/12/2021) se c oncluye que han transcurrido solamente 4 días hábiles, por tal motivo, el plazo de 10 días hábiles p revisto en la Resolución CGR Nro. 341/19 para que se pronunciara el Contralor General de la Repúblic a respecto a la reconsideración planteadas no se ha cumplido. En consecuencias, se constata la falta de cumplimiento del primer presupuesto de admisibilidad establecido en el inc. a) del art. 3° de la Ley Nro. 1462/35, pues la actora no ha agotado la instancia administrativa antes de acudir a la sed e judicial, al hallarse pendiente de la resolución de Reconsideración, por lo que no se puede dar tr ámite a la presente demanda contencioso-administrativa. Por consiguiente, de acuerdo a las consideraciones expuestas, corresponde NO HACER LUGAR al recurso de apelación interpuesto por la parte actora y, en consecuencia, CONFIRMAR el A.I Nro. 1047 de fecha 14 de setiembre de 2022, dictado por el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala. En cuanto a las costas, deben ser impuestas a la parte perdidosa (actora), conforme al inc. a) del a rt. 203 del C.P.C. ES MI VOTO. A SU TURNO: LA DRA LLANES OCAMPOS DIJO: Analizada la cuestión se tiene como antecedente que: por res olución N° 770 de fecha 11 de noviembre de 2021, el Contralor General de la República resolvió calif icar la Luis María Bonifacio Riera Ministro Abg. Norma Domínguez V. Secretaria Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candi MINISTRO Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra

conducta de la sumariada dentro de la previsión establecida en el art. 16, numeral 1 de la Ley N° 50 33/13 y aplicó la sanción de 300 jornales mínimo.-. Posteriormente la señora Fátima Mendoza, en fecha 29 de noviembre de 2021 reconsidera la resolución del Contralor General de la República (fs. 127-136). Luego, en fecha 3 de diciembre de 2021, la recurrente planteó demanda contra la resolución N° 770 de fecha 11 de noviembre de 2021 ante el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala en fecha (fs. 93-113). La Contraloría General de la República al contestar la demanda opuso excepción de falta de acción co ntra el progreso de la acción (fs. 137-140). El Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, a través del A.I N° 1047 de fecha 14 de setiembre de 2022 reso lvió: hacer lugar a la excepción de falta de acción, fundado en que la resolución atacada no causó e stado. Conforme a lo expuesto, corresponde definir: si la resolución emitida por el Contralor General de la República causó estado, tal como lo exige el art. 3 de la Ley N° 1462/35 al establecer: “Art. 3°: L a demanda contencioso administrativa podrá deducirse por un particular o por una autoridad administr ativa, contra las resoluciones administrativas que reúnen los requisitos legales: a) Que causen esta do y no haya por consiguiente recurso administrativo contra ellas; b) Que la resolución de la admini stración proceda del uso de sus facultades regladas; c) Que no exista otro juicio pendiente sobre el mismo asunto; d) Que la resolución vulnere un derecho administrativo pre-establecido a favor del de mandante; y e) Que se halle abonada la cuantía del impuesto u otra liquidación de cuentas ordenada p or el Tribunal de Cuentas”. Al respecto, la Resolución CGR N° 341 “POR LA CUAL SE REGLAMENTA EL PROCEDIMIENTO DEL SUMARIO ADMINI STRATIVO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 19 DE LA LEY N° 5033/13 “QUE REGLAMENTA EL ARTÍCULO 104 DE LA CONST ITUCIÓN NACIONAL, DE LA DECLARACIÓN JURADA DE BIENES Y RENTAS, ACTIVOS Y PASIVOS DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS”. En su art. 17 reza: “Recurso de Reconsideración...La Resolución dictada por el Contralor General que derive del respectivo sumario,

**JUICIO:** “FÁTIMA AMELIA MENDOZA C/ RES N° 770/2021 DEL 11 DE NOVIEMBRE DICTADA POR LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA”, **podrá ser objeto de reconsideración dentro de los cinco (5) días hábiles posteriores a su notifica ción.” ** La norma transcripta establece en relación al recurso de reconsideración, que puede ser interpuesto contra la resolución del Contralor General; sin embargo, dicho recurso no es imperativo sino optativ o, entonces el administrado puede decidir interponer el recurso de reconsideración o recurrir direct amente en sede jurisdiccional. A fs. 127/135 de autos se observa que la señora Fátima Mendoza interpuso recurso de reconsideración en fecha 29 de noviembre de 2021 contra la Resolución N° 770 de fecha 11 de noviembre de 2021; enton ces, cabe la pregunta: ¿causó estado la resolución N° 770? ¿O recién causaría estado una vez que se dicte la resolución en la reconsideración? O cuando se produzca la ficta denegatoria? Conforme a la constancia de autos, la accionante, utilizó la facultad conferida por la norma antes c itada, en el sentido de que optó por plantear la reconsideración contra la resolución administrativa . La Resolución CGR N° 341 “POR LA CUAL SE REGLAMENTA EL PROCEDIMIENTO DEL SUMARIO ADMINISTRATIVO PREV ISTO EN EL ARTÍCULO 19 DE LA LEY N° 5033/13 “QUE REGLAMENTA EL ARTÍCULO 104 DE LA CONSTITUCIÓN NACIO NAL, DE LA DECLARACIÓN JURADA DE BIENES Y RENTAS, ACTIVOS Y PASIVOS DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS” es tablece el plazo de 10 días para que la administración dicte resolución, caso contrario se producirá la ficta denegatoria, es decir: “Plazo de Pronunciamiento. El Contralor General deberá pronunciarse sobre la reconsideración planteada en el término de diez (10) días hábiles. Venido dicho plazo sin que haya pronunciamiento, se considerará que fue tácitamente denegada”. Lois María Bonifaz Riera Ministro Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candil MINISTRO Dra. Ma. Carolina Llanes O. <signature>Lais María Bonifaz Riera</signature> <signature>M</signature> <signature>Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candil</signature> <signature>Dra. Ma. Carolina Llanes O.</signature>

Así la cuestión, considerando que la señora Fátima Mendoza optó por plantear la reconsideración, aut omáticamente la resolución objeto de recurso no causó estado, pues, aún queda pendiente la respuesta de la administración. De lo expuesto hasta aquí, se tiene que la resolución administrativa recién puede ser objeto de dema nda, luego de transcurrido el plazo de 10 días a partir de la fecha de presentación del recurso. Realizado el conteo correspondiente, se constata que a la fecha de la presentación de la demanda, el 3 de diciembre de 2021, aun no se encontraba habilitada la instancia judicial, pues no causó estado la resolución administrativa y en tal sentido no cumplió el primer requisito del art. 3 de la Ley N ° 1462/35, el cual de manera clara establece que la acción contenciosa debe plantearse contra actos administrativos que causen estado; es decir que no esté pendiente de alguna resolución tácita o expr esa por parte de la administración. En respuesta a la pregunta formulada, la resolución administrativa recién causaría estado luego de q ue la institución se pronunciase de manera expresa o se configure la ficta; en el caso de autos, al momento de la presentación de la acción no se dio ninguno de los anteriores, entonces se concluye qu e la demanda no reunió uno de los requisitos del art. 3 de la ley N° 1462/35. En estas condiciones, corresponde rechazar el recurso de apelación interpuesto por la parte actora. Confirmar el A.I N° 1047 de fecha 14 de setiembre de 2022, dictado por el Tribunal de Cuentas, Segun da Sala. En cuanto a las costas, corresponde sean impuestas a la recurrente, parte actora, conforme al artículo 203, inc. a) del C.P.C. Por lo tanto, la: Luis María Benítez Riera Ministro Dr. Manuel Dejesús Ramírez Candil MINISTRO Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra Abg. Norma Domínguez V. Secretaria

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA JUICIO: “FÁTIMA AMELIA MENDOZA C/ RES N° 770/2021 DEL 11 DE NOVIEMBRE DICTADA POR LA CONTRALORÍA GEN ERAL DE LA REPÚBLICA”. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA PENAL RESUELVE TENER POR DESISTIDO el Recurso de Nulidad interpuesto contra el A.I N° 1047 de fecha 14 de setiembre de 2022. NO HACER LUGAR al Recurso de Apelación interpuesto por la parte actora y en consecuencia CONFIRMAR e l A.I N° 1047 de fecha 14 de setiembre de 2022, dictado por el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala. IMPONER las costas a la perdida ANOTAR y notificar. Ante mí: Luis María Benítez Riera Ministro Manuel Dejesús Ramírez Candil MINISTRO Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra Abg. Norma Domínguez V. Secretaria