Jurisprudencia CSJ

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: “PROMOVIDA POR DANIEL YALUK RUIZ Y OTROS C/ DECRETO N° 1368 DE FECHA 28/02/2019, RESOLUCIÓN M.H. N° 143 DE FECHA 28/02/2019, RESOLUCIÓN M.H. N° 130 DE FECHA 20/02/2019, RESOLUCIÓN MAG N° 208 DE FECHA 22/02/2019 POR EL CUAL SE MODIFICA EL ART. 1° DE LA RESOLUCIÓN MAG N ° 112 DE FECHA 21/01/2019, RESOLUCIÓN MAG N° 220 DE FECHA 25/02/2019 POR EL CUAL SE MODIFICA NUEVAME NTE EL ART. 1° DE RESOLUCIÓN MAG N° 208 DEL 22/02/19”. AÑO: 2019 – N°: 457. ACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO: Quinientos treinta y seis. En la Ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los dieciocho días del mes de octu bre , del año dos mil veintiás, estando en la Sala de Acuerdos de la Corte Suprema de Justicia, los Excmos. Señores Ministros de la Sala Constitucional, Doctores CÉSAR MANUEL DIESEL JUNGHANNS, VÍCTOR RÍOS OJEDA y GUSTAVO SANTANDER DANS. Ante mí, el Secretario autorizante, se trajo al Acuerdo el expe diente caratulado: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: “PROMOVIDA POR DANIEL YALUK RUIZ Y OTROS C/ DECRE TO N° 1368 DE FECHA 28/02/2019, RESOLUCIÓN M.H. N° 143 DE FECHA 28/02/2019, RESOLUCIÓN M.H. N° 130 D E FECHA 20/02/2019, RESOLUCIÓN MAG N° 208 DE FECHA 22/02/2019 POR EL CUAL SE MODIFICA EL ART. 1° DE LA RESOLUCIÓN MAG N° 112 DE FECHA 21/01/2019, RESOLUCIÓN MAG N° 220 DE FECHA 25/02/2019 POR EL CUAL SE MODIFICA NUEVAMENTE EL ART. 1° DE RESOLUCIÓN MAG N° 208 DEL 22/02/19”, a fin de resolver la Acció n de Inconstitucionalidad promovida por el Señor Daniel Yaluk y otros, por derecho propio y bajo pat rocinio de Abogados. Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, reso lvió plantear y votar la siguiente: **CUESTION:** ¿Es procedente la Acción de Inconstitucionalidad deducida? Practicado el sorteo de ley para determin ar el orden de votación, dio el siguiente resultado: **DIÉSEL JUNGHANNS, RIOS OJEDA y SANTANDER DANS **. A la cuestión planteada el **Doctor CESAR DIESEL JUNGHANNS** dijo: Un grupo de FUNCIONARIOS del Mini sterio de Agricultura y Ganadería (MAG), individualizados en el escrito inicial de presentación de l a acción (fs. 103/110), promueve Acción de Inconstitucionalidad contra el **Artículo 1 del Decreto N ° 1368 de fecha 28 de febrero de 2019** dictado por el Poder Ejecutivo “POR EL CUAL SE ENCOMIENDA AL MINISTERIO DE HACIENDA A ESTABLECER PROCEDIMIENTOS TRANSITORIOS PARA LA LIQUIDACIÓN Y PAGO DE SALAR IO A FUNCIONARIOS DE LOS ORGANISMOS Y ENTIDADES DEL ESTADO (OEE), AFECTADOS POR LAS MODIFICACIONES E N ANEXO DE PERSONAL DEL PGN 2019”; contra la **RESOLUCIÓN M.H. N° 143 de fecha 28 de febrero de 2019 ** dictado por el Ministerio de Hacienda “POR LA CUAL SE DISPone el Procedimiento de liquidación y p ago de salario a funcionarios que han tenido supresiones, modificaciones o aumentos de cargos, categ orías y asignaciones en las líneas del anexo de personal del PGN 2019”; contra la **RESOLUCIÓN M.H.N ° 130 de fecha 20 de febrero de 2019** dictado por el Ministerio de Hacienda “POR LA CUAL SE INSTRUY E A LOS ORGANISMOS Y ENTIDADES DEL ESTADO (OEE) ACCIONES A SEGUIR EN CASO DE MODIFICACIONES O AUMENT OS EN LAS LÍNEAS DEL ANEXO DE PERSONAL DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL 2019, QUE NO SE ENCUENTREN DEBIDAMENTE JUSTIFICADAS”; contra la **RESOLUCIÓN MAG N° 208 de fecha 22 de febrero de 2019** dictado por el Ministerio de Agricultura y Ganadería “POR LA CUAL SE MODIFICA EL <signature>Abra. Julio</signature> Gustavo E. Santander Dans Ministro Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Dr. Victor Rios Ojeda Ministro

ARTÍCULO 1° DE LA RESOLUCIÓN MAG N° 112, contra la RESOLUCIÓN MAG N° 220 de fecha 25 de febrero de 2 019, dictado por el Ministerio de Agricultura y Ganadería "POR LA CUAL SE MODIFICA EL ARTÍCULO 1° DE LA RESOLUCIÓN MAG N° 208 DE FECHA 22 DE FEBRERO DE 2019". Alegan los accionantes que se encuentran vulnerados los Artículos 92, 102, 137 de la Constitución. Antes de esgrimir razonamiento alguno sobre el fondo de la cuestión, es preciso resaltar que en la a ctualidad, los actos normativos impugnados han perdido total virtualidad, por su carácter temporal, pues fueron dictados en virtud al Anexo de Personal del PGN 2019, siendo aplicados únicamente al eje rcicio fiscal 2019, por lo que a la fecha ya no corresponde emitir pronunciamiento alguno. Al respecto, la Excelentísima Corte Suprema de Justicia, en jurisprudencia que comparto, ha señalado que: "carece de sentido cualquier pronunciamiento al respecto. Esta Corte ha sostenido en diversos fallos que la sentencia debe sujetarse a la situación vigente en el momento en que se la dicta. Y co mo que al presente, por las razones expuestas, los supuestos de hecho se han alterado sustancialment e, cualquier pronunciamiento sería un pronunciamiento en abstracto, lo que es vedado ya que la Corte solo puede decidir en asuntos de carácter contencioso" (Ac. y Sent. N° 1278 de fecha 29 de diciembr e de 2005). Por lo tanto, debido a que dichas disposiciones han perdido efecto, el agravio ha dejado de ser actu al y la controversia ha dejado de existir, encontrándose esta Sala ante un asunto abstracto, donde s u decisión sobre el fondo de la cuestión se tornaría inoficiosa, pues es de entender que por mandato legal la Corte no puede efectuar declaraciones de inconstitucionalidad "en abstracto", es decir, fu era de un "caso concreto" en el que aquellas deban aplicarse. Por lo tanto, corresponde rechazar la presente Acción de Inconstitucionalidad. Asimismo, corresponde levantar la medida cautelar de suspen sión de efectos dictada en autos. Es mi voto. A su turno el Doctor RÍOS OJEDA dijo: 1.- Los señores DANIEL YALUK RUIZ y OTROS (individualizados en el escrito inicial de la acción), por sus propios derechos y bajo patrocinio de abogado, promueven acción de inconstitucionalidad, en su calidad de funcionarios públicos, contra el Artículo 1 del Decreto N° 1368 de fecha 28 de febrero de 2019 dictado por el Poder Ejecutivo "Por el cual se encomienda al Ministerio de Hacienda a establec er procedimientos transitorios para la liquidación y pago de salario a funcionarios de los Organismo s y Entidades del Estado (OEE), afectados por las modificaciones en el Anexo de Personal del PGN 201 9"; contra la Resolución M.H. N° 143 de fecha 28 de febrero de 2019 dictada por el Ministerio de Hac ienda "Por la cual se dispone el procedimiento de liquidación y pago de salario a funcionarios que h an tenido supresiones, modificaciones o aumentos de cargos, categorías y asignaciones en las líneas del Anexo de Personal del PGN 2019; contra la Resolución M.H. N° 130 de fecha 20 de febrero de 2019 dictada por el Ministerio de Hacienda "Por la cual se instruye a los Organismos y Entidades del Esta do (OEE) acciones a seguir en caso de modificaciones o aumentos en las Líneas del Anexo de Personal del Presupuesto General de la Nación para el Ejercicio Fiscal 2019, que no se encuentren debidamente justificadas"; contra la Resolución MAG N° 208 de fecha 22 de febrero de 2019 dictada por el Minist erio de Agricultura y Ganadería "Por la cual se modifica el Artículo 1° de la Resolución MAG N° 112 de fecha 21 de enero de 2019" y contra la Resolución MAG N° 220 de fecha 25 de febrero de 2019, dict ada por el Ministerio de Agricultura y Ganadería "Por la cual se modifica el Artículo 1° de la Resol ución MAG N° 208 de fecha 22 de febrero de 2019". 2.- Los accionantes manifiestan que, las normas impugnadas vulneran los Artículos 92, 102 y 137 de l a Constitución. Luego de haber acreditado fehacientemente su calidad de funcionarios permanentes del Ministerio de Agricultura y Ganadería, dicen haber sido beneficiados en sus categorías con mejoras en sus respectivas remuneraciones mediante la sanción de la Ley N° 6258/19 "Que aprueba el Presupues to General de la Nación para el

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: "PROMOVIDA POR DANIEL YALUK RUIZ Y OTROS C/ DECRETO N° 1368 DE FECHA 28/02/2019, RESOLUCIÓN M.H. N° 143 DE FECHA 28/02/2019, RESOLUCIÓN M.H. N° 130 DE FECHA 20/02/2019, RESOLUCIÓN MAG N° 208 DE FECHA 22/02/2019 POR EL CUAL SE MODIFICA EL ART. 1º DE LA RESOLUCIÓN MAG N ° 112 DE FECHA 21/01/2019, RESOLUCIÓN MAG N° 220 DE FECHA 25/02/2019 POR EL CUAL SE MODIFICA NUEVAME NTE EL ART. 1º DE RESOLUCIÓN MAG N° 208 DEL 22/02/19". AÑO: 2019 - N°: 457. Ejercicio Fiscal 2019, la que en su Artículo 169 aprobó el Anexo de Personal correspondiente al ejer cicio fiscal 2019 y a la Resolución, dictada por el Ministerio de Agricultura y Ganadería, N° 112 de fecha 21 de enero de 2019 "Por la cual se confirman las categorías a funcionarios del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), aprobado por la Ley N° 6258/19 "Que aprueba el Presupuesto General d e la Nación para el Ejercicio Fiscal 2019". Sostienen que, mediante el dictado de los actos normativ os impugnados, el Poder Ejecutivo, el Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Agricultura y Ganade ría establecieron procedimientos transitorios de liquidación y pago de salarios, alterando los salar ios ya consolidados en la ley PGN 2019 y su Anexo del Personal, ocasionando la ruptura del orden pre lativo de las normas consagrado en la Constitución. 3.- Antes de esgrimir razonamiento alguno sobre el fondo de la cuestión, es oportuno advertir lo sig uiente: la Ley de Presupuesto N° 6258/19 de vigencia temporal, aplicada únicamente al ejercicio fisc al 2019, actualmente perdió vigencia, corriendo con la misma suerte el Decreto N° 1368/2019 del 28/0 2/2019 dictado por el Poder Ejecutivo, así como las Resoluciones N° 130 del 20/02/2019 y N° 143 del 28/02/2019 dictadas por el Ministerio de Hacienda, al igual que las Resoluciones N° 208 del 22/02/20 19 y N° 220 del 25/02/2019 dictadas por el Ministerio de Agricultura y Ganadería que fueran atacados de inconstitucional en estos autos. Sin embargo, opino que las disposiciones impugnadas al disponer procedimientos transitorios para la liquidación y pago de beneficios económicos en favor del trabaj ador inferiores a los acordados por la "Ley" y su Anexo de Personal, causa un perjuicio a los afecta dos, atentando contra una de las condiciones esenciales de la relación laboral que es el "salario". Ante esta situación, me veo obligado a intervenir e iniciar el estudio del caso, considerando la pro tección objetiva e inmediata que debemos dar a los trabajadores por mandato constitucional, debiendo ser la tutela sin trabas de ningún orden. 4.- Esta es razón suficiente para proceder al estudio de la presente acción de inconstitucionalidad, más aun considerando que en el caso particular se encuentra involucrado el derecho al trabajo, un d erecho fundamental, de raízambre constitucional, inseparable e inherente de la dignidad humana, y es encial para la realización de otros derechos humanos. Al estar íntimamente relacionado con la dignid ad humana se constituye en valor fundante del Estado Social de Derecho. En nuestra Constitución es d eber del Estado proteger el trabajo en todas sus formas (Art. 86 C. N.) y promover políticas que tie ndan al pleno empleo (Art. 87), pues toda persona tiene derecho a trabajar para vivir con dignidad. 5.- No cabe en el caso particular una solución con razonamiento superficial, agotado en la vigencia temporal de la ley de presupuesto, de su anexo de personal y de las disposiciones impugnadas, cuando la incoherencia de las normas inferiores con relación a lo dispuesto por la ley sigue surtiendo sus efectos en el marco de una relación laboral. 6.- Es oportuno mencionar la posición que ha tomado el Tribunal Constitucional de la República del P erú, en varios de sus fallos, pronunciándose sobre la constitucionalidad de disposiciones normativas derogadas o carentes de vigencia cuando estas continúan desplegando sus efectos (sentencias emitida s en los Expedientes 0004-2004-PUTC, 00045-2004-PI/TC y 00003-213-PFTC). Gustavo E. Santander Dans Ministro Cesar M. Díaz Junghanns Ministro CSJ. Dr. Víctor Rios Ojeda Ministro <signature>Signature of Gustavo E. Santander Dans</signature> <signature>Signature of Cesar M. Diaz Junghanns</signature> <signature>Signature of Dr. Victor Rios Ojeda</signature> 3

7.- Dicho esto, y en la necesidad de esclarecer los agravios manifestados por los accionantes, proce derá al estudio de la presente acción de inconstitucionalidad en los siguientes términos: 8.- La comunidad laboral tiene un carácter dinámico, fundado en las prerrogativas de la Autoridad ad ministrativa consistentes en la **potestad de cambio** (ius variandi) que existe en toda relación la boral, mediante la cual se facilita al patrono a modificar ciertos aspectos de la relación de trabaj o como una consecuencia lógica de su poder de dirección. Pero esa potestad no es absoluta. Para que su ejercicio sea lícito **no debe alterar las condiciones sustanciales de la relación laboral** (pla n de carrera, carga horaria, régimen legal, remuneración, tipo de seguro social, entre otros), en pe rjuicio del trabajador, pues sería calificado de abusivo y por ende arbitrario. Las condiciones pued en ser modificadas siempre que sean realizadas dentro de los límites legales y fundadas en una "verd adera necesidad" que justifique el cambio, con miras a una mejor organización en las dependencias ad ministrativas, **en beneficio del servicio** y **el interés público**. Este poder de cambio es una p otestad reconocida a la Administración en su faceta de empleador para variar en forma unilateral las condiciones secundarias, no las condiciones "esenciales" o sustanciales de la relación laboral. 9.- Dentro de la potestad de cambio se encuentra la facultad de modificar las asignaciones salariale s del servidor público, situación dada en el caso de estudio. Tal modificación la podemos observar a l cotejar las liquidaciones salariales agregadas a estos autos por los accionantes. Cabe entonces an alizar si en el ejercicio de la potestad de cambio de la Administración hubo o no violación de derec hos fundamentales de los funcionarios afectados por la aplicación de las medidas impugnadas. 10.- Por la **Resolución N° 130 de fecha 20 de febrero de 2019** dictada por el Ministerio de Hacien da, se dispuso la suspensión de la liquidación y pago de salarios conforme al Anexo de Personal del Ejercicio 2019, lo cual trajo como consecuencia que el Ministerio de Agricultura y Ganadería dictara las **Resoluciones N° 208 y 220 de fechas 22 y 25 de febrero de 2019** respectivamente, a fin de da r cumplimiento a lo dispuesto por el Ministerio de Hacienda, disponiendo el pago de sus remuneracion es conforme al Anexo de Personal del Ejercicio Fiscal del año 2018, es decir, con la consecuente **d isminución de sus remuneraciones**. Por **Decreto N° 1368 de fecha 28 de febrero de 2019**, dictado por el Poder Ejecutivo, se encomendó al Ministerio de Hacienda a establecer procedimientos transitor ios para la liquidación y pago de salario a funcionarios que han tenido supresiones, modificaciones o aumentos en cargos, categorías y asignaciones en las líneas del Anexo de Personal del PGN 2019. Es to motivó al Ministerio de Hacienda a dictar la **Resolución M.H. N° 143 de fecha 28 de febrero de 2 019**, con el objetivo de cumplir el citado decreto. Para el efecto, dispuso procedimientos de liqui dación y pago de salario a los funcionarios afectados, estableciendo criterios que ajustan tal liqui dación y pago HASTA LA SUMA PERCIBIDA POR EL FUNCIONARIO AL MES DE DICIEMBRE DE 2018. De esta manera , se pretende disminuir los salarios fijados con anterioridad por la Ley de PGN 2019, mediante una v ía que no es legal. 11.- Al respecto, cabe traer a colación lo dispuesto por la Ley especial de la Función Pública N° 16 26/00 que dice: "Artículo 36.- **El Presupuesto General de la Nación** anualmente en el Anexo del Pe rsonal los sueldos correspondientes a cada cargo, la naturaleza del mismo, su categoría y el número de funcionarios presupuestados para cada organismo o entidad del Estado. El Ministerio de Hacienda e laborará su propuesta, previo dictamen de la Secretaria de la Función Pública. No se fijarán sueldos proporcionalmente inferiores al salario mínimo legal establecido por el Poder Ejecutivo para activi dades diversas no especificadas de los trabajadores del sector privado. Solamente quienes ejerzan ca rgos que conlleven la representación legal de la institución en que cumplan sus tareas podrán percib ir gastos de representación. Estos funcionarios no percibirán recargos por las horas de trabajo que excedan la jornada legal".

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: “PROMOVIDA POR DANIEL YALUK RUIZ Y OTROS C/ DECRETO N° 1368 DE FECHA 28/02/2019, RESOLUCIÓN M.H. N° 143 DE FECHA 28/02/2019, RESOLUCIÓN M.H. N° 130 DE FECHA 20/02/2019, RESOLUCIÓN MAG N° 208 DE FECHA 22/02/2019 POR EL CUAL SE MODIFICA EL ART. 1° DE LA RESOLUCIÓN MAG N ° 112 DE FECHA 21/01/2019, RESOLUCIÓN MAG N° 220 DE FECHA 25/02/2019 POR EL CUAL SE MODIFICA NUEVAME NTE EL ART. 1° DE RESOLUCIÓN MAG N° 208 DEL 22/02/19”. AÑO: 2019 – N°: 457. 12.- De la interpretación letrista de la norma transcripta surge que los sueldos para ser fijados an ualmente en el Presupuesto General de la Nación, dentro del Anexo del Personal de los funcionarios, deben seguir una serie de trámites según el requerimiento Institucional. En el caso de estudio, la m edida impugnada se ha dictado sin el trámite debido, en perjuicio de los afectados y en transgresión de su derecho al debido proceso. 13.- Los actos normativos impugnados no indican las razones de la medida adoptada en una "verdadera necesidad" que la justifique, en beneficio del servicio y el interés público. En el considerando del Decreto impugnado se advierte que a los funcionarios afectados "les fueron asignados cargos y categ orías superiores a los que detentaban al cierre del Ejercicio Fiscal 2018, sin contar con ningún reg istro documental de que los mismos hayan accedido a dichos cargos por concurso". Es mi opinión que l a omisión del concurso público para el ascenso es totalmente ajena a la voluntad y responsabilidad d el funcionario. Es la Administración la que debe solicitar la realización del concurso público de op osición en la forma y el tiempo previstos en la Ley y el Reglamento General (Resolución SFP N° 150/2 012). La Administración no puede atribuir la carga del incumplimiento de sus propias obligaciones al administrado. Al ser justificada la medida cuestionada en dicha omisión, claramente podemos percibi r la transgresión del derecho de defensa de los accionantes. 14.- Así, los criterios en los que se asienta la medida cuestionada carecen de fundamento jurídico, por lo que no existen motivos legítimos para su adopción. La alteración - sin motivación - de una de las condiciones esenciales de la relación laboral (el salario) lesiona en perjuicio del servidor pú blico el derecho a su estabilidad laboral. 15.- La ley marco que regula la administración financiera del Estado, y a la cual deben sujetarse la s normas que disponen cuestiones presupuestarias, dice: "Artículo 25.- Modificación de las remunerac iones del personal. La creación de nuevos cargos y la modificación de las remuneraciones previstas e n el Presupuesto General de la Nación, cualquiera sea su denominación, sólo podrán ser dispuestas po r ley" (Ley N° 1535/99 "DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL ESTADO"). El mandato legal torna arbitraria la actuación de la Administración, la que por vía incorrecta (por Decreto y resoluciones) pretende modificar asignaciones salariales previstas con antelación por la Ley de PGN 2019 (y su Anexo de Per sonal). 16.- Es oportuno resaltar que las cuestiones presupuestarias del Estado deben ser tratadas con suma seriedad, por estar involucrado el patrimonio estatal, que es un bien jurídico orientado a satisface r necesidades colectivas sirviendo a un interés general. Es por ello que cuenta con un "régimen jurí dico-especial", enmarcado en la Ley N° 1535/99, a la que deben ajustarse las normas presupuestarias, y debieron ajustarse los actos normativos impugnados mal impugnada. No siendo así, perjudica inexis tencia de la legalidad, en alta transgresión del principio de legalidad de raíz constitucional, situ ación repudiada en un Estado Social de Derecho como el nuestro. Gustavo E. Santander Dans Ministro Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Dr. Victor Rios Ojeda Ministro

17.- En este caso, no fue cumplido el deber constitucional de proteger el trabajo, apoyado en princi pios de solidaridad social, igualdad y defensa de la dignidad humana, elementos básicos del orden co nstitucional. 18.- Es aceptable la potestad de cambio en la medida que no altere el principio de la realidad. Al r especto, la Corte se ha expedido en los términos siguientes: "El principio de la realidad prima en e l ámbito laboral y hace alusión a la necesaria correlación que debe existir entre los hechos y lo pa ctado entre las partes, otorgando prioridad a los primeros. El principio tiene por función anular aq uellas maniobras evasivas que utilice el empleador para eludir el comportamiento de sus deberes y ob ligaciones" (A y S N° 121/19). En el caso particular, la alteración de las asignaciones salariales d isputadas por ley ha vulnerado el principio de la realidad, y por ende también el principio protecto r y de irrenunciabilidad de los derechos laborales de orden constitucional (Art 86 C.N.). Con la apl icación del acto normativo impugnado se ha puesto de manifiesto el uso abusivo de la facultad de cam bio, resultando procedente la pretensión de los accionantes tendiente a invalidar sus efectos, corre spondiendo en consecuencia la declaración de su inaplicabilidad. 19.- Cabe resaltar la importancia de proteger el trabajo, pues es un derecho humano esencial de jera rquía constitucional (Art. 86 C.N.) es a ese nivel de la jerarquía normativa donde se contemplan los principios reguladores de las relaciones de trabajo y los derechos fundamentales que han cobrado ca da vez mayor relevancia dentro de la rama del Derecho Laboral, que considera al trabajador en su cal idad de sujeto más débil de la relación laboral. Las leyes de contenido laboral se orientan a cumpli r la función primaria del derecho constitucional al trabajo que es la de proteger la vida y la salud del trabajador, garantizándole un nivel de vida decoroso. Ello nos indica que no es constitucionalm ente lícito alterar las condiciones sustanciales de la relación laboral por parte de la Autoridad ad ministrativa, prevaleciéndose de su superior condición económica, social y política. 20.- Es oportuno resaltar que conforme a las letras de nuestra Constitución, fueron suscritos y rati ficados, por nuestro país, innumerables instrumentos de orden internacional orientados a proteger el trabajo: la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH-1948), en su Art. 23.1, consagra co mo derecho humano fundamental el derecho de toda persona al trabajo y a la protección contra el dese mpleo, siguiendo la misma línea: La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre DADDH -1948); la Carta Internacional Americana de Garantías Sociales (CIAGS-1948); Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC-1966); Declaración sobre el Progreso y el Desarro llo en lo Social (DPDS-1969); Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos e n materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, "Protocolo de San Salvador (PACADH, 1988); Declaración Socio laboral del Mercosur (DSLM - 1998). Los convenios suscritos por nuestro país como miembro de la OIT, que desde su creación (1919) tiene como mandato la lucha contra el desempleo y la consecución de los objetivos del empleo. El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (C omité DESC - en particular el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PID ESC), a través de su artículo 6, trata este derecho más extensamente que cualquier otro instrumento, manifestando que "el derecho al trabajo es esencial para la realización de otros derechos humanos y constituye una parte inseparable e inherente de la dignidad humana". 21.- En jurisprudencia reciente la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) se ha expedi do sobre el alcance del Artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) en rela ción con el derecho al trabajo. En ella la Corte IDH plantea el derecho al trabajo como un derecho a utónomo, que genera responsabilidad internacional de los Estados, y que es exigible de manera direct a ante el sistema interamericano. Los casos recientes de estudio por ella son: el caso "Lagos del Ca mpo vs. Perú", con Sentencia el 31 de agosto de 2017; el caso "Trabajadores cesanteados de Petropéru r y otros vs. Perú" con Sentencia de 23 de noviembre de 2017; el caso "San Miguel Sosa y otras vs. V enezuela", con Sentencia de 8 de febrero de 2018; el caso "Spoltore vs. Argentina", con Sentencia de 9 de junio de 2020; el caso "Empleados de la fábrica de fuegos en Santo Antonio de Jesús vs Brasil" , con Sentencia de 15 de julio de 2020. En estos cinco casos la Corte IDH analiza el alcance

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: "PROMOVIDA POR DANIEL YALUK RUIZ Y OTROS C/ DECRETO N° 1368 DE FECHA 28/02/2019, RESOLUCIÓN M.H. N° 143 DE FECHA 28/02/2019, RESOLUCIÓN M.H. N° 130 DE FECHA 20/02/2019, RESOLUCIÓN MAG N° 208 DE FECHA 22/02/2019 POR EL CUAL SE MODIFICA EL ART. 1º DE LA RESOLUCIÓN MAG N ° 112 DE FECHA 21/01/2019, RESOLUCIÓN MAG N° 220 DE FECHA 25/02/2019 POR EL CUAL SE MODIFICA NUEVAME NTE EL ART. 1º DE RESOLUCIÓN MAG N° 208 DEL 22/02/19". AÑO: 2019 - N°: 457. de los derechos al debido proceso (art. 8, CADH) y a la tutela judicial efectiva (art. 25, CADH) en el ámbito laboral. Considero que el derecho al trabajo incluye la obligación del Estado de garantiza r los derechos de acceso a la justicia y a la tutela judicial efectiva en el ámbito público y en el ámbito privado de las relaciones laborales. Recordó que el artículo XIV de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre prescribe: "toda persona tiene derecho al trabajo en condiciones di gnas y a seguir libremente su vocación". Con estas sentencias la Corte IDH ha pretendido fortalecer el marco protectorio que ampara a los trabajadores, especialmente en materia de estabilidad laboral, en condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo sin discriminación. 22.- Cabe destacar también la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina, que manifiesta que por mandato del Artículo 75 num. 22 de la Constitución Nacional, las autoridades se encuentran obligadas no sólo a cumplir con los instrumentos internacionales de los que el Estado es parte sino, además, a los análisis (doctrina y jurisprudencia) que de sus normas llevan a cabo l os órganos internacionales con competencia para ello (Fallos 318: 51433 y 333.230634). Siendo la jur isprudencia de la Corte IDH reglas fundamentales para interpretar la Constitución. 23.- La medida cuestionada al disminuir el salario que fuera otorgado con antelación por la Ley PGN 2019, constituye un retroceso en el goce de un derecho ya otorgado con anticipación, vulnerando el " resguardo" de los derechos adquiridos consagrado en la Constitución, que indefectiblemente debe ser tenida en cuenta por la Administración (Artículo 102). De la misma forma contradice el "principio de progresividad y no regresividad" de los derechos laborales. Este principio impide disminuir una pro tección ya acordada, invalidando las normas regresivas que niegan derechos otorgados con antelación. En el caso de estudio los actos normativos impugnados son "regresivos". No conservan lo progresivo establecido en la Ley PGN 2019, siendo afectados los derechos laborales de los accionantes por norma s posteriores que brindan un "menor grado de protección al ofrecer condiciones menos favorables en c uanto al salario. Esta situación torna inaplicables las normas impugnadas. Al alterar condiciones sa lariales fijadas con anterioridad por la ley, resulta inconciliable con la protección y garantía que ya gozaban los accionantes. El derecho del trabajador de "obtener mayores ingresos", previsto en nu estro ordenamiento interno (Artículo 15, Código del Trabajo), se encuentra estrechamente vinculado a derechos humanos y fundamentales consagrados en nuestra Constitución consistentes en el respeto a l a dignidad y el acceso a una mejor calidad de vida, exigibles para el desarrollo integral de toda pe rsona. Siendo este derecho inseparable de los "derechos humanos y fundamentales" no puede ser reduci do bajo ninguna circunstancia, salvo que la alteración esté fundada en una "verdadera necesidad" que la justifique con miras a una mejor organización en las dependencias administrativas, en beneficio del servicio y el interés público, lo que no se da en el caso de estudio. Así lo entiendo también la Corte Constitucional de Colombia, en jurisprudencia que apoyo: "El mandato de progresividad implica que una vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de configuración del l egislador en materia de derechos sociales se ve restringida, al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado es constitucionalmente problemático puesto que precisamente contradice el mandato de progresividad. Como los Estados pueden enfrentar dificultades, que pueden h acer imposible Gustavo E. Santander Dans' Ministro Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Dr. Víctor Rios Ojeda Ministro 7

el mantenimiento de un grado de protección que había sido alcanzado, es obvio que la prohibición de los retrocesos no puede ser absoluta sino que debe ser entendida como una prohibición prima facie. E sto significa que, como esta Corte ya lo había señalado, un retroceso debe presumirse en principio i nconstitucional, pero puede ser justificable, y por ello está sometido a un control judicial más sev ero. Para que pueda ser constitucional, las autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho social" (Corte Constit ucional, Sentencia C-228 de 2011). 24.- Como intérpretes jurisdiccionales tenemos la obligación de garantizar en forma efectiva los der echos laborales, que son derechos humanos y derechos fundamentales del trabajador, evitando la vigen cia de medidas que impliquen retroceso de estos derechos, más aun cuando lo hemos reconocido como in herentes a la persona, mediante la ratificación y aprobación de instrumentos internacionales que con sagran el "principio de progresividad y no regresividad": "PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS ECONOMICO S, SOCIALES Y CULTURALES", ADOPTADO DURANTE EL XXI PERIODO DE SESIONES DE LA ASAMBLEA GENERAL DE LA ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS, EN LA CUIDAD DE NUEVA YORK, EL 16 DE DICIEMBRE DE 1966" : 2. No podrá admitirse restricción o menoscabo de ninguno de los derechos humanos fundamentales reconocido s o vigentes en un país en virtud de Leyes, convenciones, reglamentos o costumbres, a pretexto de qu e el presente Pacto no los reconoce o los reconoce en menor grado (Ley N° 04/92, Artículo 5, num. 2) . En mismo sentido también lo expresan el "PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS", ADO PTADOS DURANTE EL XXI PERIODO DE SESIONES DE LA ASAMBLEA GENERAL DE LA ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS, EN LA CIUDAD DE NUEVA YORK, EL 16 DE DICIEMBRE DE 1966" (Ley N° 05/92, Artículo 5, num. 2); y, "LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS O PACTO DE SAN JOSÉ DE COSTA RICA": "Artículo 26. Desarrollo Progresivo. Los Estados Partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel inte rno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progr esivamente la plena efectividad de los derechos que se deriven de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados America nos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía l egislativa u otros medios apropiados" (LEY N° 01/89, Artículo 26), siguiendo la misma línea sus artí culos 29 y 31. 25.- La Administración no puede deteriorar el sistema protectorio de los derechos humanos y fundamen tales reconocidos en materia laboral, muy por el contrario, tiene el deber de ajustar su actuación a la "regla general" aplicada en ese ámbito, consistente en la primacía de la disposición más favorab le al trabajador, regla consagrada en la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo: "En ningún caso podrá considerarse que la adopción de un convenio o de una recomendación por la Conf erencia, o la ratificación de un convenio por cualquier Miembro, menoscabará cualquier ley, sentenci a, costumbre o acuerdo que garantice a los trabajadores condiciones más favorables que las que figur en en el convenio o en la recomendación" (Artículo 19 num. 8). 26.- De ahí que en todo lo concerniente al derecho del trabajo se debe avanzar hacia mejores condici ones con la finalidad de lograr la tan anhelada justicia social. Por imperativo constitucional la Ad ministración debe actuar siempre sometida plenamente al derecho, siendo nuestro Estado, un Estado So cial de Derecho. En dominio de sus decisiones debe operar el derecho, de lo contrario, resultaría vu lnerado el Principio de Prohibición de la Arbitrariedad Administrativa, que condena la falta de sust ento o fundamento jurídico objetivo de una conducta administrativa y, por consiguiente, la infracció n del orden material de los principios y valores propios del Estado Constitucional. 27.- Como hemos visto, la medida cuestionada implica la afectación de derechos humanos y principios tutelados por nuestra Constitución y por instrumentos internacionales vinculados a nuestro ordenamie nto interno, vulnerando abiertamente el orden prelativo dispuesto por el Artículo 137 de la Constitu ción, por lo que carece de validez jurídica. Razón suficiente para satisfacer la pretensión de los a ccionantes. 8

**CORTE SUPREMA DE JUSTICIA** ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: "PROMOVIDA POR DANIEL YALUK RUIZ Y OTROS C/ DECRETO N° 1368 DE FECHA 28/02/2019, RESOLUCIÓN M.H. N° 143 DE FECHA 28/02/2019, RESOLUCIÓN M.H. N° 130 DE FECHA 20/02/2019, RESOLUCIÓN MAG N° 208 DE FECHA 22/02/2019 POR EL CUAL SE MODIFICA EL ART. 1º DE LA RESOLUCIÓN MAG N ° 112 DE FECHA 21/01/2019, RESOLUCIÓN MAG N° 220 DE FECHA 25/02/2019 POR EL CUAL SE MODIFICA NUEVAME NTE EL ART. 1º DE RESOLUCIÓN MAG N° 208 DEL 22/02/19". AÑO: 2019 - N°: 457. **RECEIVED** 28.- En consecuencia opino que, corresponde hacer lugar a la presente acción de inconstitucionalidad y declarar, respecto de los accionantes, la inaplicabilidad del Decreto N° 1368/2019 de fecha 28 de febrero de 2019 dictado por el Poder Ejecutivo; de las resoluciones dictadas por el Ministerio de H acienda: Resolución M.H. N° 143 de fecha 28 de febrero de 2019 y Resolución M.H. N° 130 de fecha 20 de febrero de 2019; así como de las resoluciones dictadas por el Ministerio de Agricultura y Ganader ía: Resolución MAG N° 208 de fecha 22 de febrero de 2019 y Resolución MAG N° 220 de fecha 25 de febr ero de 2019. Debiendo ordenar el levantamiento de la medida cautelar de suspensión de efectos dispue sta en autos. Es mi voto. A su turno, el **Doctor GUSTAVO SANTANDER DANS** dijo: Es oportuno hacer constar que estos autos fue ron puestos a mi consideración en fecha 21/04/23 y procedo a emitir mi voto en fecha 25/05/23. Los señores, DANIEL YALUK RUIZ, VICTOR MANUEL TRIGO BAEZ, JUAN VICENTE FRETES MORAN, GUSTAVO ADOLFO AMARILLA FARINA, ANASTASIO MACIEL CORONEL, ISABEL ZARACHO DE MERCONCHEFF, CYNTHIA PAOLA PENAYO FLOR, FELIPE NERI DAVALOS AGUERO, NELSON RAMON SEGOVIA VILLASANTA, ALFIDIO VALENTIN MEZA SILGUERO, AGUSTI NA ARGUELLO DE BENITEZ, ALFONZO JORGE MARECO ROLON, CARLOS FEDERICO ROJAS SEGOVIA, SIXTO SAUL ACUÑA ACOSTA, EDGAR ALBERTO CLARIDGE CRISTALDO, MARIA DOLIA DUARTE DE MARECO, ALEJANDRO MANUEL RUIZ CABRAL , LUIS FERMIN VALDEZ VARGAS, FABIAN ALBERTO MELGAREJO GAONA, ANGELA EDITH GONZALEZ DIAZ, VICENTE BOG ARIN OVIEDO, PERLA MABEL JOSEFINA ROJAS SOSA, bajo patrocinio de abogados, promueven acción de incon stitucionalidad contra : 1.- Art. 1º del Decreto N° 1368 de fecha 28 de febrero de 2019, dictado por el Poder Ejecutivo, "Por el cual se encomienda al Ministerio de Hacienda a establecer procedimientos transitorios para la li quidación y pago de salarios a funcionarios que han tenido supresiones, o modificaciones, o aumentos en cargos, categorías y asignaciones en las líneas del Anexo de Personal del PGN2019, conforme al c onsiderando del presente Decreto...". 2.- Resolución MH. N° 143 de fecha 28 de febrero de 2019, dictada por el Ministerio de Hacienda, "Po r el cual se dispone el procedimiento de liquidación y pago de salario a funcionarios que han tenido supresiones, modificaciones o aumentos de cargos, categorías y asignaciones en las líneas de Anexo de Personal del PGN2019". 3.- Resolución N° 130 del 20 de febrero de 2019, dictada por el Ministerio de Hacienda "Por el cual se instruye a los Organismos y Entidades del Estado" (OEE) acciones a seguir en el caso de modificac iones o aumentos en las "Líneas del Anexo de Personal del Presupuesto General de la Nación para el e jercicio fiscal 2019 que no se encuentren debidamente justificadas". 4.- Resolución MAG N° 208 de fecha 22 de febrero de 2019, dictada por el Ministerio de Agricultura y Ganadería, "Por el cual se modifica el Art. 1º de la Resolución MAG N° 112 de fecha 21 de enero de 2019" y, Gustavo E. Santander Dans Ministro Cesar M. Diaz Junghans Ministro CSI. Dr. Victor Rios Ojeda Ministro 9

5- Contra Resolución MAG N° 220 de fecha 25 de febrero de 2019, dictada por el Ministerio de Agricul tura y Ganadería: "Por el cual se modifica el Art. 1º de la Resolución MAG N° 208 de fecha 22 de feb rero de 2019". Refieren que las disposiciones legales impugnadas por medio de esta acción de inconstitucionalidad i nfringen los Arts. 92, 102 y 137 de la Constitución Nacional. Constan en autos copias de las documentaciones que acreditan que los recurrentes son funcionarios de l Ministerio de Agricultura y Ganadería. Resulta importante señalar, a los efectos de la consideración de la acción promovida, la Ley N° 1535 /99, "De Administración Financiera del Estado", que en su artículo 19, párrafo primero expresa; Vige ncia del Presupuesto General de la Nación. "El Ejercicio Financiero o Ejercicio Fiscal, se iniciará el 1 de enero y finalizará el 31 de diciembre de cada año". La presente acción se plantea contra disposiciones regulatorias del Presupuesto General de la Nación del año 2019, como lo es el Decreto N° 1368/19 y las Resoluciones N° 130 y 143 de fecha 20 y 28 de febrero de 2019, respectivamente, dictadas por el Ministerio de Hacienda, asimismo contra las Resolu ciones del Ministerio De Agricultura y Ganadería N° 208 del 22 de febrero de 2019 y N° 220 de fecha 25 de febrero de 2019, las citadas disposiciones atacadas, señaladas precedentemente, forman parte d e un cuerpo normativo de vigencia temporal cual es de un año, como lo es el Presupuesto General de l a Nación, correspondiente al ejercicio fiscal para el año 2019, transcurrido dicho plazo y conforme a lo que acuerda la ley, por medio de los canales competentes, éste perderá su vigencia, al ser dero gada automáticamente por una nueva normativa contenedora del plan presupuestario, a aplicar durante el ejercicio fiscal correspondiente al siguiente año. Esta Corte Suprema ha mantenido en anteriores fallos, el criterio que resulta relevante a los efecto s de la declaración de inconstitucionalidad de una norma, que el "agravio sea contemporáneo", tanto al momento de la impugnación como de su resolución. En el caso de autos si bien la reacción del acci onante condice temporalmente con el agravo, no surge idéntico extremo en relación a la resolución de l "thema decidendun", tenemos entonces que la normativa cuya nulidad se pretende, ha dejado de afect arles al ser excluida del ordenamiento positivo, ergo, perdiendo su carácter actual. Ante tales extremos, el caso sometido a consideración de esta Sala, no surge como controversial, sin o meramente abstracto, y la eventual declaración de inconstitucionalidad de la norma, no tendrá más efecto que al solo beneficio de la ley. Concluyendo que a la vista de ésta Sala, al momento de falla r sobre la demanda no existiría un interés jurídicamente tutelado en peligro de sufrir una vulneraci ón, ni mucho menos principios ni garantías de rango constitucional conculcados, ya que por un lado, la Ley para el Ejercicio Fiscal, año 2019 ha sido íntegramente ejecutado en el campo temporal, y por otro extremo, a la fecha rige en materia presupuestaria una nueva disposición la cual no forma part e del presente proceso, lo que a su vez indica que las disposiciones contra la que se plantea la pre sente acción ya no forma parte de nuestro sistema normativo. Por lo precedentemente expuesto, visto el dictamen del Ministerio Público y en atención a las dispos iciones legales citadas y concordantes, considero que corresponde rechazar a la presente acción de i nconstitucionalidad planteada. Asimismo, corresponde levantar la medida cautelar de suspensión de ef ectos, dispuesta por A.I. N° 942 de fecha 19 de junio de 2019. ES MI VOTO.

**ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: "PROMOVIDA POR DANIEL YALUK RUIZ Y OTROS C/ DECRETO N° 1368 DE FEC HA 28/02/2019, RESOLUCION M.H. N° 143 DE FECHA 28/02/2019, RESOLUCION M.H. N° 130 DE FECHA 20/02/201 9, RESOLUCION MAG N° 208 DE FECHA 22/02/2019 POR EL CUAL SE MODIFICA EL ART. 1° DE LA RESOLUCION MAG N° 112 DE FECHA 21/01/2019, RESOLUCION MAG N° 220 DE FECHA 25/02/2019 POR EL CUAL SE MODIFICA NUEVA MENTE EL ART. 1° DE RESOLUCION MAG N° 208 DEL 22/02/19". AÑO: 2019 - N°: 457.</img> **Con lo que se dio por terminado el acto, firmando SS.EE., todo por ante mí, de que certificó, qued ando acordada la sentencia que inmediatamente sigue:** <signature>Gustavo E. Santander Dans</signatu re> **Ministro** <signature>Cesar M. Diesel Junghanns** <signature>Dr. Víctor Rios Ojeda</signature> **Ministro CSJ.** **Ministro** Ante mí: SENTENCIA NÚMERO: 536. Asunción, **18 de octubre de 2023.-** VISTOS: Los méritos del Acuerdo que anteceden, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Sala Constitucional **RESUELVE:** NO HACER LUGAR a la Acción de Inconstitucionalidad promovida por Daniel Yaluk Ruiz, Víctor Manuel Tr igo Báez, Juan Vicente Fretes Moran, Gustavo Adolfo Amarilla Fariña, Anastasio Maciel Coronel, Isabe l Zaracho de Merconcheff, Cynthia Paola Penayo Flor, Felipe Neri Dávalos Agüero, Nelson Ramón Segovi a Villasanti, Alfrídio Valentín Meza Silguero, Agustina Arguello de Benítez, Alfonzo Jorge Mareco Ro lón, Carlos Federico Rojas Segovia, Sixto Saúl Acuña Acosta, Edgar Alberto Claridge Cristaldo, María Dolia Duarte de Mareco, Alejandro Manuel Ruiz Cabral, Luis Fermín Valdez Vargas, Fabián Alberto Mel garejo Gaona, Ángela Edith González Díaz, Vicente Bogarín Oviedo, Perla Mabel Josefina Rojas Sosa, d e conformidad a los términos expuestos en el exordio de la presente Resolución. ORDENAR el levantamiento de la medida de suspensión de efectos, dispuesta por A.I. N° 942 de fecha 1 9 de junio de 2019, dictada por esta Sala. ANOTAR, registrar y notificar. Ante mí: <signature>Gustavo E. Santander Dans</signature> **Ministro** <signature>Cesar M. Diesel Junghanns** **Ministro CSJ.** Abog. Julio C. Pavón Martínez Secretario **Poder Judicial** *SECRETARIA* *CORTE SUPREMA DE JUSTICIA* Dr. Víctor Rios Ojeda **Ministro** <page_number>11</page_number>