Jurisprudencia CSJ

**CORTE SUPREMA DE JUSTICIA** Expediente: "TELEFONÍA CELULAR DEL PARAGUAY S.A.E. C/ RES. NRO. 532 DEL 30 DE JULIO DE 2020, DICTADA POR LA SEDECO". Expte. de la C.S.J Nro. 568/22. ACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO: cuatrocientos cuarenta y seis En la Ciudad de Asunción, República del Paraguay, _________ días del mes de octubre __________ el añ o dos mil veintitrés, estando reunidos en la Sala de Acuerdos, los Excelentísimos Señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, LUIS MARÍA BENÍTEZ RIERA, MARÍA CAROLINA LLANES OCAMPOS y MANUEL DEJESÚS RAMÍREZ CANDIA, ante mí, la Secretaria autorizante, se trajo al acuerdo el expedie nte: "TELEFONÍA CELULAR DEL PARAGUAY S.A.E. C/ RES. NRO. 532 DEL 30 DE JULIO DE 2020, DICTADA POR LA SEDECO" a fin de resolver los recursos de nulidad y apelación interpuestos contra el Acuerdo y Sent encia Nro. 151 de fecha 27 de Mayo de 2022 dictado por el Tribunal de Cuentas, Primera Sala. Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, resolvió plan tear las siguientes: **CUESTIONES:** ¿Es nula la sentencia apelada? En caso contrario, ¿se halla ajustada a derecho? Practicado el sorteo de ley, para determinar el orden de votación dio el siguiente resultado: MANUEL DEJESÚS RAMÍREZ CANDIA, MARÍA CAROLINA LLANES OCAMPOS y LUIS MARÍA BENÍTEZ RIERA. **A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA, el Ministro MANUEL RAMÍREZ CANDIA dijo: La abogada SILVIA BENÍTEZ GARCÍA, en representación de Telefonia Celular Paraguay S.A.E., fundamenta la nulidad de la sentenc ia en que "la misma causa un grave perjuicio a mi mandante pues le deja en completo estado de indefe nsión a raíz de que prescinde de la apertura del sumario administrativo, sin brindar mayor fundament ación respecto a su decisión, o mejor dicho aparentando motivar la misma" (fs. 112), sostiene que se configura una aparente motivación, que no hay una subsunción, y que tampoco se refirió el Tribunal de Cuentas a las pruebas ofrecidas y producidas en autos, siendo la decisión injusta y arbitraria. Luis María Benítez Riera Asesor Dra. Ma. Carolina Llanes O Ministra

De la fundamentación expuesta se observa que, los argumentos que sostiene la nulidicente carecen de entidad necesaria para nulificar la resolución recurrida, por tratarse de manifestaciones genéricas sin sustento fáctico ni jurídico, conforme al art. 404 del C.P.C. que establece: "Casos en que proce de El recurso de nulidad se da contra las resoluciones dictadas con violación de la forma o solemnid ades que prescriben las leyes". Así, al analizar el primer argumento, referente a la supuesta “falta de apertura del sumario adminis trativo”, cabe aclarar que esta cuestión no fue planteada en la instancia inferior, tampoco guarda r elación a la cuestión debatida en autos, por lo que –en este punto- no se puede hablar de motivación aparente, como erróneamente lo sostiene la recurrente. Así, los supuestos vicios invocados por la recurrente se centran en que la sentencia contiene una “a parente motivación”, citando doctrinas al respecto, pero no señala en concreto cuales fueron los hec hos o fundamentos expuestos por su parte que no fueron analizados por el Tribunal inferior, tampoco identifico cuales fueron las pruebas que no se consideraron en la sentencia, manifestando simplement e su disconformidad con lo resuelto. Al respecto, se debe tener en cuenta que la nulidad de la sentencia debe ser interpretada en forma r estrictiva, solo para los casos de existir vicios de las formas del proceso o de la resolución judic ial (art. 404 del C.P.C.), que no pueda ser remediado por vía del recurso de apelación, pues no exis te la nulidad por la nulidad misma y en el mero interés de la ley, caso contrario llevaría a una rep etición de actos sin finalidad alguna. Asimismo, de las constancias del expediente no se advierten vicios de las formas del proceso o de la resolución que ameriten la declaración de oficio de su nulidad, en los términos autorizados por los arts. 113 y 404 del Código Procesal Civil. Por lo tanto, corresponde DESESTIMAR el recurso de nulid ad interpuesto por la Abg. SILVIA BENÍTEZ GARCÍA, representante de Telefonía Celular Paraguay S.A.E. ES MI VOTO. A sus turnos, la Ministra MARÍA CAROLINA LLANES OCAMPOS y el Ministro LUIS MARÍA BENÍTEZ RIERA manif iestan: que se adhieren al voto que antecede, por compartir los mismos fundamentos. A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA, el DR. MANUEL RAMÍREZ CANDIA DIJO: Por Acuerdo y Sentencia Nro. 151 de fecha 27 de Mayo de 2022, dictado por el Tribunal de Cuentas, Primera Sala, se resolvió: 1-) NO HACER LUGAR, a la presente acción contencioso administrativa presentada por la Abogada Silvia Beníte z García, en representación de la empresa

**Expediente:** "TELEFONIA CELULAR DEL PARAGUAY S.A.E. C/ RES. NRO. 532 DEL 30 DE JULIO DE 2020, DIC TADA POR LA SEDECO". Expte. de la C.S.J Nro. 568/22. TELEFONIA CELULAR PARAGUAY S.A.E., contra la Resolución SDCU Nro. 532 del 30 de Julio de 2020, dicta da por la SEDECO; 2-) CONFIRMAR, el citado acto administrativo, dictado por la SEDECO; 3-) IMPONER L AS COSTAS a la parte accionante. El Acuerdo y Sentencia se fundamenta en que el sumario se ha llevado conforme a Derecho en forma pos terior a la denuncia efectuada en debida forma. Así también, señala que de los agravios expuestos po r el accionante respecto del exceso del plazo para resolverlo, no se observa a contar desde el inici o del sumario, sin que nada pueda considerarse como Génesis del plazo, la fecha de la interposición de la denuncia inicial. La parte accionante apela el fallo del Tribunal de Cuentas y solicita sea revocada por los siguiente s motivos: 1) Falsedad de la denuncia en cuanto a su contenido, inexistencia de la relación de consu mo: el hecho denunciado ocurrió en fecha 29 de noviembre del 2018, varios meses después de haber res cindido el contrato con TELECEL, en fecha 31 de mayo de 2018 y, por ende, TELECEL no tenía obligació n alguna de prestar servicios; 2) Vulneración de los principio de plazo razonable, debido proceso y legalidad del procedimiento administrativo: la SEDECO dilató excesivamente el sumario administrativo iniciado contra TELECEL, ya que la duración del sumario superó con creces los plazos normativos per mitidos por las normas Constitucionales, Legales y del Decreto Nro. 21.0004/03, durante 253 días háb iles; 3) Vulneración del principio de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad: el Tribunal omiti ó referirse a la falta de concurrencia de los presupuestos objetivos para la configuración de la sup uesta conducta infractora alegado por TELECEL en el escrito de demanda; 4) Incorrecta imposición de costas: atendiendo a que la posición de la defensa se planteo considerando la existencia de actos y/ o resoluciones administrativas irregulares y por tanto nulas. La Abg. LISE A. VERA MORENO, en representante de la SECRETARIA DE DEFENSA DEL CONSUMIDOR Y EL USUARI O, al contestar los agravios expresa que la parte recurrente alega nuevamente falsedad de denuncia y la inexistencia de la relación de consumo, lo cual es totalmente absurdo, ya que ha quedado más que demostrada la relación de consumo existente entre el Sr. Edgar Soler Noguera y la empresa TELECEL S .A.E. Asimismo, señala que la SEDECO ha actuado en todo momento dentro del marco del debido proceso y ajustado al marco legal, ya que como se podrá observar la resolución SDCU Nro. 532/20 fue dictada dentro del plazo que tenía la SEDECO para expedirse. <signature>Luis María Benítez Rieda</signature> Ministro <signature>Alg. Norma Domínguez V.</signature> Secretaria Dr. Daniel Soto Rueda Dra. Ma. Carolina Llanes O Ministros

De los principales antecedentes administrativos obrantes en autos se verifica que, el sumario admini strativo se inicia con el reclamo Nro. 1224 realizado por el Sr. Edgar Rodrigo Soler Noguera en fech a 06 de diciembre del 2018, posteriormente, se dicta la Resolución Nro. 1054 en fecha 08 de noviembr e del 2019 (fs. 37/38 de los antec. Adm.), por la cual se ordena la apertura de sumario administrati vo y se designa Juez Instructor, esa resolución fue notificada a la firma sumariada en fecha 28 de n oviembre de 2019 (fs. 40 de los antec. Adm.). En fecha 05 de diciembre de 2019 (fs. 41/43 de los ant ec. adm.), el representante de TELECEL SAE presenta el correspondiente descargo, y por proveído de f echa 10 de enero de 2020 se corre traslado al consumidor para que formule manifestaciones en el plaz o de tres (3) días hábiles. Posteriormente, en fecha 17 de enero de 2020 (fs. 51/54 de los antec. ad m.), se presenta el “informe de conclusiones del procedimiento sumario”, el cual fue notificado a la sumariada en fecha 02 de marzo de 2020 (fs. 56 de los antec. adm.), presentando un escrito en donde manifiesta su posición -respecto al informe conclusivo- en fecha 09 de marzo de 2020 (fs. 57/61 de los antec. adm.). Por último, se observa que en fecha 20 de marzo de 2020, se remite los autos del s umario a Secretaria General para la emisión del correspondiente acto administrativo, habiendo dictad o el Secretario de la Secretaría de Defensa del Consumidor y el Usuario (SEDECO) la Resolución Nro. 532 de fecha 30 de julio del 2020, resuelve declarar la responsabilidad de la firma TELECEL S.A.E. y sancionarla con una multa de 150 (ciento cincuenta) jornales mínimos.- Realizado el recuento de los antecedentes del caso, se debe analizar -en primer lugar- el agravio qu e refiere a la legalidad del procedimiento, pues el recurrente sostiene que no fueron respetados en el sumario los plazos contemplados en el Decreto Nro. 21.004/03, que reglamenta el procedimiento adm inistrativo en esta materia, este cuestionamiento ya había sido planteado en el escrito de demanda y fue rechazado por el Tribunal de Cuentas en la sentencia recurrida, por lo que amerita iniciar el e studio con este cuestionamiento al constituir un vicio de legalidad en una de sus tres dimensiones ( ilegalidad de infracción, del procedimiento y de la sanción) que, de comprobarse, tornaría nula la d ecisión administrativa y resultaría innecesario analizar las demás cuestiones planteadas en autos.- Así, el acto administrativo impugnado, Resolución SDCU Nro. 532/2020, es el resultado de un sumario administrativo llevado a cabo por la SEDECO, que es el órgano competente para entender por faltas e infracciones en materia de defensa del consumidor, en cuanto al procedimiento administrativo para la sustanciación de los sumarios, se encuentra regulado en el Decreto Nro. 21004 del 02 de mayo de 200 3, esta norma determina las etapas y plazos dentro del procedimiento.-

**CORTE SUPREMA DE JUSTICIA** Expediente: "TELEFONÍA CELULAR DEL PARAGUAY S.A.E. C/ RES. NRO. 532 DEL 30 DE JULIO DE 2020, DICTADA POR LA SEDECO". Expte. de la C.S.J Nro. 568/22. En ese contexto, en el Decreto Nro. 21004/2003 se dispone que, admitido el trámite del reclamo, se d ará traslado por el plazo de **cinco (5)** días al proveedor a fin de que pueda presentar su descarg o (art. 21), en cuanto al período probatorio el plazo dispuesto es de **diez (10)** días (art. 24), debiendo elaborarse el "Informe de conclusiones del procedimiento sumario", el cual debe ser notific ado al presunto infractor y al denunciante para que, en el término de **cinco (5)** días, emitan su posición por escrito (art. 25), pudiendo ofrecer pruebas dentro de plazo improrrogable de **cinco (5 )** días posteriores a la notificación del informe de conclusión, en el caso de las pruebas ofrecida s y no producidas, se podrán completar o cumplir dentro del plazo de **cinco (5)** días (art. 26). U na vez concluidas las diligencias sumariales, el plazo para dictar resolución definitiva es de **vei nte (20)** días (art. 27). Este decreto también determina que "todos los plazos son perentorios, com prendiendo solamente los días hábiles, contados a partir del día siguiente de la notificación respec tiva... Todo plazo que no se determinare expresamente será de tres días" (art. 22). De esta forma, verificadas las constancias del expediente se observa que, el sumario administrativo inicio con la Resolución Nro. 1054/19 y, una vez concluido las diligencias sumariales, en **fecha 20 de marzo de 2020** se remite los autos del sumario a Secretaría General para la emisión del corresp ondiente acto administrativo (fs. 62 de los antec. adm.), habiéndose dictado en fecha **30 de julio del 2020** la Resolución SDCU Nro. 532/2020, cuya notificación se produjo recién en fecha 30 de novi embre de 2020 (fs. 67 de los antec. adm.). Habiendo mencionado esto y al analizar las constancias de autos, se advierte que la Administración n o consideró los plazos de las etapas procesales establecidas en el Decreto Nro. Nro. 21004/2003, en especial el contemplado en el art. 27, que establece que, una vez concluido las diligencias sumarial es, el plazo para dictar resolución definitiva es de **veinte (20)** días hábiles, habiendo dictado la resolución final **cuatro (4) meses** después de estar el sumario en estado de resolución, por lo tanto, el acto administrativo impugnado fue emitido habiendo trascurrido el plazo establecido (20 d ías hábiles) en la citada norma. En este punto, cabe advertir que, si bien en el cómputo del plazo se debe considerar la declaración de "Estado de emergencia sanitaria en todo el territorio nacional para el control del cumplimiento d e las medidas sanitarias dispuestas en la implementación de las acciones preventivas ante el riesgo de expansión del Coronavirus (COVID-19)" (Decreto Nro. 3442, 3456 y siguientes), Lais María Menéndez Riera Ministra Dra. Ma. Carolina Llanes O. Ministra

desde el 04 de mayo de 2020, según Decreto Nro. 3576, se empezó a implementar las fases del "Plan de Levantamiento Gradual del Aislamiento Preventivo General (Cuarentena Inteligente)", volviendo a la normalidad -en forma gradual- las actividades laborales en las Instituciones Públicas, por lo que, a un considerando para el inicio del computó esta última fecha (04/mayo/2020), se ha superado el plazo que dispone la norma (art. 27 del Decreto Nro. 21004/2003).- Por consiguiente, de la cronología mencionada, se concluye que en el procedimiento sumarial sanciona dor se ha violado el principio de legalidad del procedimiento, por lo tanto, su consecuente, el acto administrativos impugnado (Resolución SDCU Nro. 532 del 30 de julio de 2020), también resulta irreg ular y nulo.- También corresponde mencionar que, cuando se trata de procedimientos administrativos instruidos con el fin de imponer una sanción (iniciados de oficio), no se puede cargar sobre los administrados el d eber del impulso del procedimiento, es la Administración quien debe dar cabal cumplimiento a los pla zos que le rigen, pues ese cumplimiento estricto se vincula al principio de legalidad que gobierna s u actuación y su incumplimiento constituye un vicio de ilegalidad que se castiga con la nulidad del acto administrativo sancionador.- En virtud al principio de legalidad toda actividad de la Administración Pública debe estar autorizad a por el orden jurídico, puesto que sólo debe actuar cuando el orden jurídico le autoriza realizar u na determinada actividad como propia de su competencia. El principio citado determina la eficacia de la actividad administrativa, es decir, si la Administración Pública realiza una actividad no autori zada quedará invalidada por vicio de legalidad y, por consiguiente, ineficaz para producir efectos j urídicos en relación administrativa, así el principio de legalidad actúa como límite a la actividad del Estado. Al respecto, el autor Hely Lopes Mirelles señala que "la eficacia de toda actividad admi nistrativa está determinada por la norma legal. En la Administración Pública no hay libertad ni volu ntad personal. En cuanto al particular es lícito hacer todo aquello que la ley no prohíbe, a la Admi nistración Pública solo es permitido hacer lo que la ley autoriza" (Direito Administrativo Brasileir o, Ed. Malheiros, Sao Paulo, 1997, p. 82).- Al respecto, el autor Roberto Dromi en su obra titulada "Derecho Administrativo" ha señalado que "el principio de la legalidad es la columna vertebral de la actuación administrativa y por ello puede c oncebirse como externo

**Expediente:** "TELEFONÍA CELULAR DEL PARAGUAY S.A.E. C/ RES. NRO. 532 DEL 30 DE JULIO DE 2020, DIC TADA POR LA SEDECO". Expte. de la C.S.J Nro. 568/22. al procedimiento, constituyendo simultáneamente la condición esencial para su existencia. Se determi na jurídicamente por la concurrencia de cuatro condiciones que forman su contexto: 1) delimitación d e su aplicación (reserva de ley); 2) ordenación jerárquica de sujeción de las normas a la ley; 3) de terminación de selección de normas aplicables al caso concreto, y 4) precisión de los poderes que la norma confiere a la Administración" (Dromi, Roberto, Derecho Administrativo, 12 Edición, Ciudad Arg entina-Hispania Libros-2009, página 1111).- Por último, es oportuno señalar que al ser nulo el sumario administrativo sancionador por violar el principio de legalidad del procedimiento, esto impide que se verifique la regularidad de la sanción, respecto a las demás dimensiones, como ser la legalidad del hecho típico administrativo y de la san ción impuesta, debido a que su regularidad se encuentra condicionada a que el procedimiento sea real izado en cumplimiento al principio de legalidad, cuestión que no ocurrió en el presente caso. Por lo mismo, deviene improcedente el estudio de los demás argumentos del apelante (parte actora), pues la nulidad del procedimiento sancionador también nulifica la resolución administrativa impugnada, al s er su consecuencia. En conclusión, corresponde **HACER LUGAR** al recurso de apelación interpuesto por la parte actora, debido a que el acto administrativo impugnado constituye un acto irregular por violación del princip io de legalidad, por lo que se justifica su anulación, en consecuencia, **REVOCAR** el Acuerdo y Sen tencia Nro. 151 de fecha 27 de mayo de 2022, dictado por el Tribunal de Cuentas, Primera Sala; **HAC ER LUGAR** a la demanda instaurada por la empresa TELEFONÍA CELULAR PARAGUAY S.A.E., contra la Resol ución SDCU Nro. 532 del 30 de julio de 2020, dictado por al SEDECO. En cuanto a las costas, corresponde señalar que en el caso que el acto administrativo se declara irr egular por la autoridad competente, estas deben ser impuestas al funcionario emisor del acto adminis trativo declarado irregular, conforme al artículo 106 de la Constitución que, en lo pertinente, disp one: "Ningún funcionario o empleado público está exento de responsabilidad, en los casos de trasgres iones, delitos o faltas en el desempeño de sus funciones, son personalmente responsables". Luis María Benítez Riera Ministro Dra. Ma. Carolina Llanes O Ministro Norma Domínguez V. Secretaria

En efecto, cuando el acto administrativo se declara nulo por la autoridad competente, es porque se h a dictado en transgresión a los requisitos de regularidad del acto administrativo, por lo que corres ponde imponer las costas al funcionario emisor del acto administrativo anulado. De esta forma, la entidad pública demandada -en este caso- es la Secretaria de Defensa del Consumido r y el Usuario (SEDECO), pero, dicha entidad actúa por medio de los titulares de la entidad, es deci r, de quienes toman las decisiones por la entidad pública. Estos titulares de la entidad son los que designan a los profesionales del derecho quienes ejercerán la representación de la entidad en juici o, por tanto, no existe indefensión de los titulares de la entidad pública, pues ésta interviene en juicio por la decisión de las personas físicas que emiten la decisión en nombre de la entidad. En ese sentido, el autor Rafael Bielsa, ha expresado: "Si se hace responsable al Estado y no a los f uncionarios culpables, estos seguirán gozando de la impunidad de sus actos irregulares, y el estado, es decir, el tesoro público, cargará con las consecuencias de esos hechos. Con hacer responsable al Estado, lo que resulta es una incidencia injusta de esa responsabilidad en los administrados o cont ribuyentes, pues toda indemnización que el Estado paga, se resuelve en una carga para los contribuye ntes honestos o no culpables de las faltas de os funcionarios". (BIELSA, RAFAEL; Estudios de Derecho Público, Tomo IV, Ed. Depalma, Buenos Aires. 1962. Pags. 309/310). **ES MI VOTO**. A su turno, la Ministra MARÍA CAROLINA LLANES OCAMPOS dijo: Comparto y adhiero mi opinión al emitido por el distinguido colega que me precedió en el estudio, sobre la cuestión apelada. No así respecto a las costas del recurso, las que entiendo que no pueden ser impuestas a quien no fu e parte, por lo que no pudo ejercer el derecho a la defensa, garantía de rango constitucional que no encuentro soporte jurídico que habilita su vulneración. Todos los artículos del Código Procesal Civil, por citar algunos, 192, 193, 200 y 203 del plexo proc esal citado, refieren a que las costas deben ser soportadas por las partes y no por terceros extraño s al proceso judicial en que las mismas son impuestas. Por las razones expuestas, soy del parecer que las costas del recurso deben ser impuestas a la entid ad vencida, conforme al literal b) del artículo 203 del Código Procesal Civil. **Es mi voto**.

**Expediente:** "TELEFONIA CELULAR DEL PARAGUAY S.A.E. C/ RES. NRO. 532 DEL 30 DE JULIO DE 2020, DIC TADA POR LA SEDECO". Expte. de la C.S.J Nro. 568/22. A su turno, el Ministro LUIS MARÍA BENÍTEZ RIERA dijo: Me adhiero al voto de la Ministra MARÍA CAROL INA LLANES OCAMPOS, por compartir los mismos fundamentos. Con lo que se dio por terminado el acto firmando SS.EE. todo por ante mí, que lo certifico quedando acordada la sentencia que inmediatamente sigue: Ante mí: Luis María Benítez Riera Ministro Dr. Ma. Carolina Llanes O. Dra. Ma. Carolina Llanes O. ACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO: ................... Asunción, 10 de octubre de 2023 VISTOS: Los méritos del Acuerdo que antecede, la Excelentísima; CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA PENAL RESUELVE: 1- **DESESTIMAR** el Recurso de Nulidad interpuesto. 2- **HACER LUGAR** al recurso de apelación interpuesto por la parte actora y, en consecuencia, **REV OCAR** el Acuerdo y Sentencia Nro. 151 de fecha 27 de mayo de 2022, dictado por el Tribunal de Cuent as, Primera Sala. 3- **HACER LUGAR** a la demanda instaurada por la empresa TELEFONIA CELULAR PARAGUAY SAE, contra la Resolución SDCU Nro. 532 del 30 de julio de 2020, dictado por al SEDECO, por los fundamentos expuest os en el considerando de la presente resolución. 4- **COSTAS** a la parte vencida. 5- **ANOTAR**, registrar y notificar. Ante mí: Luis María Benítez Riera Ministro Dr. Ma. Carolina Llanes O. Dra. Ma. Carolina Llanes O. Abg. Norma Dominguez T. Secretario